CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2013-00136-01(3216-14)-2017

PENSIÓN GRACIA – Marco normativo / LICEO INTEGRADO DE BACHILLERATO DE LA UNIVERSIDAD DE NARIÑO - Institución oficial del nivel territorial / DOCENTE DEL LICEO INTEGRADO DE BACHILLERATO DE LA UNIVERSIDAD DE NARIÑO – Tiempo de servicio válido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia [E]l señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, estaba vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en el orden Territorial como docente del Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, por ende, conforme lo ordenado por el literal a) numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es acreedor del reconocimiento de la pensión gracia, al cumplir con los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. También está probado en el proceso que nació el 22 de diciembre de 1948, por tanto, acreditaba más de 50 años de edad, al 3 de diciembre de 2001, cuando solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, y no se demostró causal de mala conducta que le impidiera acceder a dicha prestación. Así las cosas, para la Sala, el tiempo de servicios del señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, como docente oficial en el Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño es apto para el reconocimiento de la pensión gracia.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1982 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 52001-23-33-000-2013-00136-01(3216-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P.

Demandado: JAIME GUILLERMO FAJARDO CHAVES Asunto : Pensión gracia Segunda instancia – Ley 1437 de 2011 =============================================================== La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, U.G.P.P., contra el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves.

I. ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, a través de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación (pensión gracia); y la

Resolución 17738 del 10 de septiembre de 2003, dictada por la misma entidad en la que se reliquidó la pensión en comento. A título de restablecimiento del derecho solicita que se condene al señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves a devolver todos los dineros recibidos con ocasión de la pensión gracia. Los hechos que fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: El señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves laboró como docente del orden nacional en el Colegio Nacional Seminario de Ipiales, del 1 de septiembre de 1975 al 30 de septiembre de 1976 y en el Liceo Integrado de bachillero de la Universidad de Nariño, del 1 de septiembre de 1976 al 5 de octubre de 2001. El actor solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, de conformidad con la Ley 114 de 1913, que fue resuelta a través de la Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, en la que se ordenó el pago a partir del 22 de diciembre de 1998 y posteriormente, mediante la Resolución 17738 del 10 de septiembre de 2003 el monto fue reliquidado. Por su parte, la Universidad de Nariño en la Resolución 0277 del 5 de febrero de 2004 reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de vejez a favor del demandante, efectiva a partir del 31 de diciembre de 2003. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 13, 19 y 128.

Ley 114 de 1913 Ley 116 de 1928 Ley 33 de 1937 Ley 91 de 1989 Decreto 2277 de 1979 Al explicar el concepto de violación la entidad accionante expone los siguientes argumentos: Manifestó que los actos administrativos de reconocimiento de la pensión gracia y de reliquidación desconocieron las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, como quiera que solo tienen derecho a la referida pensión los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 en los niveles departamental y municipal que posteriormente fueron nacionalizados, no los del orden nacional. Señaló que la Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, en la cual se reconoce a favor del actor una pensión mensual vitalicia de jubilación con fundamento en la Ley 114 de 1913, se soporta en los tiempos de servicios del demandante como docente del orden nacional, por ende, en el presente caso éste no cumplió el tiempo requerido como docente del orden municipal, departamental, distrital para ser beneficiario de la pensión gracia. Contestación de la demanda El señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, a través de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones (folios 65 a 71): Sostuvo que mediante la Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, le reconoció una pensión jubilación gracia, al verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1917 y 37 de 1933. Sobre el periodo laborado con el Colegio Nacional Seminario de Ipiales, manifestó

que el nombramiento fue de carácter nacional, pero que este tiempo no fue tenido en cuenta por CAJANAL para el reconocimiento de la pensión gracia. Explicó que a partir del año 1976, el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves era docente departamental por estar vinculado laboralmente con el Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, entidad educativa descentralizada del orden territorial, creada por el Decreto Departamental 49 del 4 de noviembre de

1904. En consecuencia, el demandando no ostentaba la condición de docente nacional porque estaba vinculado en el orden territorial, como quiera que la Universidad de Nariño es un establecimiento de carácter departamental.

Afirmó que la pensión de vejez reconocida al señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves por la Universidad de Nariño no es una recompensa de carácter nacional como erróneamente lo argumenta la entidad demandante, en razón que dicho ente universitario cuenta con patrimonio y recursos propios. Entonces, resaltó que no se desconoce el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, ya que el docente no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Propuso las excepciones de insuficiencia de poder para actuar, ineptitud de demanda, cosa juzgada constitucional y buena fe. La sentencia de primera instancia A través de sentencia del 14 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, U.G.P.P., con fundamento en los siguientes argumentos (folios

147 a 153 del cuaderno principal): Indicó que al demandado se le reconoció su pensión gracia según la normatividad aplicable al momento de su reconocimiento al haber laborado por 20 años en una entidad educativa nombrado como docente el orden departamental, esto es, el Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño. A partir de la valoración integral de las pruebas, aseveró que el Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, es una dependencia académica de dicha institución, «por ende las personas que se vinculan o estuvieron vinculadas a ella tienen la connotación para este caso, de ser docentes del orden territorial y no del orden nacional como lo sostiene la parte demandada». Señaló que si bien el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves fue docente en el orden nacional con el Colegio Nacional Seminario, dicho tiempo no fue contabilizado para reconocerle la pensión gracia, dado que solo se tuvo en cuenta el tiempo laborado como docente del orden departamental en el Liceo Integrado de Bachillerato, unidad académica dependiente de la Universidad de Nariño. Precisó entonces que la pensión gracia reconocida al demandado cumple con los requisitos legales establecidos por el legislador, esto es, la edad y 20 años de servicios como docente departamental, distrital o nacionalizado. El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 14 de febrero de 2014 del Tribunal Administrativo de Nariño, así (folios 147 a 153): Alega que en el sentencia recurrida se pasa por alto cuál es la naturaleza jurídica

de la Universidad de Nariño y que recibe recursos nacionales, acorde con lo establecido en el Decreto 094 de 1904 que la creó como entidad autónoma, cuyos docentes cuentan con un régimen salarial y prestacional definido en sus estatutos, los cuales remiten a la Ley 4 de 1992, lo que excluye la aplicación de las normas que regulan la pensión gracia. Indica que la pensión gracia fue creada para compensar a los docentes de los entes territoriales cuyo salario era inferior al de los nacionales, resaltando que en el caso analizado, los docentes vinculados a la Universidad de Nariño no se encontraban en la misma situación de los pertenecientes al orden territorial, quienes tenían asignaciones salariales más bajas. Expresa que en la resolución demandada si bien se habla de la pensión gracia «esta tiene como origen otras resoluciones que inicialmente no reconocieron la pensión gracia del docente sino una pensión de jubilación».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Del problema jurídico La Sala debe precisar, de conformidad con lo sostenido en el recurso de apelación presentado por la entidad accionante, si contrario a lo considerado por el Tribunal Administrativo de Nariño, los actos administrativos a través de los cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia a favor del señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, desconocen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de

1989. La pensión de jubilación gracia a. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley

114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. c. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. d. Luego, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan

con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]” f. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado1, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]” Hechos probados - Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves nació el 22 de

diciembre de 1948 como se afirmó en el hecho 3 de la demanda y fue aceptado en la contestación de la misma (folios 3 y 66 del expediente), en consecuencia, para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, el 3 de diciembre de 2001, contaba con más de los 50 años de edad requeridos por el legislador. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. - Tiempo de servicio y vinculación del demandado Encuentra la Sala que en el proceso se acreditaron los siguientes tiempos de servicios del señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, en los niveles nacional y departamental: Entidad Tiempo de servicios Total Nombramiento Colegio Nacional 1 de septiembre de 1975 hasta el 1 1 año y 1 mes Nacional Seminario de Ipiales de octubre de 1976 Liceo Integrado de 1 de septiembre de 1976 al 30 de 27 años Departamental Bachillerato de la diciembre de 2003 Universidad de Nariño Estos tiempos de servicio se probaron en virtud de los siguientes documentos: -Certificación del rector del Colegio Nacional Seminario de Ipiales, donde se informa que el accionado trabajó allí como profesor de tiempo completo nombrado por la Resolución 6382 del 29 de septiembre de 1975 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, desde el 1 de septiembre de 1975 hasta el 1 de octubre de 1976 (folio 31 del cuaderno principal).

-Certificación expedida por el jefe de la unidad de archivo y correspondencia de la Universidad del Nariño, del 5 de octubre de 2001, en la que comunica que el señor Jaime Fajardo Chaves estaba vinculado al Liceo Bachillerato, como profesor de tiempo completo, desde el año lectivo «septiembre de 1976» hasta el 28 de agosto de 2001 (folios 32 a 33 del cuaderno principal). -Certificación del jefe de archivo y correspondencia de la Universidad de Nariño, del 26 de noviembre de 2013, donde consta que el demandado «laboró en esta institución en calidad de Docente Tiempo Completo adscrito al Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, desde el 1º de septiembre de 1976 y trabajo hasta el 30 de diciembre de 2003» (folio 114 del cuaderno principal). Por otra parte, se resalta que en el acto administrativo de reconocimiento pensional, Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, señaló que el actor laboró para la Universidad de Nariño del 1 de enero de 1976 al 5 de octubre de 2001. Reconocimiento pensional A través de la Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, reconoció al señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves una pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 22 de diciembre de 1998, al indicar que en esta fecha había adquirido el estatus pensional. Además señaló que la cuantía de la pensión se determinaba en aplicación de las Leyes 33 y 62 de

1985 (folios 34 a 36 del cuaderno principal). Mediante la Resolución 17738 del 10 de septiembre de 2003 se reliquidó la pensión reconocida al demandado, para incluir nuevos factores salariales (folios 34 a 39 del cuaderno principal). Del caso concreto En el asunto estudiado, la entidad demandante apeló la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, al estimar que el demandado no es beneficiario de la pensión gracia. Como fundamento del recurso la parte actora considera que no se tuvo en cuenta que los docentes de la Universidad de Nariño se rigen por sus estatutos y por la Ley 4 de 1992, lo cual no permite la aplicación de las normas que regulan la pensión gracia. Sobre este aspecto, destaca la Sala que en el proceso se encuentra probado que el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves fue docente oficial desde septiembre de 1976, por un tiempo de 27 años, estando vinculado al Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, el cual depende de la referida universidad y es una institución oficial que prestaba el servicio de educación secundaria en el nivel territorial. Ahora bien, como en atención a lo establecido por el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933, el reconocimiento de la pensión gracia se extendió a los docentes de enseñanza secundaria, es claro, que los maestros del Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño pueden ser beneficiarios de la citada pensión si cumplen con la edad de 50 años y 20 años de servicios, de conformidad con lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989

Igualmente, se resalta que un caso similar al presente, esta Subsección en sentencia del 27 de noviembre de 20142, determinó que el tiempo laborado como docente el Instituto Nocturno de Bachillerato adscrito a la Universidad de Antioquia, ente educativo del nivel territorial que prestaba el servicio de enseñanza secundaria, es válido para acceder al reconocimiento de la pension gracia. En este orden de ideas, en el sub judice se tiene que el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, estaba vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en el orden Territorial como docente del Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño, por ende, conforme lo ordenado por el literal a) numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es acreedor del reconocimiento de la pensión gracia, al cumplir con los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. También está probado en el proceso que nació el 22 de diciembre de 1948, por tanto, acreditaba más de 50 años de edad, al 3 de diciembre de 2001, cuando solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, y no se demostró causal de mala conducta que le impidiera acceder a dicha prestación. Así las cosas, para la Sala, el tiempo de servicios del señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves, como docente oficial en el Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño es apto para el reconocimiento de la pensión gracia. Por otro lado, señala la U.G.P.P., entidad recurrente, que si bien en la resolución

acusada, se refiere que el demandante es beneficiario de una pensión gracia, a éste se le reconoció fue una pensión de jubilación ordinaria. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 05001-23-31-000-2011-00251-014 y número interno 0373-2014. Sobre este tema, observa la Sala que la entidad accionante en el curso del proceso expone afirmaciones contradictorias, lo cual va en detrimento del deber de lealtad procesal de las partes y del principio de buena fe, toda vez que, en la demanda expresa en el hecho 4 que mediante el acto administrativo acusado, Resolución 10148 del 15 de mayo de 2002, se ordenó «reconocer y ordenar el pago de la pensión gracia solicitada por el demandado». Igualmente en la audiencia inicial, la parte actora se ratifica en cada uno de los hechos y las pretensiones de la demanda (folio 104 del cuaderno original), no obstante, en el recurso de apelación aduce en los actos demandados se reconoció una pensión ordinaria de jubilación. A este respecto, se sostiene que si bien es cierto, en las Resoluciones 10148 de 2002 y 17738 de 2003, proferidas por CAJANAL, no se indica de forma expresa que se trata del reconocimiento de una pensión gracia, en los referidos actos sí se invoca entre las disposiciones aplicables el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, norma que hace parte de la regulación de dicha pensión (folios 35 y 38 del cuaderno principal). En el mismo sentido, obra en el proceso la respuesta del consorcio FOPEP, donde

indica que según sus bases de datos, el demandado fue incluido en la nómina general del Fondo de Pensiones Públicas a Nivel Nacional, por concepto de pensión gracia (folio 130 del cuaderno principal). Visto lo anterior, es evidente para la Sala que mediante las Resoluciones 10148 de 2002 y 17738 de 2003, dictadas por la entidad accionante, al actor le fue reconocida una pensión gracia regulada por Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. En último lugar, aseveró la entidad demandante que como la Universidad de Nariño percibe recursos del orden nacional, el accionado no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, este hecho no se alegó en la demanda y tampoco se probó en el expediente que efectivamente antes de que el actor adquiera el derecho a la pensión, el 22 de diciembre de 1998, los recursos para la prestación del servicio de educación en Liceo Integrado de Bachillerato de la Universidad de Nariño fueran nacionales, constituyendo una afirmación sin sustento probatorio. Frente a este punto, la Sala precisó en sentencia del 6 de octubre de 20163 que «los dineros girados a las entidades territoriales con el propósito de cubrir pasivos pensionales, de salud y educación, provenientes del situado fiscal, -hoy Sistema General de Participacioneshacen parte de los recursos propios de los entes territoriales».4 Por ende, los dineros que la Nación gira a las entidades territoriales destinados a los gastos del sector educativos, pertenecen a éstas, sin importar su

origen, y es un hecho que no enerva el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Vistas las consideraciones que anteceden, se establece que asistió la razón al Tribunal Administrativo de Nariño al negar las pretensiones de la demanda, en razón a que no se demostró que el señor Jaime Guillermo Fajardo Chaves no tenga derecho al reconocimiento de la pensión gracia. DECISIÓN Por lo expuesto la Sala confirmará la sentencia recurrida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 15001-23-33-000-2014-00121-01 4 En esta providencia se citó la sentencia de 2 de junio de 2016. Rad. 2748-2014. M.P. Luis Rafael Vergara y concepto de 27 de agosto de 2015. Rad. 2014-00287. M.P. Germán Alberto Bula Escobar. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 14 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Relatoria JORM