CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2012-00232-01(3914-16)-2019

PRINCIPIO DE LA BUENA FE / BUENA FE EN MATERIA PENSIONAL / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE / DEVOLUCIÓN DEL PAGO EN EXCESO DE LA PENSIÓN [E]l principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe. Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. […] [L]a utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello confluya en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-31-000-2012-00232-01(3914-16)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL. HOY UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP

Demandado: SIMÓN DOMINGO ANGULO ESTUPIÑÁN

Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD - PENSIÓN GRACIA - DEVOLUCIÓN DE

DINEROS

1. La Sala decide1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de junio de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró la nulidad del acto de reconocimiento de la pensión gracia, y se abstuvo de ordenar la devolución de las sumas de dinero recibidas con ocasión de ella.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones.2

2. La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, presentó demanda para que se declare la nulidad de la Resolución 9270 del 8 de mayo de 2002, mediante la cual le reconoció una pensión gracia al Simón Domingo Angulo Estupiñán; y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte accionada a la devolución de los dineros percibidos con ocasión del irregular reconocimiento de la mencionada pensión, de manera indexada.

Hechos.

3. La entidad demandante señaló que el señor Simón Domingo Angulo Estupiñán le solicitó el reconocimiento de una pensión gracia, la que le fue concedida con el acto acusado, por contar con 50 años de edad y más de 20 años

al servicio del magisterio oficial. 1 Según informe secretarial, el proceso ingresó al Despacho el 31 de mayo de 2019, folio 186. 2 Folios 2 a 14.

4. Indicó que CAJANAL demandó la nulidad del acto de reconocimiento pensional, y pretende la devolución de los dineros que recibió el accionado con ocasión de la pensión gracia en cuestión, pues considera que el señor Simón Domingo Angulo Estupiñán se desempeñó como docente nacional durante toda su vida laboral, comprendida entre el 19 de enero de 1972 y el 26 de diciembre de 2002 de forma interrumpida, en la Escuela Urbana Iscuandé, en el Colegio Departamental Mixto Santa Bárbara de Iscuandé, en el Colegio de Juanambú de la unión, en el Colegio Nacional San Luis Gonzaga de Túquerres, y en el INEM de

Pasto. Normas vulneradas y concepto de violación. La parte demandante citó como disposiciones vulneradas las Leyes 114 de 1914, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, en tanto que el acto administrativo demandado desconoce las normas citadas, al haber reconocido la pensión gracia a un docente nacional. Contestación de la demanda.

5. La parte accionada a través de Curador ad litem3 al contestar la demanda, indicó que se atiene a lo que se llegare a probar en el proceso.

La sentencia de primera instancia.

6. El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 24 de junio de 20164, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de i)

declarar la nulidad del acto que concedió la pensión gracia al demandado, y, ii) no 3Designado con Auto proferido el 28 de agosto de 2013 por la M.P. del Tribunal Administrativo de Nariño, visible a folios 81 a 84. 4 Folios 161 a 167. ordenó la devolución a CAJANAL de las sumas pagadas con ocasión a ella. No hubo condena en costas.

7. Para decidir lo anterior, luego de exponer las normas que rigen la pensión gracia5, encontró que los docentes nacionales no tienen derecho a ella, connotación que tiene el accionado, tal como consta en el Certificado de Tiempo de Servicio expedido el 26 de diciembre de 20026 por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Pasto (Nariño), razón suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo acusado.

8. En lo que tiene que ver con el restablecimiento del derecho, no ordenó la devolución de los dineros, pues consideró que la entidad no logró desvirtuar la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 constitucional, ya que no logró demostrar que el educador haya actuado de mala fe o de manera fraudulenta para obtener el reconocimiento de la aludida dádiva pensional.

Recurso de apelación.

9. La entidad demandante -UGPP-7 apeló la sentencia para que se ordene la devolución de los dineros recibidos con ocasión de la pensión gracia reconocida de forma irregular, pues siendo el demandado docente nacional, obró de mala fe al haber solicitado su reconocimiento a sabiendas de que en tal condición no

podía tener derecho a ella, anexando un certificado laboral que daba cuenta de dicha clase de vinculación.

10. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 5 Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 6 Folio 21. 7 Folios 172 a 174.

11. Las partes demandante, demandada y el Ministerio Público guardaron silencio8.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

12. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual formula el siguiente,

Problema Jurídico.

13. De acuerdo con el cargo formulado contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala determinar, si la entidad demandante logró desvirtuar la buena fe que cobija a los particulares en sus actuaciones ante la administración, en este caso, de la conducta desplegada por Agustín Edilberto García Mejía

(demandado) para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue concedida mediante la Resolución 9270 del 8 de mayo de 2002, esto, para efectos de establecer si hay lugar o no a la devolución de los dineros percibidos con ocasión de ella.

14. Para resolver lo anterior, la Sala atenderá i) el principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de los dineros recibidos en las prestaciones periódicas, y ii) dará solución al caso concreto.

Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de los dineros recibidos de prestaciones periódicas.

8 Según informe secretarial visible a folio 186.

15. El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe, es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»9. Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».10

16. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que

(i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario11.

17. También se ha considerado que no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros12. En este sentido, no es posible entender el postulado de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mezcla de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según las reglas de no

contradicción13. 9 Ver Sentencia T-475 de 1992 10 Ibídem. 11 Ver Sentencia C-071 de 2004 12 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 09492006. 13 Zagrebelsky, Gustavo. La Ley y su Justicia. Madrid 2008. Traducción Editorial Trotta 2014.Pagina 205.

18. El artículo 136, numeral 2º, del CCA dispone que «[…] [l]os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrillas del texto)

19. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 200014, dijo que tratándose de prestaciones periódicas, no se pueden recuperar las sumas de dinero pagadas a los beneficiarios de buena fe, de acuerdo con las siguientes previsiones: «Articulo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».(…) La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de

probidad. El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. […] 14 Expediente No. 12.971. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así. (Subrayado fuera del texto).

20. La tesis expuesta en precedencia fue reiterada en sentencia de 6 de marzo de 2008 de esta Sección15, haciendo énfasis en que la mala fe del particular debe ser probada por quien la alega. En palabras del fallo se dijo:

Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto 16 . (Subrayado fuera del texto).

21. La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

15 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 16 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero.

22. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en

tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.17

23. Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión.

24. En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican a una actuación temeraria e intencional, cuya la finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación.18

Para la Sala no existe la menor duda de que las certificaciones que aportó a folios 11 y 12 expedidas por petición del señor Gobernador de ese entonces, son veraces. Y a esta conclusión se llega, pues el beneficiario de la pensión en esta litis no pudo desvirtuar tales constancias ni demostró por otros medios que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios, pues

17 En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo. (Negrillas fuera de texto original).» amen de las inconsistencias sobre la edad a raíz del cambio de su segundo apellido en la cédula (folios 44 y 51 cdno. No. 2), las pruebas que aportó con su escrito de contestación del libelo no fueron decretadas por extemporáneas, como da cuenta el auto del 12 de mayo de 1999 que obra a folio 62 del cuaderno No. 2. No se atiende, por tal virtud, la sugerencia que

de manera respetuosa hace el Ministerio Público, como quiera que basta en el caso sub examine esta circunstancia de la alteración de la edad para inferir, de una parte, que el demandado no acredita los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación, pues no contaba con 55 años previstos en la Ley 33 de 1985, y, de otra, que la actuación del solicitante no estuvo acompañado de la buena fe que debe presidir las relaciones de los administrados con la administración.

25. Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello confluya en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.

26. Entonces, para cada caso concreto, el juez deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación.

27. Lo anteriormente expuesto refleja la línea jurisprudencial de la Sección Segunda de ésta Corporación en varias de sus sentencias19.

Del caso concreto.

28. Es importante recordar que, el asunto se plantea sobre el escenario en que el ente previsional apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que se 19 Sentencias del 18 de mayo de 2017, exp. 4274-16; 10 de mayo de 2018 exp. 3069-16; 14 de febrero de 2019, exps. 2321-18 y 0845-18; 25

de abril de 2019, exp. 2904-18; C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. revoque la negativa del restablecimiento del derecho, y se conceda la pretensión de la devolución de los dineros que recibió el demandado con ocasión de la pensión gracia, cuyo acto de reconocimiento fue anulado por el a quo.

29. Para resolver la causa, la Sala atenderá las siguientes pruebas

incorporadas al informativo:

30. De conformidad con la Resolución 9270 del 8 de mayo de 2002, el señor Simón Domingo Angulo Estupiñán (demandado) por intermedio de apoderada20, solicitó a CAJANAL el 4 de junio de 2001 el reconocimiento de una pensión gracia21, la que le fue concedida teniendo en cuenta 20 años de servicios prestados en el Departamento de Nariño entre el 19 de enero y el 26 de octubre de 1972, y desde el 23 de febrero de 1979 al 21 de marzo de 2001, y por haber alcanzado los 50 años de edad, lo anterior, con fundamento en el artículo 3º, inciso 2º de la Ley 37 de 1933, por medio de la cual, se hizo extensiva la aludida pensión a los maestros de secundaria.

31. También obra en el plenario, Certificado de Tiempo de Servicio expedido el 26 de diciembre de 200222 por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación de Pasto (Nariño), en el que se denota que el señor Simón Domingo Angulo Estupiñán se desempeñó como docente nacional en el nivel de secundaria de forma interrumpida, desde el 19 de enero de 1972 al 26 de

diciembre de 2002 (fecha de la certificación) en diferentes planteles educativos: en la Escuela Urbana de Iscuande – Tumaco, Santa Bárbara Laguna de El Charco, en el Colegio Nacional Juanambu de la Unión, en San Luis Gonzaga de Túquerres y en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada – INEM de Pasto.

32. Debe decir la Sala, que no reposa en el cartulario, ni la petición de la pensión gracia ni sus anexos, lo cual impide determinar si el demandado presentó 20 Según el numeral 5º del acto acusado y a la notificación del mismo visible a folio 18. 21 Folios 15 a 17. 22 Folio 21. documentos falsos o si se valió de alguna maniobra fraudulenta para obtener el reconocimiento pensional mencionado.

33. Ahora, la UGPP en el escrito de apelación, afirmó que el docente en la solicitud y en los documentos anexados para pretender el reconocimiento y pago de la pensión gracia, anexó una certificación en la que se informaba que había prestado sus servicios como docente nacional durante más de 24 años, lo que a juicio de ésta Sala, es un indicio de que el señor Simón Domingo Angulo Estupiñán puso de presente al ente previsional su clase de vinculación de forma clara, por lo tanto, el indebido reconocimiento es atribuible a la administración, lo que en suma significa que no se puede permitir a la entidad alegar en su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.

34. Así mismo, puede afirmarse que el ejercicio del derecho de petición, hace

parte del uso legítimo de las herramientas procedimentales con que cuenta una persona para obtener la garantía de un derecho, por lo tanto, no se puede endilgar la mala fe al demandado en este caso, quien tenía el convencimiento de ser beneficiario de la pensión gracia, y no presentó documentos falsos, ni se valió de maniobras fraudulentas para obtenerla, por lo que se confirmará el fallo de primer grado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra Simón Domingo Angulo Estupiñán. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen y déjense las constancias respectivas. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros,

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER