CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2013-00417-02(1434-18)-2018

COSTAS PROCESALES - Concepto / CONDENA EN COSTAS - Elementos objetivos y valorativos / CONCILIACON - Evitó que se generaran mayores gastos procesales / CONDENA EN COSTAS - Improcedente La condena en costas no puede ser impuesta por el simple hecho de que una de las partes resulte vencida en un proceso judicial sino que la misma debe obedecer a los criterios e indicaciones que contemplan los artículos 361 y 365 del Código General del Proceso, esto es, que las costas se hayan causado y encuentren su comprobación dentro del proceso respectivo. Lo anterior significa que la condena en costas no es automática frente a quien ha sido perdedor en un proceso, ya que ella debe ser el resultado de observar una serie de factores que deben aparecer demostrados en el proceso como la temeridad, la mala fe y la existencia de prueba sobre la causación de gastos y costos, lo cual debe ser ponderado por el juez para adoptar la decisión de imponerlas o abstenerse de hacerlo. del análisis a la situación fáctica y jurídica puesta a consideración del Despacho, se encuentra que en el expediente no obra prueba alguna que indique que la parte demandante hizo incurrir en gastos a la desmanda. Al contrario, la actuación revela que por la buena voluntad de las partes fue posible terminar el proceso de una manera ágil y beneficiosa para ambas, lo que significó un ahorro de tiempo y dinero para aquella y a su vez descarta la generación de las costas aprobadas en el auto de 19 de diciembre de 2017. En concordancia con lo anterior se revoca el auto de 19 de diciembre de 2017, aprobatorio de las costas impuesta por el Tribunal

Administrativo de Nariño en contra de la Empresa Social del Estado Pasto ESE, por cuanto no se acreditó que aquellas efectivamente se hubieran causado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-23-33-000-2013-00417-02(1434-18)

Actor: MONICA MONTENEGRO ACOSTA

Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO PASTO ESE

Referencia: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE IMPUSO CONDENA EN

COSTAS. REVOCA AUTO QUE APROBÓ CONDENA EN COSTAS.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 4 de abril de 20181, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 19 de diciembre de 2017, por medio del cual el 1 Informe visible a folio 1081. Tribunal Administrativo de Nariño aprobó la liquidación de costas procesales impuestas a la parte demandada.

I. ANTECEDENTES 1.1 De la demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mónica Montenegro Acosta demandó a la ESE Pasto Salud, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos contenidos en: el Oficio 51005320 de 16 de abril de 2013 y la Resolución 0293 del 3 de julio de 2013, por medio de los cuales

se le negó el reconocimiento y pago de las acreencias derivadas de la relación laboral que surgió por la prestación de sus servicios como médico general, entre el 16 de agosto de 2006 al 30 de marzo de 2012, en dicha entidad. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la ESE Pasto Salud reconozca y pague a su favor los derechos y prestaciones de índole laboral que relacionó en el libelo introductorio. 1.2 Del trámite del medio de control Mediante sentencia de 3 de noviembre de 20162, el a quo accedió a las súplicas de la demanda, decisión frente a la cual la demandada formuló recurso de apelación3, no obstante, durante la audiencia previa a la concesión de la impugnación, las partes llegaron a aun arreglo en virtud del cual la ESE Pasto Salud se comprometió a cancelar a la demandante “el valor de $50.135.228”, por concepto de “prestaciones sociales y/o factores salariares que se hubieren cancelado a los demás servidores de la entidad que tengan el mismo grado de la demandante, correspondiente al período comprendido entre el 16 de agosto de 2006 a 30 de marzo del año 2012, incluidos los aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales”. 2 Folio 934 a 955. 3 Folio 958 a 983. El Tribunal Administrativo de Nariño con auto de 12 de junio de 20174 aprobó el acuerdo conciliatorio e impuso a la demandada el pago de las costas procesales, con fundamento en que “la providencia que aprueba la conciliación y dispone la terminación del proceso se asemeja a la sentencia y por tanto debe aplicarse lo

normado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011”. Contra la anterior decisión la ESE Pasto Salud formuló recurso de reposición5, en cuanto a la condena en costas, argumentado que aquellas desnaturaliza la figura de la conciliación, que se caracteriza porque permite terminar la Litis mediante un acuerdo que beneficia a ambas partes, contrario a entender, como lo hizo el Tribunal, que existe una vencedora y otra vencida obligada a asumir los gastos del proceso, agregó que si bien el auto que aprueba una conciliación tiene los mismos efectos de una sentencia, ello no implica que este sea el remplazo de aquella y menos equipararlo a un fallo condenatorio. El referido recurso fue desatado por el juez de instancia mediante decisión de 25 de agosto de 20176, que mantuvo el proveído atacado con fundamento en que si bien el proceso finalizó porque las partes llegaron a un arreglo, no puede perderse de vista que éste se produjo “hasta después de haberse proferido la sentencia de primera instancia”, siendo en razón al reconocimiento de derechos que allí se efectuó, que se produjo el acuerdo. Con fundamento en lo anterior, concluyó que como las costas equivalen a los gastos en que “se incurren para obtener judicialmente la declaración de un derecho, nada impide que dicha condena pueda ser impuesta a la parte que está obligada a reconocerlos” pese a que el proceso haya finalizado con un arreglo amigable. 1.3 De la decisión apelada Seguidamente, mediante auto de 19 de diciembre de 20177 el Tribunal Administrativo de Nariño aprobó la liquidación de las costas judiciales por

agencias en derecho, por valor de $2.506.761,40, suma equivalente al 5% del 4 Folios 1039 a 10455 Folios1051 a 1051. 6 Visible1055 a 1057. 7 Folio 1063. monto acordado en la conciliación judicial; en aplicación a lo ordenado en el numeral 3.1.2 del artículo 6º del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual los “asuntos de primera instancia con cuantía, la tarifa fijada es de; hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 1.4. Del recurso de apelación. La apoderada de la entidad demandada interpuso recurso de apelación 8contra el auto que aprobó la liquidación de los gastos judiciales, con fundamento en que “la condena impuesta en la providencia que aprobó el acuerdo de conciliación, carece de sustento normativo, pues no existe norma alguna que determine que un acuerdo conciliatorio deba asimilarse a una sentencia, para efectos de condenar en costas o que implique una derrota procesal, sino que por el contrario, dichos efectos se tienen como el de cosa juzgada y terminación del proceso” pero no equivale a un fallo condenatorio.

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia. A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia de la impugnación propuesta por la parte demandada, contra el auto de 19 de diciembre de 2017, que aprueba la liquidación de costas. El recurso de apelación en materia contencioso administrativa, en principio, se

encuentra regulado en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde se hace referencia a las providencias que gozan de doble instancia, encontrando así que, el auto motivo de inconformidad no sería de aquellos. 8 Folios 1066 a 1068. Ahora bien, evidencia el Despacho que el artículo 188 ibídem hace referencia a la condena en costas, de la siguiente manera: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Con arreglo al tenor de la norma prescrita y de acuerdo con el principio de integridad normativa, el mencionado artículo hace remisión al Código de Procedimiento Civil, el cual fue derogado con la entrada en vigencia del Código General del Proceso. Por lo anterior, en necesaria la remisión al artículo 366 del Código General del Proceso, mediante el cual se regula la liquidación de la condena en costas y las agencias en derecho, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…)

