CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2014-00582-01(2859-16)-2018

COSA JUZGADA – Identidad de causa / PENSIÓN GRACIA – Cumplimiento de requisitos legales / PRESENTE DEMANDA Y DECISIÓN QUE HIZO TRANSITO A COSA JUZGADA – Poseen los mismos fundamentos normativos y hechos o supuestos fácticos como sustento de las pretensiones Visto lo argüido por el Tribunal Administrativo de Nariño, se observa con plena claridad que el argumento central del apelante en el proceso primigenio, guarda identidad con el fundamento de la apelación en el presente asunto, es decir, el análisis del tiempo de servicio del señor Daniel Enrique Portilla López, pretendiendo se excluya del mismo el lapso desarrollado en su calidad de docente en la Institución Educativa Pio XII de Mocoa, lo cual, como se denota de la trascripción anterior, fue debidamente resuelto por esta jurisdicción. Se concluye entonces que el error en el acto administrativo que ahora alega el demandante, no solo no fue planteado en la presente demanda si no que emerge como otro elemento explicativo propio del debate sobre el derecho que aquel cree tener, pero que no obra en el subexamine como una circunstancia modificatoria de la discusión ya zanjada en la sentencia 2008-00357(2558) que culminó con la denegación de las pretensiones del actor. En ese entendido, el hecho de tener distintos argumentos para soportar la misma pretensión no puede entenderse como la existencia de diferentes causas o motivos de la demanda, de ahí que corresponda a la parte interesada exponer oportunamente argumentos firmes para sustentar su tesis y arribar las pruebas que acrediten los hechos que invoca como

sustento de sus pretensiones, no siendo posible iniciar un nuevo proceso por cada análisis del caso que se construya, pues ello resultaría una cadena interminable de providencias judiciales, trasgrediendo el principio de seguridad jurídica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00582-01(2859-16)

Actor: DANIEL ENRIQUE PORTILLA LÓPEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Excepción de cosa juzgada. La proposición de un argumento nuevo para soportar la misma pretensión invocada en proceso anterior que hizo tránsito a cosa juzgada no puede entenderse como la existencia de diferentes causas o motivos de la demanda.

Decisión: Confirma auto que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

Apelación de auto. La Sala procede a resolver1 la apelación interpuesta por la parte demandante contra el auto de fecha 2 de junio de 2016, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Nariño, declaró probada la excepción de cosa juzgada dando por terminado el proceso, al considerar que el Juzgado Sexto Administrativo del

Circuito de Pasto dentro del proceso con radicado 2008-00357, resolvió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con identidad de objeto, causa y partes a la presente demanda.

ANTECEDENTES.

El señor Daniel Enrique Portilla, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda a fin de obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° RDP 018145 de junio 10 de 2014 y N° RDP 026223 de agosto 28 de 2014, por medio de los cuales, le fue negada la pensión gracia, siendo ratificada la decisión en vía del recurso de apelación con el argumento que si bien allegó el Decreto 766 del 4 de diciembre de 1979, por medio del cual, se le nombró interinamente en comisión al Liceo Central Femenino de Nariño en reemplazo de Nohora de Zambrano, a quien se le concedió licencia por maternidad por el término de 56 días a partir del 19 de octubre de 1979, también lo es que, no fue aportado certificado de tiempo de servicio en el que se establezca el tipo de vinculación. Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la UGPP, para que a partir de la fecha de cumplimiento de todos los requisitos, reconozca y pague la pensión gracia de jubilación, así como también, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley, especialmente, las mesadas semestrales y de navidad, lo mismo que la actualización de la deuda de acuerdo al índice de precios al consumidor.

De la contestación a la demanda, se destaca la oposición que el ente previsional alegó al manifestar que, si bien es cierto que el actor fue nombrado mediante 1 Expediente entra al despacho con informe de secretaria del 17 de abril de 2017. Decreto 766 del 4 de diciembre de 1979, en interinidad en comisión al Liceo Central Femenino de Nariño en reemplazo de Nohora de Zambrano a quien le fue concedida licencia de maternidad por lapso de 56 días a partir del 19 de octubre de 1979, tal situación debe analizarse de la mano con la vinculación que el demandante tuvo en propiedad en el departamento del Putumayo desde el 25 de enero de 1977 al 31 de diciembre de 1979 con vinculación nacional, por lo que, se utilizó la figura de la comisión por cuanto su vinculación antecedente era del orden nacional.

EL AUTO OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN2.

El Tribunal Administrativo de Nariño mediante auto de fecha 2 de junio de 2016, declaró probada la excepción de cosa juzgada al señalar que en sentencia del 27 de mayo de 2011, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto resolvió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con identidad de objeto, causa y partes, en la medida que constató que en los dos procesos funge el señor Daniel Enrique Portilla López como parte demandante y como demandada es la misma entidad pública a pesar de que en el primer proceso se denominara Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICEy en el segundo Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, ello en virtud del Decreto 0877 de 2013, según el cual, a partir del 12 de junio de 2013 la UGPP asumió los bienes, derechos y obligaciones de

CAJANAL EICE.

En segundo lugar, encontró que la causa que dio lugar a la controversia actual radica en la existencia de un vínculo laboral en una institución de orden departamental que se derivó del Decreto N° 766 del 4 de diciembre de 1979, con base en la cual, el demandante alega la calidad de docente nacionalizado, situación que fue resuelta en el primer proceso en el que se precisó que la naturaleza de la vinculación del actor no variaba en virtud del nombramiento contenido en el decreto mencionado con el cual el señor Portilla López fue enviado en comisión al «Liceo Central Femenino de Nariño» mientras duraba la licencia de maternidad de una docente, sin que se haya alegado la presencia de nuevas circunstancias o elementos probatorios que permitan variar la decisión tomada. Y por último, indicó que el objeto de ambas demandas presentadas versan sobre el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación que el actor cree 2 Ver folio 123 del expediente. tener derecho y que hicieron parte del petitum en ambos eventos, por lo tanto, resolvió que lo pretendido con el ejercicio de este nuevo medio de control ya había sido estudiado por la jurisdicción, motivo por el cual, declaró probada la excepción de cosa juzgada.

RECURSO DE APELACIÓN3.

El actor alega que no existe la cosa juzgada, toda vez que a pesar que las partes y

el objeto es el mismo, la causa en ambos procesos es distinta. En esa medida, arguye la existencia de un yerro en la certificación expedida por el departamento de Putumayo que dio lugar a la denegación de las pretensiones en el primer proceso, puesto que, tal como se demuestra con las certificaciones que aporta en la audiencia, el tiempo de servicio prestado en la Institución Educativa Pio XII de Mocoa fue desde el 13 de enero de 1978 hasta el 31 de diciembre de esa misma anualidad y desde el 1 de enero de 1979 hasta el 18 del mismo mes y año, por lo que, aduce que la existencia del aludido error no puede imposibilitar el reconocimiento del derecho reclamado. Además, sostiene que si bien mediante sentencia del 27 de mayo de 2011 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto y confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño, negó las pretensiones de la demanda al encontrar probada la simultaneidad de tiempos de servicios acreditados con el certificado laboral expedido por la gobernación del Putumayo en el que se hizo constar que el actor trabajó como docente nacional entre el 25 de enero de 1977 al 31 de diciembre de 1979 al servicio del colegio Pio XII de Mocoa y por otra parte, el tiempo de servicio entre el 1 de octubre al 26 de noviembre de 1979 como docente en comisión en el Colegio Liceo Central Femenino de Pasto, en el presente proceso pretende se excluya el periodo certificado por la gobernación del Putumayo, es decir, el comprendido del 25 de enero de 1977 al 31 de diciembre

de 1979 al servicio del colegio Pio XII de Mocoa, por lo cual, arguye que con el tiempo de servicio prestado en comisión en el Colegio Liceo Central Femenino de Pasto, demuestra que cumple con todos los requisitos para ser titular de la pensión gracia. 3 Obra en cd de audio y video que reposa a folio 136 del proceso. C O N S I D E R A C I O N E S De la competencia. Sea lo primero advertir la competencia de esta Sala para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación. Problema Jurídico En el presente caso, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae a determinar si existe identidad de causa entre las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado bajo el radicado No 20080035700 que denegó las súplicas de la demanda del actor y por ende, el reconocimiento a la pensión gracia y la actual demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ello en la medida que, la parte recurrente admite la existencia de identidad de objeto y partes. A efecto de resolver el problema planteado, se revisarán las disposiciones normativas y jurisprudenciales sobre la cosa juzgada para luego confrontarlas en el caso concreto.

