CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2014-00202-01(0584-15)-2015

SUSPENSION PROVISIONAL – Pensión gracia. Reconocimiento con base en servicios prestados en el orden nacional por acción de tutela. Manifiesta violación del ordenamiento jurídico Resulta jurídicamente sospechoso que, haciendo uso de la figura constitucional de protección a derechos fundamentales, como lo es la acción de tutela, se hubiere reconocido a un particular un derecho patrimonial como lo es la pensión gracia, que no ostenta la calidad de ius fundamental, ya que su naturaleza jurídica posibilidad la coexistencia en el tiempo con el salario ordinario devengado por su beneficiaria o, inclusive, con la misma pensión de vejez, esta última sí susceptible de ser amparada por el mecanismo de protección consagrado por el artículo 86 Superior. Contrario a lo afirmado por el impugnante, en el expediente sí obra la prueba del perjuicio inminente para al Erario; esta es la copia de la Resolución RDP 026379 del 11 de junio de 2013, que goza del atributo de prestar mérito ejecutivo para su cobro coercitivo, no siendo de recibo el argumento según el cual en el expediente no obra la prueba de los pagos realizados a la demandada; el simple hecho de la existencia del acto administrativo y de su vigencia, permiten establecer la posibilidad del perjuicio ante la evidente vulneración del ordenamiento jurídico con su expedición en contrariedad con las normas que regulan el derecho de la pensión gracia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTQAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D. C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015).

Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00202-01(0584-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P.

Demandado: TERESA DE JESÚS VALLECILLA ORTIZ Autoridad Nacional / Apelación auto Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad)/Suspensión Provisional Procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada en contra de la providencia que accedió a la solicitud de medida cautelar, en acatamiento a lo previsto por el numeral 3º del artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, teniendo como sustento las siguientes

consideraciones:

I. ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la entidad pública

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P., por conducto de apoderado judicial, demandó la legalidad de su propio acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 026379 del 11 de junio de 2013, por la cual dispuso el reconocimiento en favor de TERESA DE JESÚS VALLECILLA ORTIZ de una pensión gracia, en estricto acatamiento a la sentencia judicial proferida el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar1, reclamando como restablecimiento de su derecho, el

reintegro de las sumas indebidamente canceladas, con su correspondiente indexación. En escrito separado solicitó la aplicación de la medida cautelar de suspensión provisional del precitado acto administrativo, argumentando que la demandada no cumplía con los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913 y 37 de 1933 para el reconocimiento de la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo mínimo de servicio de 20 años y su desempeño fue como docente nacional2. Dando alcance a lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo de Nariño, por auto calendado 21 de mayo de 20143, ordenó el traslado previo de la mencionada solicitud a la demandada, quien, mediante escrito presentado dentro de la oportunidad legal y por conducto de apoderado judicial, se opuso a la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional reclamada por la entidad accionante, ya que, de una parte, no fue allegada la prueba sumaria exigida para acreditar el eventual perjuicio alegado, pues tan solo se limitó a afirmar que a la demandada se le ha cancelado la precitada prestación, sin aportar una sola prueba de que ello sea 1 En la demanda se cita en forma imprecisa el nombre del despacho judicial que profirió la sentencia de tutela, como Juzgado Segundo Civil del Circuito de “Manague”, Bolívar y Juzgado Segundo Civil del Circuito de “Bolívar” (fl. 3), siendo lo correcto Juzgado Civil del Circuito de “Magangué”, Bolívar. (ver copia de la decisión que obra a folios 44 a 62 de la carpeta anexa al expediente).

2 Solicitud de suspensión provisional que obra a folio 9 de la copia del cuaderno de medida cautelar remitido para el trámite de la alzada. 3 Folio 13. cierto; de otro lado, expresó que se halla configurada una “flagrante” violación del ordenamiento jurídico con la expedición del acto de reconocimiento de la pensión gracia a favor de TERESA DE JESÚS VALLECILLA ORTIZ, explicando con citas jurisprudenciales que el tema objeto de controversia aquí planteado no ha sido pacífico en los distintos escenarios judiciales, por lo que existen fundadas razones para obtener el reconocimiento del derecho; además, critica el argumento del demandante al afirmar que el hecho de haber obtenido su reconocimiento por medio de una fallo en acción de tutela no le resta validez, pues no puede hablarse de un medio ilegal o fraudulento para su expedición, por lo que sus afirmaciones se constituyen en meras conjeturas sin fundamento sobre la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.

II. EL AUTO IMPUGNADO La mencionada solicitud de suspensión provisional fue resuelta favorablemente por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia calendada 12 de diciembre de 20144, teniendo como sustento el análisis sobre la calidad de docente y las certificaciones acompañadas en la demanda, para concluir, sin haber abierto el debate probatorio, que la demandada no reunía los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia: “…La Sala entiende que los veinte años de servicio que acreditó la docente, no pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que la vinculación fue del orden nacional y es precisamente en atención a ello, que

expide el certificado de historia laboral el Ministerio de Educación Nacional. En conclusión, revisado el acto administrativo, los requisitos legales para acceder a la pensión gracia y las pruebas aportadas por el demandante, se tiene que hay lugar a la suspensión de la Resolución No. RDP 026379 del 11 de junio de 2013, en tanto al confrontar el acto administrativo con el marco jurídico de la pensión gracia, se evidencia una clara violación a las normas superiores. Adicionalmente la Sala encuentra demostrado el perjuicio patrimonial, en tanto se está afectando el erario al haberse reconocido una pensión gracia sin el pleno de requisitos legales…” 4 Folios 27 a 29 del cuaderno de medida cautelar remitido en copia, en el cual también se incurre en el error de mencionar indebidamente el despacho judicial que profirió el fallo de tutela que dio lugar a la expedición del acto acusado, “…Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bolívar”, siendo lo correcto “Magangué, Bolívar”.

III. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Mediante escrito presentado dentro de la oportunidad debida5, el mandatario judicial de la demandada se alzó en apelación contra el precitado auto, refutando la tesis del a quo, afirmando, de una parte, que no existe prueba sumaria del perjuicio alegado, ya que en el expediente no obra certificación o constancia que acredite pago alguno por concepto de la pensión gracia reconocida a Teresa de Jesús Vallecilla Ortiz; de otro lado reiteró su argumento según el cual la resolución acusada fue expedida en cumplimiento de una orden judicial

impartida por funcionario judicial, luego de haberse tramitado proceso que se rituó con apego a la ley, por lo que se constituye en sentencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que no es posible predicar la violación del ordenamiento jurídico sin mayores consideraciones, circunstancia que inhibe la procedencia de la medica cautelar.

IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, conforme a lo previsto por el numeral 2º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, formulada en la forma y dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ibídem; además, la Sala es competente para decidir de plano la alzada, en acatamiento a lo previsto por el numeral 3º ejúsdem.

Como lo tiene decantada la jurisprudencia de esta Corporación, la suspensión provisional de los actos administrativos, prevista como medida cautelar en el artículo 231 del CPACA, fue concebida para evitar que las decisiones de las autoridades manifiestamente ilegales puedan producir o continuar produciendo efectos, mientras sobreviene el fallo de fondo que los retire del ordenamiento jurídico, si resultan ciertos los argumentos de la demanda; de igual manera, se ha precisado que la medida implica desvirtuar de manera transitoria y anticipada la presunción de legalidad que acompaña los actos de la administración, es decir, que se constituye como juicio previo que conduce a negar aquella presunción. 5 Folios 31 a 36 del presente cuaderno. Por lo anterior, para desvirtuar tal presunción, es imperativo demostrar que

la trasgresión del ordenamiento surge de la sola descripción de lo que mandan o prohíben las normas superiores y el contenido del acto acusado, de cuyo cotejo debe aparecer de modo nítido, directo y evidente que la aplicación de este, pugna con la vigencia de la norma de orden superior; empero, si para verificar los supuestos que soportan la solicitud de suspensión provisional es necesario hacer algún tipo de análisis que implique elaboradas deducciones, ya no procede la medida cautelar pues debe privilegiarse la presunción de legalidad propia de los actos de la administración, lo que sin más implica que, de no ser evidente la violación al ordenamiento jurídico, debe reservarse su decisión para la sentencia de fondo, previo el estudio cuidadoso de todo el acervo probatorio vertido al plenario por las partes. Descendiendo al caso concreto encuentra la Sala debidamente fundada la decisión apelada, ya que se muestra de bulto contrariedad con el ordenamiento jurídico que regula el reconocimiento de la pensión gracia, como a continuación se explica: 1.- Dada la naturaleza de la pensión gracia otorgada al personal docente, se tiene sabido que tan sólo se constituye en acreedor de la misma quien por más de veinte años demuestre su vinculación en el orden departamental, municipal o distrital, quedando excluidos de esta prerrogativa el personal con vinculación nacional. 2.- El reconocimiento del derecho a la pensión gracia fue otorgado a la señora TERESA DE JESÚS VALLECILLA ORTIZ por un funcionario judicial diferente del juez natural de la causa (juez civil del circuito), mediante una acción

que no corresponde al trámite especialmente diseñado por el legislador (acción de tutela). 3.- Resulta jurídicamente sospechoso que, haciendo uso de la figura constitucional de protección a derechos fundamentales, como lo es la acción de tutela, se hubiere reconocido a un particular un derecho patrimonial como lo es la pensión gracia, que no ostenta la calidad de ius fundamental, ya que su naturaleza jurídica posibilidad la coexistencia en el tiempo con el salario ordinario devengado por su beneficiaria o, inclusive, con la misma pensión de vejez, esta última sí susceptible de ser amparada por el mecanismo de protección consagrado por el artículo 86 Superior. 4.- Contrario a lo afirmado por el impugnante, en el expediente sí obra la prueba del perjuicio inminente para al Erario; esta es la copia de la Resolución RDP 026379 del 11 de junio de 2013, que goza del atributo de prestar mérito ejecutivo para su cobro coercitivo, no siendo de recibo el argumento según el cual en el expediente no obra la prueba de los pagos realizados a la demandada; el simple hecho de la existencia del acto administrativo y de su vigencia, permiten establecer la posibilidad del perjuicio ante la evidente vulneración del ordenamiento jurídico con su expedición en contrariedad con las normas que regulan el derecho de la pensión gracia. Suficientes los anteriores planteamientos para concluir que la providencia recurrida merece confirmación ya que, de una lado, se muestra palmaria la vulneración a la normativa que regula el reconocimiento de la pensión gracia y, de otro lado, sí reposa en el expediente la prueba del perjuicio que provocaría al

patrimonio de la entidad accionante el hecho de la vigencia del acto administrativo demandado en lesividad. En mérito de lo expuesto, La Sala, RESUELVE: 1.- CONFÍRMASE el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 12 de diciembre de 2014, por el cual se accedió a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, por lo explicado en la motivación anterior. 2.- DEVOLVER la actuación surtida en este instancia al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor, para que incorpore al expediente respectivo y prosiga su trámite.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO