CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2002-01311-01(1242-05)-2006

VESTIDO Y CALZADO DE LABOR - Normatividad / CALZADO Y VESTIDO PARA EMPLEADOS PUBLICOS NIVEL TERRITORIAL - Niega su reconocimiento por los años anteriores a la norma que lo crea / SANCION MORATORIA POR FALTA DE PAGO OPORTUNO DE CESANTIAS E INTERESES - No reconocimiento por renuncia válida a reclamar tal concepto / INDEMNIZACION DE DAÑO MORAL POR SUPRESION DE CARGO - No acredita existencia del daño El problema jurídico a resolver consiste definir si el demandante tenía o no derecho al reconocimiento de los siguientes conceptos: 1) Dotación de vestido y calzado de labor y dado el caso a su compensación monetaria; 2) Indemnización moratoria por falta de pago oportuno de: salarios, indemnización por supresión del cargo y cesantías; e interés moratorio por falta de pago oportuno del salario de los meses de septiembre a diciembre de 2000 y de las primas de navidad y servicios de dicho año; y 3) Daños morales por supresión del cargo o por retardo en el pago de los derechos laborales causados. El suministro de vestido y calzado de labor o “dotación”, se concibió inicialmente en la legislación colombiana (Ley 11 de 1984) como una prestación pagadera en especie a favor de los trabajadores particulares de carácter permanente, cuyos ingresos fueran inferiores a dos salarios mínimos. Su finalidad es facilitar el cumplimiento del servicio y por ello no tiene carácter retributivo ni naturaleza salarial. Para los empleados públicos, la Ley 70 de 1988 estableció el suministro de calzado y vestido de labor en términos similares pero

solamente para quienes trabajen al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta del nivel nacional. Para los trabajadores oficiales y para los empleados públicos de las mismas entidades que consideró la Ley 70 de 1988, en el nivel territorial, el Decreto 1978 de 1989 extendió el derecho al suministro de vestido y calzado de labor. Y finalmente mediante el artículo 1º del decreto 1919 de 2002, y solo a partir de la fecha de su expedición, este beneficio prestacional que había sido establecido en favor a favor de los empleados de los Ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales, las empresas industriales o comerciales de tipo oficial y las sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales, se extendió a los empleados que sirven en las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal. De lo anterior se puede concluir que los empleados públicos del sector central en el nivel territorial (departamentos y municipios) solo tuvieron derecho al suministro de calzado y vestido de labor a partir del 27 de agosto de 2002, fecha de publicación del decreto 1919 del mismo año que extendió tal derecho prestacional en su favor. Por ello resultan infundadas las pretensiones de la demanda para que se reconozca el derecho por los periodos laborados por el actor como empleado público al servició de la Gobernación de Nariño antes del año 2002. Respecto de

la sanción moratoria por falta de pago oportuno de las CESANTIAS definitivas del actor, y de los INTERESES por retardo en el cumplimiento de obligaciones laborales, la Sala igualmente considera que el actor no tenía derecho a su reconocimiento. A la anterior conclusión se llega al observar que el demandante no demostró que la indemnización moratoria por pago de cesantías definitivas se hubiera causado en los términos del artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Y aún en la eventualidad de que ello hubiera ocurrido, la Sala encuentra que el actor renunció válidamente a reclamar tal concepto en el acuerdo de reestructuración de las deudas del Departamento de Nariño suscrito el 25 de abril de 2002, con base en la Ley 550 de 1999, del cual fue parte. Para la Sala bien podía el actor transigir el pago de los intereses y las indemnizaciones por mora en el pago de las cesantías, por ser tales conceptos, derechos inciertos y discutibles. En efecto, si bien la Constitución política y las leyes que han desarrollado el mandato Constitucional prohíben la renuncia de los derechos laborales asignados en la Ley, por ser derechos mínimos de los servidores, consagran igualmente como una forma de definir los litigios sobre derechos de dudosa existencia, la posibilidad de transigir y conciliar cuando lo reclamado sea un derecho incierto y discutible. Por ello bien podía el actor, como lo hizo al formar parte del acuerdo de reestructuración de pasivos de la Gobernación de Nariño, transigir las obligaciones que ahora pretende sin razón reclamar en la demanda. Respecto de la INDEMNIZACION del daño moral que pudo sufrir el demandante por la supresión