1. De la cosa juzgada.

La cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales. Asegura la inmutabilidad, inimpugnabilidad y

obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto, evitando así que un asunto ya resuelto sea debatido nuevamente ante la jurisdicción, sin significar ello que no sea posible reabrir el debate jurídico siempre y cuando se traten de nuevos hechos suscitados con posterioridad a la sentencia proferida. Doctrinalmente4 se han desarrollado dos modalidades de cosa juzgada; la formal y la material. La primera ocurre cuando durante el término de la ejecutoria de providencia no se utilizaron los recursos pertinentes o bien interpuestos estos, se 4 Jesús Gonzales Pérez; la cosa juzgada en lo contencioso administrativo, ISSN 0034-7639, Nº 8, 1952, págs. 67-102 resolvieron por la autoridad competente, de tal forma que representa la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse sobre un asunto que ya decidió, sin que ello interfiera con la procedencia de recursos extraordinarios que se esgrimen contra providencias ya ejecutoriadas. Por otro lado, la cosa juzgada material, hace referencia a la intangibilidad de la providencia en el entendido de que se tiene por cierto que el juez de conocimiento se ocupó de las relaciones objeto del litigio y que ello se hizo respetando las formas propias del juicio. Normativamente, el artículo 1895 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los efectos de la cosa juzgada en materia administrativa. Precisa la Sala que conforme a la norma precitada, en los asuntos en los que se controvierte la legalidad de actos administrativos, la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación

con la causa petendi. Sobre la procedencia de la cosa juzgada, en virtud de la remisión que hace el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, es necesario acudir al artículo 303 del Código General del Proceso que dispone: «ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». Como se observa, la citada norma contiene tres presupuestos para determinar la existencia de la cosa juzgada, los cuales son: identidad de parte, identidad de objeto e identidad de causa. La primera consiste en que figuren las mismas personas como sujetos pasivo y activo de la acción, no necesariamente ocupando el mismo extremo de la Litis pasada. Basta con que sean las mismas personas que resultaron vinculadas y obligadas por la providencia. 5 Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte,

quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La identidad de objeto ocurre cuando las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban la primera donde se dictó el fallo en donde se reconoció, declaró o modificó un derecho o una relación jurídica. Finalmente, la identidad de causa hace referencia a que el motivo o razón que sirvió de fundamento a la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda. Los anteriores presupuestos para la configuración de la cosa juzgada permiten brindarle a los ciudadanos la certeza que una vez resuelta su controversia ella quedará en firme, evitando además la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un mismo asunto, que afectarían la seguridad jurídica y con ella la confianza en la administración de justicia. Caso Concreto. El demandante en el recurso de alzada, no desconoce la existencia de identidad de objeto y partes entre el proceso que culminó con la sentencia del 27 de mayo de 2011 confirmada mediante proveído de fecha 6 de septiembre de 2013 y la actual demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, arguye que no existe identidad de causa, toda vez que, la sentencia del primer proceso fue producto de haber aportado erradamente certificados de tiempos laborados en modalidad de docente nacional por el periodo comprendido entre el 25 de enero de 1977 y el 31 de diciembre de 1979;º mientras que en esta

nueva demanda se excluye dicho periodo, demostrando así que tiene derecho a la pensión reclamada. Observa la Sala que el motivo o causa que dio origen a la interposición tanto del primer proceso como de la demanda bajo estudio, se funda básicamente, en el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas legales para el reconocimiento de la pensión gracia, sin que se aprecie en la causa petendi o en el concepto de la violación del subexamine, alusión alguna al presunto yerro existente en la certificación de tiempo de servicio expedido por el departamento del Putumayo y/o Instituto de Educación Nacional Pio XII de Mocoa. En ese sentido, entre la presente demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada poseen los mismos fundamentos normativos y hechos o supuestos fácticos como sustento de las pretensiones. Es pertinente indicar que, en la providencia que desató el recurso de apelación incoado por el demandante contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto de fecha 27 de mayo de 2011, que negó las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo de Nariño se ocupó de estudiar el contenido y veracidad de los documentos probatorios sobre los que hoy se predica el error, manifestando lo siguiente: «(…) Solicitó el demandante se desconociera la certificación que da cuenta de sus labores hasta el 31 de diciembre de 1979, en virtud de su vinculación como docente nacional, y que únicamente se tomara en consideración lo consignado en el Decreto 766 de 1979 en su sentido literal, es decir, como si el Departamento

de Nariño lo hubiera nombrado para laborar en la ciudad de Pasto, y que al mismo tiempo hubiese terminado su vinculación con la Institución Pio XII, petición a la cual no puede accederse, puesto que ello resulta contrario al sentido natural de los documentos en mención, de los cuales se infiere sin lugar a dudas, que mediante el Decreto 766 se acudió la figura de comisión para designar transitoriamente a quien habría de reemplazar a la docente titular. (Negrillas fuera de texto) En efecto, existiendo una constancia de labores de docente por el período comprendido entre el 25 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1979, debe entenderse que durante el mismo, persistió la vinculación laboral, y por ende, la calidad de docente nacional, y que la misma no se alteró por la ocurrencia de la comisión, que se advierte temporal, durante el período en el que la titular del cargo disfrutó de su licencia de maternidad, y que cumplido tal término, el docente demandante retornó a la institución Pio XII y laboró allí hasta la fecha en que se produjo su retiro, esto es, hasta el 31 de diciembre de 1979 (…) Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptase que el Departamento de Nariño, mediante el referido Decreto 766, nombró al docente en el lugar de comisionarlo para desempeñarse en el Liceo Central Femenino, en todo caso, la constancia aludida es clara en señalar que el mismo ostentaba la calidad de docente con vinculación nacional, calidad que no puede desconocerse y que impide el reconocimiento de la pensión gracia solicitada»

Visto lo argüido por el Tribunal Administrativo de Nariño, se observa con plena claridad que el argumento central del apelante en el proceso primigenio, guarda identidad con el fundamento de la apelación en el presente asunto, es decir, el análisis del tiempo de servicio del señor Daniel Enrique Portilla López, pretendiendo se excluya del mismo el lapso desarrollado en su calidad de docente en la Institución Educativa Pio XII de Mocoa, lo cual, como se denota de la trascripción anterior, fue debidamente resuelto por esta jurisdicción. Se concluye entonces que el error en el acto administrativo que ahora alega el demandante, no solo no fue planteado en la presente demanda si no que emerge como otro elemento explicativo propio del debate sobre el derecho que aquel cree tener, pero que no obra en el subexamine como una circunstancia modificatoria de la discusión ya zanjada en la sentencia 2008-00357(2558) que culminó con la denegación de las pretensiones del actor. En ese entendido, el hecho de tener distintos argumentos para soportar la misma pretensión no puede entenderse como la existencia de diferentes causas o motivos de la demanda, de ahí que corresponda a la parte interesada exponer oportunamente argumentos firmes para sustentar su tesis y arribar las pruebas que acrediten los hechos que invoca como sustento de sus pretensiones, no siendo posible iniciar un nuevo proceso por cada análisis del caso que se construya, pues ello resultaría una cadena interminable de providencias judiciales, trasgrediendo el principio de seguridad jurídica. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Confirmar auto de fecha 2 de junio de 2016, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Nariño, declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

SEGUNDO: Ordénese la devolución del expediente al tribunal de origen.

NOTIFÌQUESE Y CÙMPLASE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoria JORM