5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de

costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo” (Resaltado del Despacho). En ese orden, el Despacho es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 19 de diciembre de 2017, toda vez que el mismo es susceptible de este medio de impugnación y fue formulado en oportunidad. 2.3 Costas Procesales. En relación con la condena en costas, es pertinente señalar que aunque su origen obedeció a un principio de responsabilidad patrimonial de las partes9, los 9 En el entendido que en los aspectos no contemplados en el C.P.A.C.A. se sigue el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, se tiene que el artículo 80 respecto de la responsabilidad patrimonial de las partes, literalmente señala: “Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, apoderados y los poderdantes10, generándose como consecuencia de sus actuaciones procesales de mala fe o temerarias11, también es cierto, que actualmente su producción, liquidación y ejecución está ligada a causales o reglas expresamente fijadas en la ley. Bajo este entendido, cabe precisar que el criterio para la imposición de costas inicialmente estaba condicionado a la conducta asumida por las partes12, no

obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, con la remisión a las normas del Código General del Proceso, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala: “Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”13. En ese orden, el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 establece las reglas para la condena en costas en los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos, en que haya controversia, así: impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida. Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por incidente. A la misma responsabilidad y consiguiente condena están sujetos los terceros intervinientes en el proceso o incidente. Siendo varios los litigantes responsables de los perjuicios, se les condenará en proporción a su interés en el proceso o incidente.” 10 En el entendido que en los aspectos no contemplados en el C.P.A.C.A. se sigue el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, se tiene que el artículo 81 al respecto expresamente señala: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE APODERADOS Y PODERDANTES. Al apoderado que

actúe con temeridad o mala fe se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior, la de pagar las costas del proceso, incidente o recurso y multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales. Dicha condena será solidaria si el poderdante también obró con temeridad o mala fe. Copia de lo pertinente se remitirá a la autoridad que corresponda con el fin de que adelante la investigación disciplinaria al abogado por faltas a la ética profesional.” 11 Se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. 2. Cuando se aduzcan calidades inexistentes. 3. Cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos. 4. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas. 5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso. 6. Cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 12 Artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. 13 Para este punto, resulta necesario aclarar, que aun cuando la remisión normativa se hace al Código de Procedimiento Civil, debe entenderse frente al estatuto procesal vigente para la fecha, es decir el Código General del proceso. “(...)

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja,

súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no

escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción (…)”. La Sección Segunda Subsección B de esta Corporación14 en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre la condena en costas, para aclarar que de la redacción del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el 365 del Código General del Proceso, se extraen los elementos que determinan la imposición de la misma, a saber: i) elemento objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) elemento valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron: i) con el pago de gastos ordinarios y ii) con la actividad del abogado efectivamente realizada 14Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, autos de 11 de mayo de 2017, Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00043-01(4495-16) y 28 de septiembre de 2017, Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01025-01(3582-15), CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Sobre la procedencia de la condena en costas, esta sección de manera uniforme ha precisado que: “En cuanto a las costas, la Sala debe reiterar lo expuesto por ambas subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación sobre el particular,

en la medida que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo otorga al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe ser el resultado de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y en lo fundamental que se hayan causado y comprobado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 365 del Código General del Proceso, por tanto, se descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quién resulte vencido para que le sean impuestas”15. En conclusión, la condena en costas no puede ser impuesta por el simple hecho de que una de las partes resulte vencida en un proceso judicial sino que la misma debe obedecer a los criterios e indicaciones que contemplan los artículos 361 y 365 del Código General del Proceso, esto es, que las costas se hayan causado y encuentren su comprobación dentro del proceso respectivo. Lo anterior significa que la condena en costas no es automática frente a quien ha sido perdedor en un proceso, ya que ella debe ser el resultado de observar una serie de factores que deben aparecer demostrados en el proceso como la temeridad, la mala fe y la existencia de prueba sobre la causación de gastos y costos, lo cual debe ser ponderado por el juez para adoptar la decisión de imponerlas o abstenerse de hacerlo. 2.4 Del caso en concreto Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, el a quo en atención a lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 365 del Código 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, SUBSECCIÓN B, Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, auto de 11 de mayo de 2017 Radicación número: 05001-23-33000-2016-00043-01(4495-16) General del Proceso, condenó en costas a la parte demandante, con fundamento en que: “la providencia que aprueba la conciliación y dispone la terminación del proceso se asemeja a la sentencia y por tanto debe aplicarse lo normado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011”. Posteriormente mediante auto de 19 de diciembre de 201716 el Tribunal Administrativo de Nariño aprobó la liquidación de las costas judiciales por agencias en derecho, por valor de $2.506.761,40, suma equivalente al 5% del monto acordado en la conciliación judicial, con la que se puso fin al asunto. En relación con el trámite impartido al presente medio de control resulta relevante destacar, que si bien inicialmente se profirió sentencia condenatoria a la entidad demandada, durante la audiencia previa a la concesión de la impugnación formulada por la censurada, las partes llegaron a aun arreglo en virtud del cual la ESE Pasto Salud se comprometió a cancelar a la demandante “el valor de $50.135.228”, por concepto de “prestaciones sociales y/o factores salariares que se hubieren cancelado a los demás servidores de la entidad que tengan el mismo grado de la demandante, correspondiente al período comprendido entre el 16 de

agosto de 2006 a 30 de marzo del año 2012, incluidos los aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales”. El aludido acuerdo fue aprobado por el juez de conocimiento a través de proveído 12 de junio de 2017, lo que permitió terminar el proceso por muto consenso, sin necesidad de que surtiera el recurso de apelación incoado. A esta altura del proceso, el Despacho considera pertinente recordar que la promoción del acceso a la administración de justicia es uno de los pilares sobre los cuales se sustenta el fortalecimiento del estado de derecho,; por lo que es deber de las autoridades judiciales dosificar con suma prudencia las medidas sancionatorias que se aplican a las partes, pues, aunque si bien constituyen un medio pertinente para corregir conductas consideradas por el legislador como atentatorias de la recta y adecuada administración de justicia, no puede el Juez, so pretexto de su aplicación, desincentivar el acceso a la justicia. 16 Folio 1063. Colofón de lo anterior, se estima que de la valoración de la actuación dentro del proceso de la referencia, no se generaron las costas cuya liquidación fue aprobada por a quo, pues si bien en principio se profirió una decisión condenatoria a la demandada, ésta posteriormente, pese a haber hecho uso el mecanismo que tenía a su alcance para obtener su revocatoria, optó por ofrecer un arreglo a su contraparte, evitando así que se surtiera una segunda instancia incierta y costosa para ambas. No obstante, tal circunstancia no fue valorada por el a quo que se limitó a enunciar

que se debía aplicar lo normado por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y posteriormente a aprobar el monto de la liquidación, sin comprobar que las costas se hubieran causado o que la parte vencida realizó conductas temerarias o de mala fe, por lo que dicha decisión habrá de ser revocada. Es menester precisar que si bien la Ley 1437 de 2011, no hace referencia a la conducta asumida por las partes, como si lo hacía el artículo 171 del Decreto 01 de 1984, ello no implica que la condena en costas sea una operación automática frente quien resulte vencido en el litigio; lo que debe entenderse es que la condena es el producto del análisis de una serie de elementos, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso que acrediten la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderando dichas circunstancias debe, por orden del artículo 280 del Código General del Proceso, sustentar su decisión de procedencia. En conclusión, del análisis a la situación fáctica y jurídica puesta a consideración del Despacho, se encuentra que en el expediente no obra prueba alguna que indique que la parte demandante hizo incurrir en gastos a la desmanda. Al contrario, la actuación revela que por la buena voluntad de las partes fue posible terminar el proceso de una manera ágil y beneficiosa para ambas, lo que significó un ahorro de tiempo y dinero para aquella y a su vez descarta la generación de las costas aprobadas en el auto de 19 de diciembre de 2017. En concordancia con lo anterior se revoca el auto de 19 de diciembre de 2017,

aprobatorio de las costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño en contra de la Empresa Social del Estado Pasto ESE, por cuanto no se acreditó que aquellas efectivamente se hubieran causado. RESUELVE PRIMERO.- Revocar el auto de 19 de diciembre de 2017, aprobatorio de las costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño en contra de la Empresa Social del Estado Pasto ESE, por cuanto no se acreditó que aquellas efectivamente se hubieran causado. SEGUNDO.- Por Secretaría de la Sección remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.