de su cargo, el proceso no acredita que los eventuales daños hubieran existido, ni que la indemnización de Ley, que oportunamente canceló la administración por la supresión de su cargo, hubiera cubierto solo de forma parcial tales daños. De igual manera no se acreditó la existencia de daño moral alguno cuyo origen sea el retardo en el pago de salarios y prestaciones, y sobre tal concepto de todas formas, resultaría impropio reclamar el daño por el pago que se efectuó dentro de los plazos acordados en el proceso de reestructuración de pasivos de la Gobernación de Nariño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 52001-23-31-000-2002-01311-01(1242-05)

Actor: EDGAR HOMERO CARREÑO GOMEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso de la referencia.

ANTECEDENTES

1. EDGAR HOMERO CARREÑO GOMEZ por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda contra el Departamento de Nariño, para que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el documento de fecha 22 de mayo de 2002,

mediante el cual el Gobernador del Departamento negó el reconocimiento y pago de derechos laborales solicitados en un derecho de petición. Como reestablecimiento del derecho solicita que se ordene reconocer y pagar el valor de los siguientes derechos laborales: dotación de calzado y vestido de labor por los años 1998, 1999, 2000 y 2001; intereses bancarios causados por el retrazo en el pago de sueldos primas e indemnización por supresión del cargo; corrección monetaria o indexación de los salarios correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2000 y las primas ese año pagados de forma extemporánea; sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas; daños morales causados por la terminación de la relación laboral que tasa en 100 salarios mínimos legales mensuales; y que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Manifiesta que laboró al servicio del Departamento de Nariño en la Gobernación, desde el 10 de enero de 1992 hasta 29 de junio de 2001, fecha en que se le retiro del servicio por supresión del cargo. Afirma que la administración departamental le pagó el valor de la indemnización por supresión del cargo, las cesantías definitivas, el salario de los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2000, y las primas de servicios y navidad del año 2000 de forma tardía. Asimismo, nunca le entregó la dotación de vestido y calzado de labor a la que considera tener derecho. Considera que se desconocieron los artículos 2, 6, 25, 36, 53, y 83

de la Constitución Nacional; la Ley 70 de 1988; los artículos 1 a 8 del decreto reglamentario 1978 de 1989; el artículo 141 del decreto 1572 de 1998; la Ley 244 de 1995 y el artículo 178 del C.C.A. A folios 3 y siguientes del expediente se observa el concepto de violación.

2. El Departamento de Nariño en respuesta a la demanda afirma que son ciertos los hechos relativos a la vinculación del actor, los extremos temporales de la relación laboral y el pago de los derechos salariales y prestacionales.

Aduce como excepción la falta de agotamiento de la vÍa gubernativa porque el actor no formuló derecho de petición en relación con la dotación y la sanción moratoria. No obstante afirma que éste no tenía derecho a la dotación de vestido y calzado de labor por ser un empleado público del nivel territorial. Informa que el Departamento tenía un déficit fiscal superior a los 230 mil millones de pesos que lo hacía inviable, lo que originó retrasos en el pago de acreencias laborales de hasta un año. Por ello se efectuó el ajuste de la planta de personal con supresión de cargos y un acuerdo de reestructuración de pasivos Ley 550 dentro del cual se incorporaron todos los acreedores, entre ellos los laborales, a quienes se pagó dentro de lo término acordado en dicho proceso. Aduce que tal acuerdo expresó que los pasivos no causarían intereses moratorios ni sanciones. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Nariño declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa respecto de la solicitud de reconocimiento de dotación de vestido a y calzado de labor, sanción moratoria de

cesantías e intereses, porque el nombre del actor no aparece relacionado entre quienes solicitaron tales derechos. Negó las demás pretensiones de la demanda porque no se encuentra probado el daño moral que se reclama. LA APELACIÓN El actor presentó oportunamente recurso de apelación. Solicita que se revoque la sentencia y se acceda a las súplicas impetradas. Afirma que “…la petición al Departamento se formuló mediante en un escrito de contenido único y uniforme…” en cuyo encabezado se lee “..que actúo como apoderada de todas y cada una de las personas relacionadas en este documento, con base en los poderes que adjunto y relaciono y que respecto de ellos agoto la Vía Gubernativa mediante reclamaciones para el pago y reconocimiento de los siguientes derechos laborales…” Por ello el actor se debe considerar incluido entre las 174 personas que relaciona la parte final del documento que son las mismas que otorgaron poder dentro de las cuales está el demandante. Respecto del fondo del asunto reitera los argumentos de la demanda. CONSIDERACIONES Se demanda la nulidad del acto administrativo que negó la solicitud de reconocimiento de derechos laborales reclamados “…a nombre de varios ex empleados y ex trabajadores del Departamento de Nariño…”. En primer lugar la Sala revocara la decisión inhibitoria proferida por el Tribunal respecto de algunas de las pretensiones del demandante, y resolverá de fondo el asunto relativo a la dotación, los intereses y la indemnización moratoria de cesantías. Para ello se atenderá el encabezado del derecho de petición que causó el acto demandado, en el cual de forma genérica se anuncia un reclamo

sobre varios derechos laborales de las personas que otorgaron poder para el efecto. Aunque no aparezca el nombre del actor en la lista específica de quienes reclamaron los derechos a dotación, sanción moratoria e intereses, su poder se encuentra relacionado en la lista general de quienes efectuaron las reclamaciones que el derecho de petición relaciona. Nótese que obrando en consecuencia, la respuesta de la administración fue genérica y por ello aplicable a todos los que hicieron el reclamo. Ante una eventual duda sobre si el demandante está o no entre quienes efectuaron la reclamación expresa de los derechos en litigio, la Sala acude al criterio de interpretación que más se acomoda al contenido del artículo 228 de la Constitución Política, según el cual las actuaciones judiciales deben privilegiar el derecho sustancial sobre las formalidades adjetivas y el juez debe definir de fondo las controversias planteadas a menos que resulte jurídicamente imposible hacerlo. Por ello revocará en lo pertinente la sentencia apelada y decidirá el fondo del asunto así: El problema jurídico a resolver consiste definir si el demandante tenía o no derecho al reconocimiento de los siguientes conceptos: 1) Dotación de vestido y calzado de labor y dado el caso a su compensación monetaria; 2) Indemnización moratoria por falta de pago oportuno de: salarios, indemnización por supresión del cargo y cesantías; e interés moratorio por falta de pago oportuno del salario de los meses de septiembre a diciembre de 2000 y de las primas de navidad y servicios de dicho año; y 3) Daños morales por supresión del cargo o por retardo en el pago de los derechos laborales causados.

La Sala precisa que salvo la dotación de vestido y calzado de labor, los demás derechos fueron pagados al actor según lo afirma la demanda y lo acepta la contestación. El debate planteado parte del supuesto de un retardo en el pago de tales derechos.

1. Respecto del VESTIDO Y CALZADO DE LABOR la Sala hace el siguiente recuento normativo y jurisprudencial: El suministro de vestido y calzado de labor o “dotación”, se concibió inicialmente en la legislación colombiana (Ley 11 de 1984) como una prestación pagadera en especie a favor de los trabajadores particulares de carácter permanente, cuyos ingresos fueran inferiores a dos salarios mínimos. Su finalidad es facilitar el cumplimiento del servicio y por ello no tiene carácter retributivo ni naturaleza salarial. 1.1 Para los empleados públicos, la Ley 70 de 1988 estableció el suministro de calzado y vestido de labor en términos similares pero solamente para quienes trabajen al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta del nivel nacional: “LEY 70 DE 1988. ARTÍCULO 1o. Los empleados del sector oficial que trabajan al servicio de los Ministerios, Departamentos

Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales de tipo oficial y Sociedades de Economía Mixta, tendrán derecho a que la entidad con que laboran les suministre cada cuatro (4) meses, en forma gratuita un par de zapatos y un

(1) vestido de labor, siempre que su remuneración mensual sea inferior a dos (2) veces el salario mínimo legal. Esta prestación se reconocerá al empleado oficial que haya cumplido más de tres (3) meses al servicio de la entidad empleadora.” (subraya fuera de texto original) Al respecto la Corte Constitucional mediante la sentencia C-995 de 2000, definió la exequibilidad de la norma, por considerar que la distinción que ella contempla respecto de quienes tienen derecho al suministro, no desconoce el derecho fundamental a la Igualdad porque: “Desde antiguo existen dentro del seno del sector público, distintos estatutos especiales que establecen diversos regímenes salariales y prestacionales, que, salvo en lo concerniente a salud y pensiones, en donde puede afirmarse que existe un régimen general, presentan en cada caso características peculiares y un sistema de auxilios y reconocimientos particulares, lo que hace que su comparación respecto de prestaciones concretas, a efectos de establecer violaciones al principio de igualdad, no sea conducente por partirse de supuestos de hecho que no son idénticos. Si cada uno de estos regímenes especiales es mirado como un sistema particular de reconocimientos salariales y prestacionales, se encuentra que los beneficios particulares contemplados en cada uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto del régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales…En el caso presente no se encuentra demostrado que quienes no resultan cobijados por el régimen especial referente a la prestación de calzado y vestido de labor, se encuentren dentro de la misma situación objetiva que quienes sí resultan amparados por el reconocimiento, y que por lo tanto deben ser merecedores de igual tratamiento.

Antes bien, la presencia de multiplicidad de regímenes laborales dentro del sector público, llevan a la conclusión contraria: la de estar frente a situaciones distintas que imposibilitan adelantar un juicio de igualdad entre los distintos beneficios particulares que se reconocen en uno y otro régimen”1. 1.2 Para los trabajadores oficiales y para los empleados públicos de las mismas entidades que consideró la Ley 70 de 1988, en el nivel territorial, el 1Corte Constitucional. Sentencia C-995-2000. Ponente Dr Vladimiro Naranjo Mesa. Decreto 1978 de 1989 extendió el derecho al suministro de vestido y calzado de labor en los siguientes términos: “DECRETO 1978 DE 1989. ARTÍCULO 1o. Los trabajadores permanentes vinculados mediante relación legal y reglamentaria o por contrato de trabajo, al servicio de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales; tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, cada cuatro meses, un par de zapatos y un vestido de trabajo.” (Subraya fuera del texto original) 1.3 Y finalmente mediante el artículo 1º del decreto 1919 de 2002, y solo a partir de la fecha de su expedición, este beneficio prestacional que había sido establecido en favor a favor de los empleados de los Ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales, las empresas industriales o

comerciales de tipo oficial y las sociedades de economía mixta tanto en el orden nacional como en las entidades territoriales, se extendió a los empleados que sirven en las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal: “DECRETO 1919 DE 2002. ARTÍCULO 1o. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional. Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.” 1.4 De lo anterior se puede concluir que los empleados públicos del sector central en el nivel territorial (departamentos y municipios) solo tuvieron derecho al suministro de calzado y vestido de labor a partir del 27 de agosto de 2002, fecha de publicación del decreto 1919 del mismo año que extendió tal derecho prestacional en su favor. Por ello resultan infundadas las pretensiones de la demanda para que se reconozca el derecho por los periodos laborados por el actor como

empleado público al servició de la Gobernación de Nariño antes del año 2002.

2. Respecto de la sanción moratoria por falta de pago oportuno de las CESANTIAS definitivas del actor, y de los INTERESES por retardo en el cumplimiento de obligaciones laborales, la Sala igualmente considera que el actor no tenía derecho a su reconocimiento.

A la anterior conclusión se llega al observar que el demandante no demostró que la indemnización moratoria por pago de cesantías definitivas se hubiera causado en los términos del artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Y aún en la eventualidad de que ello hubiera ocurrido, la Sala encuentra que el actor renunció válidamente a reclamar tal concepto en el acuerdo de reestructuración de las deudas del Departamento de Nariño suscrito el 25 de abril de 2002, con base en la Ley 550 de 1999, del cual fue parte. En efecto, la Sala observa que los derechos reclamados fueron pagados dentro de los plazos del compromiso adquirido en el citado acuerdo visible a folios 106 y siguientes del expediente, y que de manera expresa, tal acuerdo en el parágrafo segundo de la cláusula 10ª estipuló la exclusión de intereses y sanciones durante el plazo acordado: “CLÁUSULA 10ª PAGO DE OBLIGACIONES DE TRABAJADORES Y PENSIONADOS. Las mesadas pensionales, los sueldos, vacaciones, cesantías, y demás pasivos laborales de EL DEPARTAMENTO, son obligaciones privilegiadas que se pagarán a partir de la suscripción de este Acuerdo y hasta la vigencia fiscal de 2003 dependiendo de la disponibilidad de

recursos y conforma con el anexo 3 “escenario financiero – Acuerdo Reestructuración de Pasivos”. … PARAGRAFO 2. Se deja constancia expresa que por estos pasivos no se generaran intereses corrientes y moratorios, indexaciones monetarias ni sanciones.” (Subraya fuera del texto original) Para la Sala bien podía el actor transigir el pago de los intereses y las indemnizaciones por mora en el pago de las cesantías, por ser tales conceptos, derechos inciertos y discutibles. En efecto, si bien la Constitución política y las leyes que han desarrollado el mandato Constitucional prohíben la renuncia de los derechos laborales asignados en la Ley, por ser derechos mínimos de los servidores, consagran igualmente como una forma de definir los litigios sobre derechos de dudosa existencia, la posibilidad de transigir y conciliar cuando lo reclamado sea un derecho incierto y discutible. La indemnización moratoria por falta de pago de cesantías es un derecho de eventual ocurrencia (no es cierto e indiscutible) en la medida en que no se causa de forma automática con el hecho del retrazo sino que exige la ausencia de buena fe del empleador que se resiste al cumplimiento de la norma legal; de igual forma los intereses por retardo en el pago de salarios y primas de servicios, -además de que no están contemplados en una norma de orden laboral que los haga exigibles de forma automática-, el simple retardo en el pago de una obligación no los genera ipso facto a favor del acreedor. Por ello bien podía el actor, como lo hizo al formar parte del acuerdo de reestructuración de pasivos de la Gobernación de Nariño, transigir las

obligaciones que ahora pretende sin razón reclamar en la demanda.

3. Respecto de la INDEMNIZACION del daño moral que pudo sufrir el demandante por la supresión de su cargo, el proceso no acredita que los eventuales daños hubieran existido, ni que la indemnización de Ley, que oportunamente canceló la administración por la supresión de su cargo, hubiera cubierto solo de forma parcial tales daños.

De igual manera no se acreditó la existencia de daño moral alguno cuyo origen sea el retardo en el pago de salarios y prestaciones, y sobre tal concepto de todas formas, resultaría impropio reclamar el daño por el pago que se efectuó dentro de los plazos acordados en el proceso de reestructuración de pasivos de la Gobernación de Nariño. Por todas las razones anteriores la Sala revocará los numerales primero y segundo de la sentencia apelada para negar todas las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVOCASE la sentencia de 27 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso promovido por EDGAR HOMERO CARREÑO GOMEZ contra el DEPARTAMENTO DE NARIÑO. En su lugar se dispone lo siguiente: NIEGANSE todas las súplicas de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE. En firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en

sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO

MANTILLA

JAIME MORENO GARCIA

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