CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2014-00138-01(4827-16)-2018

PENSION GRACIA - Recuento normativo / PENSION GRACIA - Requisitos / VINCULACION - Docente territorial o nacionalizado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 / PESION GRACIA - No reúne los requisitos para su reconocimiento Se causa únicamente para los docentes que estuviesen laborando de manera continua o descontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional para tener derecho a la pensión gracia. al vincularse la demandante a la docencia oficial el 26 de marzo de 1982 no tiene un derecho adquirido para que se le reconociera la pensión gracia creada por la Ley 114 de 1913, pues esta prestación solo se le reconoce a los docentes oficiales territoriales o nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, y como la demandante no se encuentra dentro de esa órbita temporal, se escapa de la esfera legal para que resultar beneficiaria de la pensión gracia, y solo tendrá derecho a la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, de ahí que se comparta la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00138-01(4827-16)

Actor: MARIA MILEDA RINCON LEYTON1

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIO PENSIONAL

Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE

2011. PENSIÓN GRACIA. CONFIRMA FALLO QUE NEGÓ PRETENSIONES.

DOCENTE NOMBRADA EN 1982.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda. 1 La Sala aclara que según la copia de la cédula de ciudadanía de la demandante el segundo apellido de ésta es “LEITON”, ver medio magnético que obra a folio 91 del cuaderno principal.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora María Mileda Rincón Leitón, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo: Resolución UGM 08339 del 15 de septiembre de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN-, que niega el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la pensión gracia desde cuando adquirió el estatus pensional, y que la mesada se liquide con todos los factores

salariales devengados en el último año de servicios. Igualmente, pidió la accionante que los valores sean reajustados conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y que se dé cumplimiento a los artículos 189 y 192 del C.P.A.C.A.. Que se condene en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en los términos del artículo 188 ibídem. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora María Mileda Rincón Leitón fue nombrada como docente al servicio del Municipio de Barbacoas, Nariño, y los salarios y prestaciones sociales se le cancelaron con recursos propios de la entidad territorial. Indicó que la demandante cumple con el tiempo de servicio, edad y demás requisitos para percibir la pensión gracia; empero, la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN-, mediante Resolución UGM 08339 del 15 de septiembre de 2011, negó el reconocimiento de la prestación referida, al aducir que la actora ingresó a la docencia oficial después del 31 de diciembre de 1980. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15.

De la Ley 60 de 1993, el artículo 6. De la Ley 115 de 1994, el artículo 115. El apoderado de la actora transcribe las disposiciones referidas y citó un aparte de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 20102, para sostener que no tiene razón la entidad demandada al negar la pensión gracia con el argumento que la demandante ingresó al servicio educativo oficial después del 31 de diciembre de 1980, toda vez que la limitación contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no se aplica a los docentes territoriales que entraron en 1982, como es el caso de la actora3.

2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, a través de apoderado se opuso a las pretensiones, sosteniendo que no se encuentra acreditado que la demandante se vinculó como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980, ya que se nombró mediante Decreto 335 del 26 de marzo de 1982, en el Municipio de Roberto Payán en el Colegio Departamental San José del Telembí. 2 Radicado 25000-23-25-000-2006-07509-0(0112-09). 3 Folios 1 al 11 del cuaderno principal Indicó que los tiempos comprendidos a partir del 1 de septiembre de 1997 hasta el 30 de diciembre de 2010, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que al parecer fueron financiados con recursos de la Nación o el Sistema General de Participaciones.

Agregó que no basta que el docente tenga la condición territorial, se requiere que

no reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional, por lo que reitera que no tiene derecho a la pensión gracia. Expresó que la demandante no cumple con los requisitos para tener derecho a la pensión gracia, ya que no logró acreditar 20 años de servicio en educación oficial y no está vinculada antes del 31 de diciembre de 1980. Propuso como excepciones, el incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP, inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción e innominada4.

3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el fallo del 1 de septiembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Indicó que la demandante no acreditó estar vinculada como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que no cumple con el requisito previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ya que está probada que el 14 de abril de 1982 mediante el Decreto 355 fue vinculada como docente departamental, en el Colegio Departamental San José de Telembí del

Municipio de Roberto Payán5.

4. El recurso de apelación 4 Folios 81 al 90 del cuaderno principal. 5 Folios 181 a 189 del cuaderno principal.

La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 1 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, solicitando se revoque ésta, de conformidad con las siguientes consideraciones.

Manifestó que la providencia apelada desconoce los derechos a la igualdad, al debido proceso, la seguridad social integral, la protección especial de la tercera edad, la irretroactividad de la ley, al tener que la demandante ingresó a laborar como docente departamental antes de la expedición de la Ley 91 de 1989, por lo que tenía un derecho adquirido, el cual en materia laboral se presume, ya que se rige por la norma vigente al momento de la vinculación. Expresó que se debe dar aplicación a los parágrafos transitorios 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2005, que en su orden establecen, que el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; y “sin perjuicio de los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio de 2010”6.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

6 Folios 191 al 194 del cuaderno principal

2. Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la demandante al ser vinculada como docente departamental el 14 de abril de 1982 antes de la expedición de la Ley 91 de 1989, tiene un derecho adquirido que le permite reconocerle la pensión gracia. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, la Ley 91 de 1989 en literal a) del numeral 2 del artículo 15, limitó la

vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado7, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no

quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” De los antecedentes normativos citados y de esta sentencia, se concluye que esta prestación se causa únicamente para los docentes que estuviesen laborando de manera continua o descontinua antes del 31 de diciembre de 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional para tener derecho a la pensión gracia. 2. 2 HECHOS PROBADOS Vinculación de la demandante Según la certificación del 10 de agosto de 2012 expedida por el profesional universitario de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Departamento de Nariño, la señora María Mileda Rincón Leitón fue nombrada por

el Departamento de Nariño mediante el Decreto 335 del 26 de marzo de 1996, con recursos propios8. De acuerdo con el formato único para expedición de certificado de historia laboral de la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación de Nariño, la señora María Mileda Rincón Leitón se nombró en propiedad con el Decreto 335 del 26 de marzo de 1982 a partir del 14 de abril de ese año, como docente en primaria, en el Colegio Departamental San José Del Telembí en el Municipio Roberto Payán9. En la certificación del 1 de octubre de 2014, expedida por la auxiliar administrativa del archivo del Municipio de Barbacoas, Nariño, se afirmó que no se encontró documento que vincule a la señora María Mileda Rincón Leitón como docente oficial con la entidad territorial10. En la certificación del 2 de octubre de 2014, expedida por la auxiliar administrativa del archivo del Municipio de Roberto Payán, Nariño, se plasmó que debido al incendio ocurrido el 11 de octubre de 1988 no obra evidencia documental de las personas que hayan trabajado para la entidad territorial11. 8 Folio 20 del cuaderno principal 9 Folios 17al 19 del cuaderno principal 10 Folio 149 del cuaderno principal 11 Folio 158 del cuaderno principal 2.3 Del caso concreto El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, al tener que la vinculación de la señora María Mileda Rincón Leitón como docente departamental se efectuó a través del Decreto 335 el 26 de marzo de 1982,

empezando a laborar a partir del 14 de abril de ese año, en consecuencia no cumplió con los requisitos del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ya que no fue docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. Inconforme con esta decisión, la demandante través de apoderada recurrió la providencia de primera instancia, indicando que al ser nombrada el 26 de marzo de 1982 como docente departamental, tiene un derecho adquirido para que se le reconozca la pensión gracia, pues la Ley 91 de 1989 no estaba vigente para esa fecha, en consecuencia no le era aplicable, de ahí que solicite se revoque la sentencia y se reconozca la prestación. En el caso del sub examine encuentra la Sala acreditado que la señora María Mileda Rincón Leitón, mediante el Decreto 335 del 26 de abril de 1982 fue vinculada como docente departamental para laborar en el Colegio Departamental San José Del Telembí del Municipio de Roberto Payán. Acredita la situación fáctica que conllevó al a-quo a negar las pretensiones de la demanda y a la actora a interponer el recurso de apelación, la Sala precisa que según la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 91 de 1989, el Congreso Nacional explicó que en atención a la nacionalización de la educación que se venía presentando en las intendencias, comisarias, departamentos, municipios y el Distrito Especial de Bogotá como consecuencia de la Ley 43 de 1975, se discutía “si los educadores, tenían derecho a la pensión gracia, dado que por el efecto nacionalizador todos los

maestros pasaban a tener vínculo nacional”, y con el fin de continuar con el benefició a los docentes territoriales y nacionalizados se estableció el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que prevé: “A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. Esta normativa que limitó la vigencia temporal del derecho a la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, tiene justificación en el entendido que el proceso de nacionalización se llevó acabo entre 1 de enero de 1976 al 31 de diciembre de 198012, lo que indica, que la fecha fijada por el legislador para beneficiar a los educadores con el reconocimiento de la pensión gracia no fue arbitraria, pues a partir del 1 de enero de 1981 todos los docente

oficiales serían nacionales, los cuales no tienen derecho a la referida prestación. De ahí, que la Corte Constitucional en la sentencia C-506 de 200613, respecto de los términos fijados por el legislador en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, de acuerdo a la configuración normativa que le asiste al hacedor de las leyes, sostuvo: “Y, en cuanto al tema pensional, también era previsible que el legislador señalara que para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, se reconozca solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, quienes gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año. Es decir, con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, era consecuente que buscando establecer las responsabilidades en la cancelación de las prestaciones sociales de los docentes se diera claridad y unificara el régimen pensional en función del margen de configuración normativa que le asiste al legislador por la entrada en vigencia de una nueva ley, es decir, regulatoria de las situaciones futuras y bajo el respeto de las situaciones consolidadas”. 12 Artículo 8 de la Ley 43 de 1975. 13 M.P. Clara Inés Vargas Hernández Aunado a lo anterior, precisa la Sala que lo alegado por la actora fue resuelto por el legislador en el numeral 1 y literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y la Corte Constitucional lo explicó en la sentencia C-084 de 1999, de la

siguiente forma: “3.1.5. Queda claro, entonces, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la pensión de gracia a que se ha hecho mención, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que “para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, pensionados que “gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional” (…) La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que,

precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación” 14. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con lo expuesto, al vincularse la demandante a la docencia oficial el 26 de marzo de 1982 no tiene un derecho adquirido para que se le reconociera la pensión gracia creada por la Ley 114 de 1913, pues esta prestación solo se le reconoce a los docentes oficiales territoriales o nacionalizados vinculados hasta el 14 Sentencia C-084 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 31 de diciembre de 1980, y como la demandante no se encuentra dentro de esa órbita temporal, se escapa de la esfera legal para que resultar beneficiaria de la pensión gracia, y solo tendrá derecho a la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año, de ahí que se comparta la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo de Nariño, dado que la señora María Mileda Rincón Leitón no acreditó estar vinculada a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 1 de septiembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Nariño por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- ACEPTAR la renuncia como apoderada sustituta de la parte demandante a la abogada Luisa Fernanda Pérez Riascos, identificada con cédula de ciudadanía 1.085.260.195 y portador de la tarjeta profesional 212.069 del Consejo Superior de la Judicatura. TERCER.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoría: JORM/Dcsg/Lmr.