CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2002-01410-01(0980-06)-2007

PENSION GRACIA – Beneficiarios. Requisitos La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha normatividad establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró ésta norma, que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, amplió el reconocimiento de la pensión gracia, a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúa que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá

siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Se colige, hasta ahora, que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como docentes o empleados normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En estas condiciones, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el interesado acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración y que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, situación que no fue demostrada en el plenario, pues no se acreditó el tiempo de servicios prestado en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Nota de Relatoría: En similar sentido se pronunció la Sala el 3 de mayo de 2007, en el proceso 6982-05. Se cita la sentencia 699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, que fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia; y la sentencia C-084 de 1999 de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente Alfredo

Beltrán Sierra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007) Radicación número: 52001-23-31-000-2002-01410-01(0980-06)

Actor: AMPARO CONCEPCIÓN DÍAZ DE BENAVIDES

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES ____________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la Sentencia de 27 de enero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Amparo

Concepción Díaz de Benavides. LA DEMANDA AMPARO CONCEPCIÓN DÍAZ DE BENAVIDES, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A., solicitó al Tribunal Administrativo de Nariño, la nulidad de las Resoluciones Nos. 006176 de 18 de abril de 2000, expedida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; 021327 de 26 de septiembre de 2000 y 4815 de 3 de octubre de 2001, que resolvieron los recursos de reposición y apelación negativamente, confirmando la decisión precedente. A título de restablecimiento del derecho, pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, a partir del 8 de diciembre de 1998; se efectúen los

reajustes pensionales consagrados en la Ley; se realicen las actualizaciones de las sumas de dinero conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y; se dé cumplimiento a los artículos 176 y 177 ibídem. Como hechos que sirvieron de sustento a las pretensiones narró los siguientes: Prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño y en el Ministerio de Educación Nacional. Cumplió 20 años de servicio el 4 de octubre y 50 años de edad el 8 de diciembre de 1998, adquiriendo su status pensional. Solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante CAJANAL, siendo negado su requerimiento mediante las Resoluciones acusadas, argumentando que por haber laborado en educación secundaria, no tenía derecho a dicha prestación de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas cita las siguientes: Artículos 2, 5, 11, 13, 16, 23, 29 y 53 de la Constitución Nacional; artículos 1, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933 y; artículo 15 de la Ley 91 de 1989. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Nariño en Sentencia de 27 de enero de 2006 (fls. 131-138), negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes razonamientos: De conformidad con el acervo probatorio obrante en el proceso, la demandante tenía 50 años de edad cuando presentó la solicitud para el reconocimiento de la

pensión gracia. Comenzó a prestar sus servicios el 4 de octubre de 1978 como Maestra Departamental de la Escuela San Antonio del Municipio de Buesaco, posteriormente continuó al servicio del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM “Mariano Ospina Rodríguez”, de la ciudad de Pasto, desde el 8 de octubre de 1979, hasta el momento de la presentación de la demanda. Advirtió, que la constancia de servicios indica que la mayor parte del tiempo laborado fue en una institución del orden nacional, dependiente del Ministerio de Educación. Citó la Sentencia dentro del proceso No. 3975-01, M. P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante, en la que se afirmó la incompatibilidad de la pensión gracia con otra pensión o recompensa de carácter nacional, explicando que la finalidad de la prestación, no es otra, que en justicia otorgar dicho beneficio a los maestros vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que durante largos años devengaron un modesto salario al servicio de los Colegios y Escuelas territoriales. Concluyó que, las normas que se pretenden hacer valer en la demanda, no se aplican a la situación particular de la actora, por lo que no es posible conceder tal derecho, absteniéndose de declarar la nulidad de las Resoluciones acusadas. EL RECURSO La actora interpuso recurso de apelación (fls. 152-155), con los siguientes argumentos: La Ley 114 de 1913, no exige que el tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia, deba ser prestado en instituciones del orden territorial, así como

tampoco especificó la validez de los servicios prestados con nombramiento del orden nacional. A nadie le es permitido hacer distinciones donde la Ley no lo permite, ni interpretaciones caprichosas u odiosas, en perjuicio de un tercero. La interpretación que se hace en la Sentencia impugnada, es errónea y violatoria de la Ley, toda vez que predica exigencias no previstas en el texto de la norma, como que sólo se conceda a los docentes de Colegios departamentales o municipales. La Ley 114 de 1913, establece que a los profesores y empleados de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, se les concederá la pensión gracia, sin exigir que se presten los servicios en institución departamental, municipal o nacional, tan sólo hay que cumplir los requisitos exigidos en la Ley. El argumento de que el requisito para acceder a la pensión gracia, es que el docente sea del orden territorial, surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales, lo que es carente de sentido legal, toda vez que el artículo 128 de la Constitución Nacional consagra tal prohibición, pero también contempla los casos especiales o de excepción. El artículo 3, inciso 2º de la Ley 37 de 1933, no dispone que los servicios docentes se hayan prestado en planteles del orden departamental o municipal, tan sólo dice que se presten en establecimientos de enseñanza secundaria, dándose una errada interpretación a la norma. Solicita se revoque la Providencia impugnada, pues además de los argumentos esbozados, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, consagró que para efectos de la

pensión gracia, se computarán los años de servicio prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes: CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia establecida en la Ley 114 de 1913.

ACTOS ACUSADOS

1. Resolución No. 006176 de 18 de abril de 2000, expedida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. (fls. 11-17)

2. Resolución No. 021327 de 26 de septiembre de 2000, que resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión de negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia. (fls. 18-23)

3. Resolución No. 4815 de 3 de octubre de 2001, que desató la apelación, confirmando la decisión. (fls. 24-30) LA PENSIÓN GRACIA La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha normatividad establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse.

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró ésta norma, que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección, con el siguiente tenor literal: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, amplió el reconocimiento de la pensión gracia, a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, en los siguientes términos: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.” Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúa que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas

que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Se colige, hasta ahora, que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como docentes o empleados normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia 699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia, cuya parte pertinente al subexamine, se transcribe a continuación: “...la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de

carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que

por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de

1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” En estas condiciones, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el interesado acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración y que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, situación que no fue demostrada en el plenario, pues no se acreditó el tiempo de servicios prestado en planteles educativos del orden municipal o departamental. Sobre el particular la Corte Constitucional en Sentencia C-084 de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, consideró sobre la pensión gracia que: “3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus

efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso. 3.2.3. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. (...)” Por tanto, lo procedente es analizar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. LO PROBADO EN EL PROCESO El Jefe de Archivo Departamental de Nariño, certificó que la actora fue nombrara

mediante Decreto No. 416 de 4 de octubre de 1978, como Maestra del Departamento, para prestar sus servicios en la Escuela San Antonio del Municipio de Buesaco, hasta el 6 de septiembre de 1979, o sea que contabilizó 11 meses y 3 días en una institución educativa del orden departamental. (fl. 63) Por Decreto No. 545 de 7 de septiembre de 1979, se aceptó su renuncia, para posesionarse como docente de la Nación, al servicio del INEM de Pasto, mediante Resolución Nacional No. 17781 de 8 de octubre de 1979, hasta el 16 de mayo de 1999 fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios. Es decir, que se desempeñó al servicio de una institución de carácter nacional, durante 19 años, 7 meses y 9 días. El carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, hace indispensable para su reconocimiento y pago, acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, para el caso concreto, haber laborado en planteles departamentales o municipales, por lo que se concluye que la actora no tiene derecho a tal prestación. Establecido como está, que la demandante no acreditó los 20 años prestados en una institución educativa de carácter territorial, es forzoso concluir que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. En este orden de ideas la sentencia apelada amerita ser confirmada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

Confírmase la Sentencia de 27 de enero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Amparo Concepción Díaz de Benavides.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

APB