CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2011-00203-01(3820-15)-2018

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTOS DEFINITIVOS – Definición / ACTO DE TRÁMITE – Control judicial excepcional Los actos definitivos son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa, en tanto resuelven el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya que crean, modifican o extinguen una situación jurídica en particular; a diferencia de los de trámite y preparatorios, que como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración u organizan los elementos de juicio que se requieren para que esta pueda adoptar, a través del acto principal la decisión de fondo sobre el asunto. Aunque excepcionalmente un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando decida sobre la cuestión de fondo, de suerte que se haga imposible la continuación de la actuación. SENTENCIA INHIBITORIA / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMASGarantía La interpretación de las normas procesales que realice el operador judicial, debe estar siempre orientada a garantizar el principio de acceso material a la administración de justicia y el principio de la primacía de la realidad sobre las formas (art. 53 CP). Lo que significa que, solo excepcionalmente, cuando no exista otra opción, se proferirán sentencias inhibitorias.(..) La Sala estima que el D-6619 del 5 de octubre de 2010 no es susceptible de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto no se trata de un acto que haya puesto fin a una actuación administrativa ni que definiera la situación jurídica

particular de la actora, razón por la cual no podrá pronunciarse de fondo respecto de las súplicas de las demanda. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, sentencia del 13 de febrero de 2014, rad1338-2011

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C. veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00203-01(3820-15)

Actor: MARÍA YOLANDA LÓPEZ TORRES

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, ESE ANTONIO

NARIÑO EN LIQUIDACIÓN.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho– Decreto 01 de 1984 La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 27 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las pretensiones de la demanda presentada por Yolanda López Torres contra la Nación, Ministerio de la Protección Social1, ESE Antonio Nariño en Liquidación. ANTECEDENTES La señora María Yolanda López Torres, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo

85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Nación, Ministerio de la Protección Social y a la ESE Antonio Nariño. Pretensiones

1. Se declare la nulidad del Oficio D-6619 del 5 de octubre de 2010 proferido por la ESE Antonio Nariño en liquidación por medio del cual se informó a María Yolanda López Torres que no se tramitarían las reclamaciones presentadas con posterioridad al 29 de enero de 2010.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se declare: - Que la accionante encontrándose al servicio del ISS quedó incorporada automáticamente, sin solución de continuidad a la ESE Antonio Nariño, de conformidad con el Decreto 1750 de 2003. - Que la señora María Yolanda López Torres ocupó en la ESE Antonio Nariño el cargo de enfermera profesional, en calidad de empleada pública, desde el 27 de junio de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008. - Que la ESE Antonio Nariño terminó la relación laboral sin justa causa. 3 También pidió aplicar la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre el Instituto de los Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social 2001-2004. 1 Escindido en virtud de la Ley 1444 de 2011, hoy es Ministerio de Salud y la Protección Social 4 Así mismo, se condene al reconocimiento y pago de los perjuicios materiales, esto es, i) indemnización por despido sin justa causa por $101.909.421; ii) prima técnica para profesionales no médicos por $7.132.608; iii)

vacaciones por $4.358.820; iv) prima de vacaciones por $6.538.245; v) prima de servicios por $4.160.646; vi) auxilio de transporte por $2.214.000; vii) auxilio de alimentación por $2.214.000; viii) cesantías por $34.367.580 y ix) intereses a las cesantías por $4.181.388, para un total de $171.237.354. 5 Igualmente, se condene al pago de perjuicios morales en una cuantía equivalente a ciento cincuenta SMLMV. 6 De igual forma, se cancele la suma de $132.043.860 por concepto de sanción moratoria de conformidad con el Decreto Reglamentario 797 de 1947. Así como el pago de intereses corrientes, moratorios, costas y agencias en derecho. FUNDAMENTOS FÁCTICOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. La señora María Yolanda López Torres en virtud de sendos contratos de prestación de servicios suscritos con el ISS, entre el 20 de noviembre de 1996 y el 26 de junio de 2003, prestó sus servicios como enfermera profesional en la Unidad

Hospitalaria Maridiaz de Pasto.

2. Sin embargo, mediante sentencia del 13 de abril de 2007, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, bajo el radicado 2006-00123, declaró que entre el ISS y María Yolanda López Torres existió un contrato ficto de trabajo durante el periodo señalado en el numeral anterior. Decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Laboral, mediante

sentencia del 27 de junio de 2007.

3. A través del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003 se escindió el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) y se crearon, entre otras, la ESE Antonio Nariño a la cual pertenecía la Unidad Hospitalaria Maridiaz de Pasto. Dicha normativa previó que para todos los efectos legales los servidores de tales entidades tendrían la categoría de empleados públicos y además, que aquellos vinculados a la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, clínicas y centros de atención ambulatoria del ISS, automáticamente quedarían incorporados sin solución de continuidad en la planta de personal de la nueva ESE, a la cual estuvo vinculada la demandante, en el cargo de enfermera profesional del 27 de junio de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008.

4. La ESE Antonio Nariño a través de Circular DRH-001 del 12 de noviembre de 2003 comunicó al personal médico asistencial y de apoyo de gestión de la administración que a partir del 1 de diciembre del mismo año, la contratación se haría por medio de una cooperativa de trabajo asociado, obligándoles a crear la denominada Coopmaridiaz CTA, a la cual se afilió la actora.

5. Posteriormente, el 21 de septiembre de 2010 la demandante solicitó tanto a la ESE Antonio Nariño como al Ministerio de la Protección Social reconocer la existencia de la relación laboral que se configuró con la primera entidad, su calidad de empleada pública y por consiguiente, el reconocimiento y pago de las prestaciones convencionales a las que tenga derecho en virtud de la Convención

Colectiva de Trabajo celebrada entre el Instituto de los Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social 2001-2004.

6. La ESE Antonio Nariño en Liquidación mediante Oficio D-6619 del 5 de octubre de 2010 comunicó a la accionante que no se tramitaría la reclamación por haber sido presentada de forma extemporánea, esto es, con posterioridad al 29 de enero de 2010, y ordenó la devolución de la solicitud. Por su parte, el Ministerio de la Protección Social por medio del Oficio 10010-303103 del 11 de octubre de 2010 informó que carecía de competencia para resolver las pretensiones de la demandante.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2, 25, 29, 53, 90, 122 y 125 de la Constitución Política, 7 del Decreto 1950 de 1973, 2 del Decreto 1042 de 1978, 32 de la Ley 80 de 1993, 29 de la Ley 734 de 2002, 17 de la Ley 790 de 2002, 19 de la Ley 909 de 2004. Como concepto de violación expuso que no existió entre las partes un contrato de prestación de servicios en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia desarrollada tanto por la Corte Constitucional (C-154 de 1997) como por el Consejo de Estado (sentencia del 1 de julio de 2009, número interno: 1106-2008), como quiera que aquellos son utilizados por el Estado para realizar una obra o labor determinada que corresponde a asuntos que no forman parte de

las funciones propias de la entidad, sino que se relacionan con su administración y funcionamiento, o en los eventos en los que se requiere de conocimientos especializados por parte del contratista. También precisó que si bien la legislación colombiana prevé la posibilidad de acudir a la figura de la contratación en los casos y los fines previstos en el artículo referido, lo cierto es que también fijó unos límites a fin de evitar el abuso de este tipo de vinculación. Para el efecto, fueron proferidos los Decretos 1950 de 1973, 1042 de 1978 y las Leyes 734, 790 de 2002 y 909 de 2004, dentro de las que está proscrito el uso de los contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, pues en caso de ser así la entidad tiene la carga de crear los empleos respectivos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Ministerio de la Protección Social (ff. 163-176) La parte accionada se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que entre la parte actora y el Ministerio de la Protección Social no existió vínculo de ninguna naturaleza, y adicionalmente señaló que las Empresas Sociales del Estado no estaban bajo la subordinación del Ministerio dado el carácter especial de que gozaban en virtud del Decreto 1750 de 2003. A su vez, alegó que revisado el Decreto 3870 de 2008 no se encontró que dentro del mismo se hubieran transferido obligaciones, activos o pasivos de la ESE al Ministerio de la Protección Social, por el contrario, se dispuso que el liquidador es quien debe continuar con el

tramite de los procesos judiciales y finalizada dicha labor realizar un inventario de los mismos, para lo cual se celebró el contrato de fiducia mercantil 065 de 2008. Explicó brevemente que la descentralización tiene como objetivos reducir la excesiva concentración de poder de decisión entre los órganos centrales de la administración, robustecer y vitalizar la autonomía seccional mediante procesos de descentralización para permitir a las autoridades la adopción oportuna de respuestas a las necesidades de los administrados y fortalecer las atribuciones constitucionales a de los gobernadores y alcaldes para dirigir y coordinar la prestación de los servicios públicos esenciales a nivel local, tales como la salud, para demostrar con ella la ausencia de responsabilidad del Ministerio dentro del sub examine. Seguidamente, indicó que el contrato de prestación de servicios que la actora alega como fuente de obligaciones, fue suscrito con la ESE Antonio Nariño, hoy liquidada, quien en virtud de las Leyes 100 de 1993 y 489 de 1998 tenía personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, motivo por el cual estaba en la capacidad de responder por sus actos, hechos, omisiones u operaciones administrativas y comparecer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de forma independiente a la Nación de cuya estructura hace parte a través de un Ministerio, en este caso, el de Protección Social al cual se haya adscrito. Propuso como excepciones las siguientes: - Falta de legitimación en la causa por pasiva : Resaltó que el sub examine los hechos y omisiones se relacionan con el ISS y particularmente con la ESE Antonio Nariño, mas no con el Ministerio de la Protección Social, razón por la cual

no puede legalmente ser vinculada como parte pasiva. Dicho de otra manera, el Ministerio no podrá responder por derechos derivados de una relación laboral en la que fueron empleadores entidades descentralizadas como las ya referidas, las cuales además gozaban de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, lo que les permite un ejercicio autónomo de sus facultades legales y constitucionales. - Falta de causa para demandar: Advirtió que tal y como lo sostuvo la actora, la actividad fue desarrollada en las instalaciones de la ESE Antonio Nariño en liquidación, por lo que carece de acción frente al Ministerio de la Protección Social con quien no tuvo una relación jurídica sustancial. - Caducidad de la acción y prescripción de los derechos: Solicitó declarar la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de encontrarse que fue presentada por fuera de los 4 meses que prevé el CCA. También pidió decretar la prescripción de los derechos, de ser el caso, y sin que ello implique un reconocimiento o aceptación de las pretensiones. - Inexistencia de la solidaridad entre las demandadas : Destacó no existe normativa que establezca solidaridad entre la Cooperativa de Trabajo Asociado Maridiaz y el Ministerio de la Protección Social, por lo que no es dable presumirla. A su vez, consideró que tampoco puede predicarse sucesión ni sustitución procesal respecto de la ESE Antonio Nariño, pues no se dan los presupuestos legales para ello. - Improcedencia del cobro perseguido: Manifestó que la demandante no aporta ninguna prueba ni soporte legal alguno que permita evidenciar la extensión de la presunta responsabilidad del Ministerio de la Protección Social, para

responder por las cargas o deberes reclamados. - Innominada : Instó a dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 164 del CCA. La Fiduprevisora (ESE Antonio Nariño Liquidada) Vencido el término de fijación en lista guardo silencio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA María Yolanda López Torres (ff. 292-301) Reiteró que a través del Decreto 1750 de 2003 se crearon las empresas sociales del Estado, entre ellas la ESE Antonio Nariño, la cual fue reglamentada en su objeto y estructura orgánica por las Leyes 100 de 1993 y 489 de 1998. También mencionó que bajo el contexto de esta última normativa se determinó que la prestación del servicio de salud en forma directa por la Nación o las entidades territoriales se realizaría principalmente mediante la figura empresarial denominada empresa social del Estado. En armonía con lo anterior, reseñó que la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que el objeto de este tipo de empresas es la prestación de los servicios de salud, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, que no son establecimientos públicos, que se rigen por una normativa especial, que pueden ser creadas por la Nación o las entidades territoriales para la prestación de servicios de salud y, que es al legislador a quien le corresponde su creación y establecimiento de su estructura orgánica. En cuanto al régimen jurídico aplicable a las personas vinculadas a la ESE, señaló que el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 estipuló que: i) tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales conforme las reglas previstas en la

Ley 10 de 1990 y ii) en materia contractual se regirán por el derecho privado, pero podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes contenidas en el Estatuto General de Contratación. Seguidamente, reafirmó que revisadas las pruebas allegadas al dossier es claro que en virtud del fallo proferido por la jurisdicción ordinaria la accionante adquirió la calidad de trabajadora oficial al servicio del ISS, y por ende, su posterior incorporación a la ESE Antonio Nariño quedó revestida de los beneficios que para dichos trabajadores previó el Decreto 1750 de 2003, es decir, que su vinculación a la ESE tuvo un carácter legal y reglamentario, aun cuando la entidad pretendió desdibujarla con contratos de prestación de servicios. Destacó que dado que en el sub lite se pretende el reconocimiento de acreencias laborales, el juez debe tener en consideración las normas de rango constitucional y los convenios internacionales que salvaguardan los derechos laborales; para el efecto, citó los artículos 48, 53 y 93 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, los artículos 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, 9 del Protocolo de San Salvador y la Observación General núm. 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Finalmente, enfatizó que el Oficio D-6619 del 5 de octubre de 2010 es un acto administrativo que puede ser objeto de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues denegó la reclamación elevada

por la actora por haber sido presentada después del 29 de enero de 2010 y adicionalmente no concedió la posibilidad de interponer algún recurso. Ministerio de la Protección Social (ff. 302-305) Reafirmó los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Ministerio Público (ff. 308-313) La Procuraduría 35 Judicial II para Asuntos Administrativos, luego de describir brevemente las diferencias existentes entre los trabajadores oficiales y los empleados públicos, y verificar los documentos allegados al expediente, concluyó que debido a que las pretensiones de la demanda giran en torno al reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y la ESE, las mismas deben ser denegadas, en razón a que la vinculación con el Estado como empleado público debe obedecer a un nombramiento de carácter legal y reglamentario, seguido de su correspondiente posesión en el cargo, lo cual no ocurrió en el sub judice. SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 27 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Nariño, denegó las súplicas de la demanda presentada por la señora María Yolanda López Torres contra la Nación, Ministerio de la Protección Social y la ESE Antonio Nariño con fundamento en lo siguiente: Sostuvo que la ESE Antonio Nariño, tal como lo exigía el artículo 23 del Decreto Ley 254 de 2000, emplazó a todas las personas que se consideraran con derecho, para que formularan sus reclamaciones a la entidad entre el 27 de octubre y 27 de noviembre de 2008. Las publicaciones se surtieron en los diarios El Tiempo, El País y Diario el Sur y los avisos se emitieron los días 15, 16 y 17 de octubre de

2008 en la cadena radial Todelar y en los canales Señal Colombia y Canal Institucional. Luego, indicó que una vez venció el periodo anterior, se suscribió un acta de cierre de reclamaciones oportunas y se concedió un lapso de cinco días hábiles, esto es, entre el 28 de noviembre y el 4 de diciembre de 2008, para recibir las peticiones que ingresaron por correo certificado. Luego entonces, dado que la accionante presentó la reclamación el 29 de enero de 2010, cuando ya había fenecido el término que otorgó la accionada, el agente liquidador perdió su facultad para aceptar y atender dicha petición, por lo que procedía la devolución de la misma. Respecto de la existencia de los elementos propios de una relación laboral, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, consideró que no se encontraban probados dentro del dossier, pues pese a que fue aportada una constancia de la Cooperativa de Trabajo Asociado, CoopMaridiaz, ella solo da cuenta de que la actora prestaba sus servicios a la Unidad Hospitalaria Maridiaz a través de la cooperativa en la modalidad de convenio asociativo y que recibía unos valores por concepto de compensación integral, mas no que tenía una vinculación con la ESE Antonio Nariño y menos que existía algún tipo de dependencia respecto de esta última. Por último, resaltó que si bien la demandante ostentaba la calidad de trabajadora oficial cuando estuvo vinculada al ISS, lo cierto es que, cuando este se escindió, la señora María Yolanda López Torres fue trasladada a otra entidad y cambió su tipo

de vinculación, lo que generó la perdida de los beneficios convencionales, reconocidos a los trabajadores del ISS. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Aseveró que el a quo no analizó dentro de la providencia objeto de impugnación la Circular DRH-001-2003 expedida por la ESE Antonio Nariño, dentro de la cual se informó a los empleados de dicha entidad que «todas las personas que mediante la figura de contrato de prestación de servicios de carácter independiente y de naturaleza civil, prestan sus servicios a la E.S.E Antonio Nariño, por virtud del Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, estos terminan por expiración de plazo fijo pactado el próximo 30 de noviembre de 2003 y no serán objeto de prorroga (sic) [...] informa que a partir del 1 de diciembre de 2003 la contratación no será en forma directa, sino a través de persona jurídica (Cooperativas de Trabajo Asociado)», y con la cual hubiese variado la decisión. De igual manera, sostuvo que con la referida probanza se puede concluir que el personal vinculado a través de contratos de prestación de servicios con el ISS fue luego incorporado a la ESE, que la aludida modalidad contractual no se siguió realizando con este último ente y que a partir del 1 de diciembre de 2003 se inició por medio cooperativas de trabajo asociado. Consideró que tampoco fueron valoradas, sino solo mencionadas, las decisiones emitidas por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y el Tribunal

Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de las cuales se determinó que entre la actora y el ISS existió un contrato realidad durante el periodo comprendido entre el 20 de noviembre de 1996 y el 26 de junio de 2003, y en consecuencia, reconoció las prestaciones derivadas de la misma. Así entonces, insistió en que la vinculación de la actora data desde 1996 con el ISS y se prolongó con la ESE, también por medio de contratos de prestación de servicios y luego a través de una cooperativa, hasta el 30 de septiembre de 2008. A su vez, insistió en que la administración pública ha pretendido desdibujar una verdadera relación laboral a través de los contratos de prestación de servicios y las exigencias al personal de crear y/o afiliarse a cooperativas de trabajo, empresas asociativas y demás. En este sentido, recalcó que en el sub lite obra prueba de que la actora fue obligada a crear una Cooperativa de Trabajo y afiliarse a ella, para poder seguir vinculado con la ESE Antonio Nariño. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Vencido el término de traslado las partes guardaron silencio. MINISTERIO PÚBLICO Dentro del término legal la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia proferida el 27 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en lo siguiente: Revisadas las probanzas allegadas al proceso, encontró que la relación de la demandante con la ESE Antonio Nariño fue en calidad de asociada de la Cooperativa de Trabajo Asociado Coopmaridiaz, por el espacio comprendido entre

el 1 de diciembre de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008 y que como enfermera ofreció su capacidad física e intelectual al ente hospitalario. Por lo que en aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la sentencia C-211 de 2000 de la Corte Constitucional, es viable colegir que dentro del sub examine no se encuentran elementos que demuestren la existencia de una verdadera relación laboral. CONSIDERACIONES Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El Oficio D-6619 del 5 de octubre de 2010 proferido por la ESE Antonio Nariño en Liquidación constituye un acto administrativo sujeto a control judicial? 2. ¿Se demostraron los elementos de una relación laboral o vinculación legal y reglamentaria entre la demandante y la ESE Antonio Nariño derivados de los contratos de convenio asociativo suscritos con COOPMARIDIAZ?

3. En caso afirmativo ¿Operó el fenómeno de la prescripción?

4. Resuelto el interrogante anterior ¿La accionante tiene derecho a la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devengaban los empleados públicos de la ESE para la época?

Primer problema jurídico: ¿El Oficio D-6619 del 5 de octubre de 2010 proferido por la ESE Antonio Nariño en Liquidación constituye un acto administrativo sujeto a control judicial?

Para resolver la primera cuestión, la Subsección abordará los siguientes temas: i) Actos administrativos susceptibles de control judicial; ii) sentencias inhibitorias y

acceso a la administración de justicia y iii) caso concreto.

1. De los actos administrativos susceptibles de control judicial.

El inciso final del artículo 85 del CCA dispone lo siguiente: « […] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.» Por su parte, el artículo 135 de la misma codificación señala: «ARTÍCULO 135. Modificado por el art. 22, Decreto Nacional 2304 de 1989 . La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo […]» De conformidad con lo establecido en los artículos transcritos, los actos definitivos son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa, en tanto resuelven el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya que crean, modifican o extinguen una situación jurídica en particular; a diferencia de los de trámite y preparatorios, que como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración u organizan los elementos de juicio que se requieren para que esta pueda adoptar, a través del acto principal la decisión de fondo sobre el asunto. Aunque excepcionalmente un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando decida sobre la cuestión de fondo, de suerte que se haga imposible la continuación de la actuación. Al respecto esta corporación2 manifestó que: « […] únicamente las decisiones de la Administración, producto de la

conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, siempre que afecten derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los actos de trámite y de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que estos no deciden definitivamente una actuación […]» Luego entonces, las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.1.Sentencia Inhibitoria y derecho de acceso a la administración de justicia El Código Contencioso Administrativo, en su artículo 3, consagra como uno de los principios orientadores en materia contenciosa, el de eficacia, el cual tiene como fin que los procedimientos logren su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Al efecto, la Corte Constitucional3 definió la sentencia inhibitoria como la antítesis de la función judicial, la cual está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, pues en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y sólo en casos excepcionales en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa procederá la inhibición.

Por su parte, esta Subsección4 ha manifestado que «[…] cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición […]». 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Providencia del 24 de octubre de 2013. Expediente No. 25000-23-37-000-2013-00264-01. Radicación Interna No. 20247. 3 C-666 del 28 de noviembre de 1996. Véase también la C-258 del 11 de marzo de 2008. En la que se indicó que: «Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción […]». 4 Sentencia del 13 de febrero de 2014. Número interno: 1338-2011. Actor: Luis Carlos Caicedo.

Demandado: Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario, INPEC.

Aunado a lo anterior, es importante precisar que la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia, en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo

25 de la Convención Americana de Derechos Humanos5. Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado: « […] Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio