CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2002-00991-01(1425-15)-2018

CONTRATO REALIDAD – Contrato de prestación de servicios / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Desnaturalización / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - No viable al poder ejercerla mendiante la acción contractual De conformidad con lo anterior, se advierte que si bien inicialmente esta corporación sostenía que la acción procedente para demandar la desnaturalización del contrato realidad era la acción contractual, contenida en el artículo 87 del CCA, lo cierto es que, luego, teniendo en consideración que lo que pretendía el administrado era el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en su sentir, la entidad demandada le adeudaba por la relación laboral que alega haber mantenido en los mismos términos de un empleado público, se precisó que se debía promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, previo el agotamiento de la vía gubernativa. (…) Repárese que esta subsección ha sido reiterativa en sostener que la autoridad judicial solo puede declararse inhibida para dirimir un caso, en el evento de que sea imposible superar la causa que le dio origen a la inhibición. Adicionalmente, debe tenerse en consideración de que la falencia que dio lugar a dicha sentencia no fue detectada en el trámite del proceso. Luego entonces, dado que en el presente asunto era factible emitir decisión, ya que como se vio en párrafos anteriores, la acción contractual era de aquellas que servía para el efecto pretendido por la actora, y como quiera que el proceso fue admitido con base en la en esos términos, es diáfano concluir que el Tribunal Administrativo no podía inhibirse, pues generó en el administrado la confianza de

que su negocio se resolvería. En razón a ello la Subsección considera que es pertinente estudiar la legalidad del acto administrativo referido en párrafos precedentes, y de encontrarse probados los elementos propios de una relación laboral, reconocer a título indemnizatorio las prestaciones sociales reclamadas. CONTRATO REALIDAD – Contrato de prestación de servicios / CONTRATO REALIDAD - Relación laboral, Elementos / SUBORDINACIÓN – No demostrada / CARGA DE LA PRUEBA – No ejercida para demostrar la subordinación [N]o fueron aportados los elementos probatorios necesarios para acreditar que en la ejecución de las órdenes de servicio y los contratos suscritos existió claramente la subordinación con respecto al municipio de Pasto (Nariño), tales como, testimonios, llamados de atención, memorandos, sanciones, felicitaciones, investigaciones disciplinarias o cualquiera otro que sirviera para afirmar que dependía de un superior jerárquico recibiendo órdenes continuas y realmente subordinadas,. Tampoco fueron allegados los contratos suscritos entre la Empresa Asociativa de Trabajo, la Unión Temporal CENSALUD y el municipio de Pasto, para con ellos determinar las condiciones en que ofrecieron sus servicios al ente territorial y por ende establecer si, en el sub examine, se presentó incluso una tercerización. Ni se arrimaron los contratos celebrados directamente con la accionada, lo cual impide que la Subsección pueda efectuar el análisis debido. (…) En estos términos, la presunción que existe sobre el elemento de subordinación, en el sub lite se encuentra desvirtuada toda vez que hay un testimonio que constata que la labor cumplida por la enfermera Lidia de Jesús

Mendoza Valencia fue independiente, autónoma y sin ningún tipo de sujeción a un patrono.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) SE.053

Radicación número: 52001-23-31-000-2002-00991-01(1425-15)

Actor: LIDIA DE JESÚS MENDOZA VALENCIA Demandado: MUNICIPIO DE PASTO Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho– Decreto 01 de 1984

La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción, indebida acumulación de pretensiones, falta de jurisdicción y se inhibió para resolver de fondo las súplicas de la demanda presentada por Lidia de Jesús Mendoza Valencia contra el municipio de Pasto. ANTECEDENTES La señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Decreto 01 de 1984, demandó al municipio de Pasto. Pretensiones

1. Se declare que entre la accionante y el municipio de Pasto existió un contrato, desde agosto de 1997 hasta marzo de 2001, para que aquella prestara sus servicios como enfermera en la Dirección Municipal de Seguridad Social en

Salud de ese municipio.

2. Se inaplique el Oficio OD0905 del 8 de noviembre de 2001 mediante el cual la directora Municipal de Seguridad Social en Salud del municipio de Pasto, denegó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales generadas con ocasión de la relación laboral existente con el municipio.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se reconozca y pague a título indemnizatorio todas las prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses, primas, auxilios, sanción moratoria, entre otros, de acuerdo con la asignación fijada para el cargo o su equivalente en la planta de personal de la entidad.

4. Se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 al

178 del Código Contencioso Administrativo. FUNDAMENTOS FÁCTICOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. La demandante se desempeñó como enfermera al servicio de la Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud de Pasto desde el 1 de agosto de 1997 hasta el 15 de marzo de 2001, en virtud de sucesivos contratos de prestación de servicios.

2. La señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia indicó que durante el tiempo en el que estuvo vinculada al municipio de Pasto tuvo una relación de carácter laboral con la entidad, toda vez que se cumplieron los requisitos propios de la misma, tales como pago de salario, subordinación y prestación personal del servicio, sin solución de continuidad, además de realizar las actividades propias de un empleado de planta.

3. El 17 de octubre de 2001 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento

de la existencia de la relación laboral y en consecuencia el pago de las prestaciones sociales derivadas de la misma.

4. La Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud, alcaldía Municipal de Pasto denegó su reconocimiento mediante el Oficio OD 0905 del 8 de noviembre de 2001.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 5 de la Ley 57 de 1926; 2 de la Ley 72 de 1931; 1 del Decreto 2922 de 1966; 7 del Decreto 2400 de 1968; 5 del Decreto 3135 de 1968; 2 del Decreto 1848 de 1969; 2, 3 y 58 del Decreto 1950 de 1973; Decreto 1042 de 1978; 291 del Decreto 3133 de 1986; 13 del Decreto 1031 de 1991 y la Ley 80 de 1993. Expuso que en atención a la sucesiva celebración de los contratos denominados de prestación de servicios, se generó una relación laboral, que le otorga el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales propias de una enfermera al servicio del municipio de Pasto. Pues en términos de la Corte Constitucional (C-154 de 1997) y el Consejo de Estado (sentencia del 19 de marzo de 1999, magistrado Carlos Orjuela Góngora y del 21 de junio de 2001, magistrado Alberto Arango Mantilla), dentro del sub examine se configuró el elemento de subordinación. Igualmente, enfatizó que en el sub lite se configura una vinculación legal y

reglamentaria, como quiera que se consolidan los elementos que la componen, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y continuada dependencia y subordinación; lo que significa que la administración está en la obligación de reconocer todos los derechos prestacionales y salariales que de ella se deriven. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Pasto, mediante apoderado, presentó de manera oportuna escrito de contestación de la demanda (ff. 24-34) en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Seguidamente, destacó que si bien la actora suscribió varios contratos de prestación de servicios, lo cierto es que de ellos no se derivó ninguna vinculación distinta a la contractual. Así mismo, expuso que conforme lo prevé el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la administración está facultada para suscribir los denominados contratos de prestación de servicios para realizar una obra o labor determinada que corresponde a asuntos que no forman parte de las funciones propias de la entidad, sino que se relacionan con su administración y funcionamiento, o en los eventos en los que se requiere de conocimientos especializados por parte del contratista. Advirtió que, si bien la Unidad Administrativa Especial, Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud de Pasto, con el fin de cumplir uno de sus objetivos, esto es, prestar el servicio de salud, contrató los servicios de una persona jurídica (Empresas Asociativas de Trabajo – Uniones Temporales) a la cual se encontraba vinculada la señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia, quien luego fue contratada en forma directa, dicha circunstancia por sí sola no genera una relación laboral.

Agregó que en el contrato de prestación de servicios aportado por la demandante se observa que la misma expresamente pactó una cláusula de exclusión de la relación laboral, lo cual demuestra la voluntad de las partes de vincularse a través de una relación netamente contractual.

Propuso como excepciones: - Insuficiencia de poder: Manifestó que la actora otorgó poder para que a través de una acción contractual se demande el oficio emitido por la accionada mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago delas prestaciones sociales derivadas de la relación laboral que consideró se consolidó con el municipio, mas no para que se declare la existencia de un contrato; así como tampoco existe disposición expresa dentro de aquel documento que faculte al apoderado a solicitar la inaplicación del aludido acto.

Observó que no obra disposición alguna dentro del poder que especifique que puede solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho, situación que en ningún modo puede ser objeto de interpretación por parte del Tribunal Administrativo. - Indebida escogencia de la acción: Sostuvo que si las pretensiones tenían por objeto el reconocimiento de unos derechos laborales, la demanda ha debido promoverse a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de una de carácter contractual. - Falta de congruencia en las pretensiones de la demanda: Observó que la demandante pretende se declare tanto la existencia del contrato suscrito con el municipio como la relación laboral con el mismo, pese a que esta última modalidad es propia de los trabajadores oficiales no de los empleados públicos, quienes tienen una vinculación legal y reglamentaria. - Actuación legitima del municipio de Pasto: Aseveró que el municipio de

Pasto actuó de acuerdo a los postulados constitucionales y legales; y suscribió contratos de prestación de servicios conforme se lo permitía la Ley 80 de 1993, en aras de garantizar el adecuado funcionamiento de la prestación del servicio público de salud. - Innominada: Solicitó declarar en favor de la entidad cualquier otra excepción que se pruebe dentro del proceso y que tienda a enervar las súplicas de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Solo intervino la parte demandada (ff. 58-60 c.1), quien reafirmó los argumentos expuestos en la contestación e insistió en que la vinculación que tuvo la señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia con el municipio fue contractual, en los términos descritos por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Agregó que los contratos de prestación de servicios permiten a la administración el cumplimiento eficiente y continuo de sus fines, así como la efectividad de sus obligaciones e intereses. También señaló que la Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud es una dependencia del municipio de Pasto y que dentro de su estructura cuenta con varios centros de salud, entre ellos, el Lorenzo de Aldana, que ante la carencia de personal contrató a la señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia como enfermera, por medio de contratos de prestación de servicios, en los cuales se pactó que la contratista actuaría por su propia cuenta, con independencia, autonomía, es decir, sin ninguna subordinación. Finalmente, destacó que quien celebra un contrato de prestación de servicios es considerado un particular al servicio del Estado, circunstancia que no le atribuye la calidad de servidor público, toda vez que el empleado público es vinculado a

través de una relación legal y reglamentaria y el trabajador oficial es contratado para desarrollar labores de construcción y sostenimiento de obras públicas. Ministerio Público (ff. 313-319) La Procuraduría 36 Judicial para Asuntos Administrativos de Pasto, Nariño, presentó escrito en el que manifestó la imposibilidad de rendir concepto dado el cumulo de trabajo y las múltiples funciones asignadas, tales como cumplir funciones de procurador 145 Judicial Penal y turnos de disponibilidad en la misma área (F. 72 c.1). SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 28 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo de Nariño, dispuso lo siguiente: i) Declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción, indebida acumulación de las pretensiones y falta de jurisdicción. ii) Se inhibió para emitir una decisión de fondo dentro del sub lite. Los fundamentos de dicha decisión, son los siguientes: Con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre la acción que procede para efectos de obtener el pago de las prestaciones sociales derivadas de la existencia de una relación laboral, indicó que la acción contractual no es adecuada para los fines perseguidos en la demanda, como quiera que la misma comprende las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato estatal y la impugnación de los actos dictados con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo prevé el artículo 77 de la Ley 80 de 1993. Seguidamente, advirtió que en los casos en que se trate de demostrar la existencia de una relación legal y reglamentaria, la acción pertinente es la de

reparación directa; y en caso contrario, esto es, que lo que se quiera demostrar es la consolidación de una relación laboral, dicha demanda ni siquiera sería de conocimiento de esta jurisdicción sino de la ordinaria, último supuesto que se cumple en el sub examine. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Afirmó que, contrario a lo expuesto por el a quo, la acción contractual contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, es la adecuada para obtener el pago de las prestaciones sociales derivadas de una relación laboral disfrazada a través de varios contratos de prestación de servicios. Así mismo, advirtió que la demanda fue promovida con el fin de que se reconociera la indemnización derivada del incumplimiento de los contratos suscritos entre la accionante y el municipio, pues por vía jurisprudencial se ha desarrollado que en los casos en que estos se ejecuten en las mismas condiciones que lo hace un empleado de planta, genera en favor del particular los derechos laborales reconocidos a este, en virtud del principio de la prevalencia de la realidad sobre la forma. Enfatizó que la administración utilizó la modalidad contractual para llevar a cabo funciones y/o actividades de carácter permanente con ocasión del servicio de salud que está obligado a prestar, es decir, que aun cuando la labor encomendada debía ser cumplida por personal de planta, la entidad optó por vincular a la señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia como enfermera mediante contrato de prestación de servicios. Labor que no puede cumplirse en forma autónoma, sin

horario, sin sometimiento al ordenador del gasto y sin la presencia de un jefe inmediato. Finalmente, recordó que la Corte Constitucional ha emitido múltiples pronunciamientos sobre el particular y en los mismos ha ordenado el reconocimiento de la relación laboral y por ende, de los derechos laborales a titulo indemnizatorio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal (f. 103 c. 2). MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó revocar la sentencia del 28 de enero de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por cuanto consideró que revisadas la pruebas obrantes en el dossier y en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, es claro que entre la accionante y el municipio de Pasto existió un vínculo laboral. Indicó que la demandante estuvo subordinada y que recibió una remuneración por su labor como enfermera, actividad que atañe a labores propias de la administración. CONSIDERACIONES Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Cuál es la acción pertinente para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios? Problema jurídico asociado ¿La jurisdicción de lo contencioso administrativo es quien debe asumir el conocimiento del asunto? Resuelto el problema jurídico anterior, se deberá resolver si 2. ¿La señora Lidia de Jesús Mendoza Valencia demostró que en la vinculación que tuvo con el municipio de Pasto a través de contratos de prestación

de servicios se configuraron los elementos propios de una relación laboral?

3. En caso afirmativo ¿La actora tiene derecho a la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devengaban los empleados públicos del municipio para la época?

Primer problema jurídico: ¿Cuál es la acción pertinente para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios? Problema jurídico asociado ¿La jurisdicción de lo contencioso administrativo es quien debe asumir el conocimiento del asunto?

Para efectos de resolver este problema jurídico la Sala abordará las siguientes temáticas: 1) Acción para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios; 1.1) Jurisdicción competente; 1.2) Sentencia inhibitoria y derecho de acceso a la administración de justicia y 1.3) caso concreto.

1. Acción para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios La Sala Plena1 de esta corporación sostuvo que en materia de contrato realidad, la vía procesal idónea para solicitar el reconocimiento y pago de los emolumentos originados en una relación laboral disfrazada, era la acción contractual. Posición que la Subsección B de la Sección Segunda, reiteró el 19 de julio de 20072, agregándole que, a elección del interesado podía promoverse también la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el mismo propósito, así: «De otro lado y sin perjuicio de lo anterior, se precisa que si bien es cierto el reconocimiento de derechos laborales simulados a través de contratos de prestación de servicios es factible a través de la acción contractual que se contempla en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo formulando el petitum de nulidad del contrato de prestación de servicios o en ejercicio de

la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección del demandante, para la segunda opción, es necesario agotar previamente la vía gubernativa a tenor del artículo 135 del mismo Código, con la finalidad de obtener un pronunciamiento expreso o presunto, presupuesto para acudir a la jurisdicción.» (Subrayado del texto original) Empero teniendo en cuenta que las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo no pueden ser ejercidas de manera caprichosa, por cuanto cada una de ellas tiene un propósito definido; la Sección Segunda de esta corporación expresó que la acción procedente para demandar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento de la vía gubernativa. Textualmente dispuso: «Mediante el ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, puede solicitarse la declaración de la existencia o nulidad de los contratos, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión, la declaración de su incumplimiento, entre otros, más no el restablecimiento del derecho. Para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en sentir del actor, la entidad demandada le adeuda por la relación laboral que alega haber mantenido, el Legislador plasmó en el artículo 85 del Código 1 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente IJ O39. 2 Radicado: 25000-23-25-000-2002-06813-01 (6813-05). Actor: Nelly Amparo Acosta Arias.

Demandado: Municipio de Fusagasugá

Contencioso Administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, exigiendo para su ejercicio, el agotamiento previo de la vía gubernativa»3 (Se resalta) Por su parte, la Sección Tercera de esta corporación precisó: «Ahora bien, interpretando el contenido de la demanda, puede colegirse, en estricto sentido, que lo pretendido realmente por el actor es que se le reconozcan los salarios dejados de percibir y las prestaciones sociales a las que tendría derecho, tal como se le reconoce a quienes desarrollan actividades semejantes, […] a través de órdenes de prestación de servicios, […] sin embargo, a juicio de la Sala, la acción formulada por el demandante, con miras a obtener la satisfacción de los derechos alegados y que estarían siendo desconocidos por la Administración, no es la indicada, pues él debió acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por ser esta la que procede en situaciones como la anotada, de tal suerte que la Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto encontró acreditada la excepción de indebida escogencia de la acción […]4 (Se resalta). Finalmente, mediante sentencia de unificación5, al analizar el mismo fenómeno pero bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011, también determinó: «[…] resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual

ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta […] en virtud del artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, sin embargo, aquellos deben acreditarse a través de los medios probatorios que el sistema normativo prevé.» De conformidad con lo anterior, se advierte que si bien inicialmente esta corporación sostenía que la acción procedente para demandar la desnaturalización del contrato realidad era la acción contractual, contenida en el artículo 87 del CCA, lo cierto es que, luego, teniendo en consideración que lo que pretendía el administrado era el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en su sentir, la entidad demandada le adeudaba por la relación laboral que alega haber mantenido en los mismos términos de un empleado público, se precisó que se debía promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, previo el 3 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de octubre de 2013. Radicación: 050012331000200400287 01 (0486-2013).

Actor: Pedro Guillermo Moreno Cuesta. Demandado: Municipio de Medellín. 4 Sentencia del 23 de junio de 2010. Expediente No. 1998-00129-01 (18319).

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio De Ciénaga De Oro (Córdoba). agotamiento de la vía gubernativa. 1.1. Jurisdicción competente Ahora, en cuanto a quien le corresponde asumir el conocimiento de este tipo de asuntos, la Subsección B6 de la Sección Segunda, indicó: «El contrato de prestación de servicios lo utiliza la Administración, como medio para contratar los servicios que mediante la planta de personal no puede obtener por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.

En el primer evento, como lo han reconocido la Corte Constitucional7 y esta Corporación8, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, (art. 53 C.P). La jurisdicción competente y, por consiguiente, la acción pertinente, se determina con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio

orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la que debe definir el asunto.» Así las cosas, la jurisdicción competente para conocer de la reclamación de las prestaciones sociales derivadas de una relación laboral disfrazada en un contrato de prestación de servicios, se determina con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado y la entidad a la cual se encontraba vinculado, para efectos de definir si se trata de un trabajador oficial, que puede promover la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria, o de un empleado público, que debe instaurar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de que dirima el asunto. 1.2. Sentencia inhibitoria y derecho de acceso a la administración de justicia El Código Contencioso Administrativo, en su artículo 3, consagra como uno de los principios orientadores en materia contenciosa, el de eficacia, el cual tiene como fin que los procedimientos logren su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Auto de fecha 13 de julio de 2000. Expediente 1377-00. 7 Ver, entre otras, sentencia C-154 de 1997. 8 Ver, entre otras, sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No.

17080, Demandante: MARICETH PATERNINA HERNÁNDEZ.

Al efecto, la Corte Constitucional9 definió la sentencia inhibitoria como la antítesis de la función judicial, la cual está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, pues en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y sólo en casos excepcionales en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa procederá la inhibición. Por su parte, esta Subsección10 ha manifestado que «[…] cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición […]». Aunado a lo anterior, es importante precisar que la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia, en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos11. Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado: « […] Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio12, lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el

principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico […]13. (Negrillas fuera de texto) 9 C-666 del 28 de noviembre de 1996. Véase también la C-258 del 11 de marzo de 2008. En la que se indicó que: «Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto