CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-33-000-2017-00235-01(3209-17)-2018

CONTROL JUDICIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Procedencia / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS DE TRÁMITE – Excepción Solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161

SITUACIÓN ADMINISTRATIVA / LICENCIA NO REMUNERADA – Noción / SERVIDOR PÚBLICO EN LICENCIA – Prohibiciones e incompatibilidades / LICENCIA – Término / LICENCIA – Prorroga / LICENCIA – Beneficiario no pierde la condición de servidor público / LICENCIA – Regulación legal El artículo 58, literal b) del Decreto 1950 de 1973 «Por el cual se reglamentan los DecretosLeyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil.», compilado en el Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, comprendió la licencia como una situación administrativa que permite al empleado público separarse de sus funciones sin romper el vínculo con la entidad; por lo tanto, no podrá desempeñar otro cargo en entidades oficiales, ni celebrar

contratos con el Estado, ni participar en actividades que impliquen intervención en política, ni ejercer la profesión de abogado, salvo las excepciones que contemple la ley, [Arts. 66 a 68]; las cuales se deben conferir por el nominador o su delegado, o las personas que determinen las normas internas de la entidad. La licencia ordinaria opera cuando el servidor transitoriamente se separa del ejercicio de su cargo y sin remuneración [Art. 60], y su duración es por sesenta (60) días hábiles al año, continuos o discontinuos, los cuales podrán prorrogarse hasta por treinta (30) días hábiles más siempre que exista justa causa justificada a juicio del nominador [Art. 61]. Sin embargo, si la solicitud de licencia no obedece a razones de fuerza mayor o de caso fortuito, el nominador decidirá sobre la oportunidad de concederla, teniendo en cuenta las necesidades del servicio [Art. 62]. Durante la licencia el empleado no pierde la calidad de servidor público.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO –

Regulación legal / LICENCIA NO REMUNERADA A SERVIDORA PÚBLICA AFECTADA POR DESPLAZAMIENTO FORZADO / DEMANDA CONTRA ACTO QUE DECLARA EL ABANDONO DEL CARGO – Inescindibilidad de las pretensiones de nulidad del acto particular y de restablecimiento del derecho La actora manifestó su condición especial de vulnerabilidad, que la conllevó por un lado, a pedir las vacaciones y a solicitar las licencias comentadas; y por el otro a solicitar el traslado del cargo a otra ciudad, lo que demuestra su intención de no

abandonar su empleo y que la entidad tenía pleno conocimiento de su situación, al punto que se hicieron los trámites pertinentes de la mano de la Comisión Nacional del Servicio Civil para concretar su reubicación laboral. También encuentra la Sala, que el a quo al admitir las pretensiones de nulidad del numeral primero de la Resolución 080 de 2016, para verificar la legalidad o no de la declaratoria del abandono del cargo; así como la pretensión tercera de la demanda, relacionada con la existencia o no de la relación de continuidad, y al rechazar las de restablecimiento del derecho, es decir, del reconocimiento y pago de los salarios y de las prestaciones sociales, y de los perjuicios materiales e inmateriales reclamados por la actora, estaría fracturando el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la consecuencia natural de la eventual declaratoria de nulidad es la obtención de los derechos conculcados y las condenas pecuniarias que de ella se derivan; dicho de otra manera, en los casos como el que se estudia, las pretensiones de nulidad llevan envuelta de manera intrínseca el pago de los efectos salariales dejados de percibir, y posiblemente de los perjuicios q se logren demostrar.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 68 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 83 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 192 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 194 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 195 / DECRETO 1876 DE 1994 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 1876 DE 1994 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 1876

DE 1994 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1298 DE 1994 – ARTÍCULO 674 / DECRETO 1298 DE 1994 – ARTÍCULO 676 / LEY 10 DE 1990 – ARTÍCULO 17 / LEY 10 DE 1990 – ARTÍCULO 30 / DECRETO 1045 DE 1978 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1950 DE 1973 – ARTÍCULO 58

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00235-01(3209-17)

Actor: SANDRA PATRICIA GUERRA RODRÍGUEZ.

Demandado: E.S.E. SAN ISIDRO DEL MUNICIPIO DE EL PEÑOL - NARIÑO

ORDINARIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

ASUNTO: Apelación de la decisión que rechazó parcialmente la demanda porque el acto acusado no es susceptible de control judicial. Ley 1437 de

2011. Ha venido el proceso de la referencia al Despacho con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 9 de agosto de 20171, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de primera instancia del 22 de junio de 20172 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión del Sistema Oral, que rechazó parcialmente la demanda

1 Folio 457. 2 Folios 435 al 439. porque el acto acusado no es susceptible de control judicial, al no contener una decisión de fondo que defina la situación jurídica. Al respecto:

I. ANTECEDENTES La señora Sandra Patricia Guerra Rodríguez en nombre propio y de sus hijos menores, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda contra la E.S.E. San Isidro del Municipio de El Peñol - Nariño, con la finalidad que se acceda a las siguientes pretensiones: I.1. Declaraciones y condenas.

La nulidad de los artículos 1° y 3° de la Resolución 080 del 25 de abril de 2016, mediante la cual, la E.S.E. Centro de Salud San Isidro del Municipio de El Peñol le declaró el abandono del cargo de Enfermera Jefe, Código 243, Grado 03 a partir del 14 de septiembre de 2014; y le negó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales, y otros emolumentos solicitados desde el reconocimiento de la licencia no remunerada en adelante, de acuerdo con lo resuelto en los oficios del 2 de octubre y 7 de noviembre de 2014, que establecieron que a la peticionaria le fue concedida una licencia no remunerada, y por ello no era viable el pago que reclama a partir del 16 de abril de 2014, fecha en que vencieron las vacaciones e inició la licencia. También solicitó la nulidad de la Resolución 177 de 28 de junio

de 2016, por medio de la cual, la entidad demandada confirmó el acto administrativo anterior. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que no ha existido solución de continuidad en el cargo que venía desempañando; y se condene a la entidad demandada a pagar los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo sin solución de continuidad, desde la fecha en que se concedió la licencia hasta el día en que se definió su situación jurídica laboral, es decir, desde el 16 de abril de 2014 hasta el 28 de junio de 2016. Requirió que se condene a la parte demandada, al pago de los perjuicios inmateriales por la afectación relevante a los derechos convencional y constitucionalmente amparados3 en su condición de víctima del conflicto interno armado, en cuantía de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la actora y 50 SMLMV para cada uno de sus dos hijos menores. Igualmente solicitó 100 SMLMV por el daño moral sufrido por la condición mencionada, agravado por el desmejoramiento y la zozobra de su situación laboral que afectó su mínimo vital y móvil, necesario para el sostenimiento de sus hijos. De forma subsidiaria, solicitó las mismas pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho, pero descontando los 5 meses correspondientes a la licencia no remunerada que disfrutó desde el 16 de abril al 14 de septiembre de 2014, fecha en que termina la licencia.

I.2. Hechos. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante: Indicó que contrajo matrimonio con el señor René Alejandro Burbano Pantoja el 4 de octubre de 2003, del cual nacieron sus hijos Juan David y Daniel Alejandro Burbano Guerra. Adujo que su profesión es de enfermera, y vivió en el Municipio de El Peñol hasta el año 2014. Afirmó que fue nombrada en el cargo de enfermera, Código 243, Grado Salarial 03 en el Centro de Salud San Isidro E.S.E. mediante Resolución 03 del 1º de enero de 20074, como consecuencia de la convocatoria llevada a cabo por la entidad el 29 de diciembre de 20065, del cual tomó posesión del cargo el mismo día de su nombramiento6. Narró, que el 8 de marzo de 2014 su esposo fue asesinado en el Municipio de El Peñol por parte de un grupo armado al margen de la ley, situación que la llevó a desplazarse hacia la ciudad de Pasto el 10 de marzo del mismo año con sus hijos menores de edad, con el fin de salvaguardar sus vidas, donde solicitó 3… de conformidad con la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2014, R. Exp. 26.251 M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, como víctima del conflicto interno armado. 4 Folios 27 a 28. 5 Folio 25. 6 Folio 29. acompañamiento y asesoría de la Defensoría del Pueblo para constituirse en víctimas del conflicto armado en su condición de desplazados por la violencia y

por el asesinato de su conyugue. Ante tales circunstancias, indicó que solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y disfrute de las vacaciones, que fueron concedidas desde el 26 de marzo de 2014 hasta el 16 de abril del mismo año. Señaló que el 7 de abril de 2014 rindió declaración ante la Personería Municipal de Pasto como víctima del homicidio de su esposo y por el desplazamiento forzado, y le comunicó a la E.S.E. el día 15 del mismo mes y año con apoyo de la Defensoría del Pueblo, las razones de fuerza mayor que le impedían reintegrarse al trabajo, y solicitó a su vez, que le concedieran una licencia remunerada por 3 meses a partir del 16 de abril de 2014, fecha en que finalizaban sus vacaciones, y que se abstuvieran de definir su situación laboral, hasta tanto se le otorgue por parte del Estado la reubicación laboral, las ayudas humanitarias e indemnizaciones, y cese de forma efectiva su situación de vulnerabilidad. Informó que la E.S.E. mediante escrito del 30 de abril de 20147, le comunicó a la accionante que le fue concedida una licencia no remunerada por 90 días para protección de la funcionaria y la definición de su situación laboral y el agotamiento de las vías legales a que haya lugar. Afirmó, que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas mediante Resolución 2014-162307 del 13 de mayo de 20148, incluyó a la demandante y a sus hijos menores como víctimas del conflicto armado en el Registro Único Nacional de Víctimas por el desplazamiento forzado, y con la

Resolución 2014-462307R del 18 de abril de 20169, hizo lo mismo por el hecho victimizante del homicidio de su esposo; y el 25 de agosto del mismo año su situación fue calificada en riesgo extraordinario o extremo; y como medida de protección, se incluyó en el proceso de reubicación por un periodo inicial de 12 meses10. Indicó, que la demandante a través de la organización sindical ANTHOC11,, solicitó a la E.S.E. el 7 de julio de 201412 que le ampliaran la licencia por 30 días más; y la 7 Folio 82. 8 Folios 91 a 93. 9 Folios 95 a 101. 10 Folios 116 a 117. 11 Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, Seguridad Social y Servicios Complementarios de Colombia. 12 Folio 102. entidad mediante oficio OESI:181 del 8 de julio de la misma anualidad13 le informó que le concedió la licencia a partir del 16 de julio de 2014 hasta el 29 de agosto del mismo año; y le comunicó, que no obtuvo respuesta favorable de la Comisión Nacional de Servicio Civil14 – CNSC respecto del traslado, y en tal virtud, si vencido el término de la licencia no se reintegraba en el cargo, lo declararía vacante. Señaló, que la accionante con oficio OESI: 181-9 del 9 de julio de 2014, a través de la organización sindical mencionada, solicitó a la E.S.E. que ampliara el término de la licencia hasta que la CNSC se pronunciara sobre el traslado del cargo a la

ciudad de Pasto, recibiendo respuesta negativa por parte de la entidad demandada el 2 de octubre de 2014 con el Oficio OESI:27315 aduciendo lo dispuesto en los artículos 60 y 61 del Decreto 1950 de 1973, en el entendido que la licencia se concede por enfermedad o maternidad, por un término inicial de 60 días prorrogables hasta por 30 más; y además le informó, que la entidad necesitaba ocupar la vacante para evitar que se siguiera afectando el servicio de salud en el municipio, y que a la fecha le han pagado todos los efectos salariales, excepto los que tienen que ver con el tiempo transcurrido durante la licencia no remunerada dada su misma naturaleza. Indicó que la anterior decisión fue recurrida, pero confirmada mediante oficio OESI:305 del 7 de noviembre de 201416, se le informó a la actora que «no se procederá a copar la vacante hasta que el personero municipal realice el procedimiento adecuado para copar la vacante» y que «[…] no es posible pagarle la licencia no remunerada según la legislación vigente». Afirmó, que la CNSC mediante Oficios 2014EE22205 del 25 de julio de 2014 y 2014EE26800 del 19 de septiembre del mismo año17, negó el traslado de la actora por no contar con la documentación relevante para acreditar el vínculo laboral, y señaló que no puede pronunciarse respecto del pago de los salarios y prestaciones pues no ha sostenido relación laboral con ella. 13 Folio 103. 14 En adelante CNSC. 15 Folios 110 a 111.

16 Folios 125 a 126. 17 Folios 319 a 324. Señaló, que la Personería Municipal de El Peñol, mediante Auto del 9 de enero de 201518, dió apertura a la indagación preliminar contra la demandante por supuesto abandono del cargo, el cual fue archivado una vez mediante Auto del 7 de mayo del mismo año19, al encontrar que la accionante actuó bajo la causal de exclusión de responsabilidad contemplada en el numeral 4° del artículo 28 de la Ley 734 de 200220 «[p]or salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.» Indicó, que la demandante solicitó a la E.S.E. el 2 de febrero de 2016, que le definiera su situación jurídica laboral y se liquiden y paguen sus derechos laborales y prestacionales durante los últimos 7 años pues considera que su vínculo laboral se encuentra vigente a pesar de haberse separado del cargo, ya que obedecen a razones de fuerza mayor por las condiciones anotadas en precedencia. Señaló, que la entidad demandada mediante Resolución 027 del 17 de marzo de 201621 inició el procedimiento de declaratoria de vacancia del cargo de la demandante, quien rindió descargos, y finalmente mediante Resolución 080 del 25 de abril de 201622 resolvió en su artículo primero declarar el abandono del cargo que ostentaba la actora; en el segundo, se ordenó efectuar la liquidación de sus prestaciones sociales a partir del 14 de septiembre de 2014; y en el tercero, informó que en cuanto al pago de las prestaciones sociales desde el

reconocimiento de la licencia en adelante, se atienen a las respuestas del 2 de octubre y 7 de noviembre de 2014, en el sentido que no es viable su pago. Indicó, que la actora interpuso el recurso de reposición [siendo el único que procedía] contra las decisiones contenidas en los numerales primero y tercero, las cuales fueron confirmadas con la Resolución 177 del 28 de junio de 201623. Finalmente señalo, que radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de noviembre de 2016 para obtener la nulidad de los numerales primero y tercero de la Resolución 080 de 2016, y la totalidad de la Resolución 177 del mismo año, y 18 Folios 249 a 251. 19 Folios 267 a 273. 20 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. 21 Folios 173 a 176 22 Folios 193 a 200. 23 Folios 222 a 226. para lograr como restablecimiento del derecho el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados a la demandante, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio según consta en el Acta del 25 de enero de 201724. I.3. Decisión apelada25. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de decisión Oral, mediante Auto de 22 de junio de 2017, al resolver sobre la admisibilidad de la demanda resolvió lo siguiente: Admitió parcialmente la demanda, en cuanto a la pretensión de nulidad parcial de

la Resolución 080 de 2016, confirmada por la Resolución 177 del mismo año, en lo relacionado con la declaratoria de abandono del cargo de Enfermera Jefe, Código 243, Grado 03, del Centro de Salud E.S.E.26; y también respecto de la declaratoria de la existencia o no de la solución de continuidad27. Rechazó las pretensiones del reconocimiento y pago de los salarios y de las prestaciones sociales desde la fecha del reconocimiento de la licencia en adelante28; así como las que pretenden el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales29. Para lo anterior, el a quo dijo, que los efectos salariales y prestacionales reclamados no pueden ser objeto de control judicial conforme a la causal establecida en el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 1437 de 201130, ya que el acto administrativo demandado en lo pertinente adujo que se atenía a lo resuelto en los oficios OESI:273 del 2 de octubre y OESI: 305 del 7 de noviembre de 2014, no obstante, éstos no fueron demandados. Frente a las pretensiones de reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales, sostuvo el tribunal, que resultan consecuenciales y formuladas a 24 Folios 409 a 414. 25 Folios 33 al 37 del cuaderno principal 1°. 26 Contenida en el numeral 1º del acto administrativo. 27 Contenido en la pretensión 3ª de la demanda. 28 Contenida en el numeral 3º de la Resolución 080 de 25 de abril de 2016, confirmada por la Resolución 177 de 28 de junio de 2016.

29 Contenidas en las pretensiones cuarta y quinta de la demanda. 30 «Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» título de restablecimiento del derecho de la anterior, y en consecuencia no deben ser estudiadas. I.4. Recurso de apelación31. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó parcialmente la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Con relación a la pretensión de reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales reclamadas desde el 16 de abril de 2014, fecha en que vencieron las vacaciones e inició la licencia, hasta el 16 de febrero de 2016 cuando presentó la solicitud, considera la recurrente que debe ser estudiada y definida en la sentencia, toda vez que si concretó su situación jurídica al contener una decisión de fondo sobre el asunto, porque si bien es cierto que la entidad demandada en el numeral 3º de la Resolución 080 del 25 de abril de afirmó atenerse a lo resuelto en los oficios del 2 de octubre y 7 de noviembre de 2014, también lo es que éstos se refieren al tiempo comprendido entre el 15 de abril y el 15 de septiembre de 2014 que corresponde al período de la licencia no remunerada, es decir, no envuelve la totalidad del tiempo pretendido, estos son, hasta el 2016, fecha posterior a la del acto acusado. También alega que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional32, dada su condición de víctima del conflicto interno armado, tiene derecho a que le reconozcan y paguen los efectos salariales y prestacionales por todo el tiempo en que estuvo vinculada,

inclusive le periodo de la licencia. También adujo, que en caso de que no sea viable el reconocimiento y pago de los emolumentos mencionados durante el período de la licencia, considera que el acto es susceptible de control judicial, concretamente su numeral tercero, pues en su sentir, pues como el vínculo laboral está vigente, le asiste el derecho a reclamar los salarios y prestaciones sociales así sea desde la fecha del vencimiento de licencia no remunerada en adelante, que son hechos nuevos respecto de lo decidido en los oficios del 2 de octubre y 7 de noviembre de 2014. Finalmente, disiente del auto apelado, al considerar, que las pretensiones de reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales, deben 31 Folios 38 al 40. 32 Sin cita. estudiarse de fondo y definirse en la sentencia, porque si bien el tribunal admitió la demanda respecto de la pretensión relacionada con la existencia o no de la solución de continuidad, consecuencialmente conllevaría al pago de los emolumentos que correspondan en caso de acceder a tal pretensión.

II. CONSIDERACIONES

II.1. Competencia. El recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, se entrará al estudio y decisión del recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la decisión de rechazar la demanda, una vez que al mismo se le ha dado el trámite del artículo 244 ibídem. II.2. Problema jurídico.

La Sala precisa que el auto que se apela es la consecuencia establecida en el numeral 3° del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que se rechazaron en primera medida, la pretensión que busca obtener el pago de los salarios y las prestaciones sociales, y los perjuicios materiales e inmateriales que reclama como consecuencia de la desvinculación originada por la declaratoria de abandono del cargo, que devino del desplazamiento forzado de la demandante con sus dos hijos menores por la muerte de su esposo ocasionada por un grupo armado al margen de la ley; no obstante lo anterior, que la actora en repetidas ocasiones había informado a la entidad demandada su situación de víctima del conflicto interno armado y de haber requerido las soluciones administrativas pertinentes con miras a no perder el vínculo laboral existente. Bajo este contexto, considera la Sala que en el sub lite el problema jurídico que debe resolver se circunscribe a: Determinar, si es razonable la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño de rechazar las pretensiones de restablecimiento del derecho incoadas por la demandante, en tanto si admitió las que pretenden la nulidad de las que resolvieron la situación administrativa de la vinculación, como el abandono del cargo y la existencia o no de la solución de continuidad. Para tal efecto, se abordará sobre las i) actuaciones administrativas y los actos acusables; ii) el régimen jurídico laboral de los servidores de las empresas sociales del estado, concretamente sobre las situaciones administrativas; para finalmente resolver el caso concreto de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, y a las consideraciones que adelante se desarrollarán.

II.3. Fundamento normativo. i) Actuaciones administrativas y actos acusables. Conforme a la ley33, las actuaciones administrativas constituyen el procedimiento que sigue la Administración con el propósito de producir las decisiones necesarias para su dinámica y funcionamiento, que son las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Al respecto, el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 define los actos definitivos como aquellos que «decid[e]n directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Entonces, los actos administrativos definitivos se profieren para culminar las actuaciones administrativas iniciadas bien sea a través del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal. Así mismo, en virtud del debido proceso que gobierna tales actuaciones, al interesado le asiste el derecho de controvertir las decisiones en ella producidas a través de los recursos ante la Administración garantizando la contradicción y la doble instancia, que para efectos procesales es requisito de procedibilidad de la acción34. Seguido a ello, el artículo 104 de la misma codificación, describe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para «[…] conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.» 33 Por regla general, se gobiernan por lo dispuesto en la Parte Primera del CPACA, Ley 1437 de

2011. 34 Artículo 161 CPACA, numeral 2º.

Es evidente, que el juzgamiento de los actos administrativos es uno de los asuntos hacia donde se extiende el control que ejerce esta jurisdicción a la función administrativa, y es posible a través del derecho de acción en ejercicio de los diversos medios de control descritos en los artículos 137, 138, 139 y 141 del CPACA, según el caso, cumpliendo con el agotamiento de los presupuestos procesales exigidos en el canon 161 ibídem. Conforme a lo anterior, solamente son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos que terminen un proceso administrativo, esto es, los definitivos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y excepcionalmente los actos de trámite, siempre que hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico. En cuanto a los actos de trámite, debe señalarse que entre la apertura de la actuación administrativa y su finiquito, median ciertas acciones de las autoridades que tienden a impulsarla de una etapa a otra y/o preparar la decisión final, edificando las razones o los fundamentos jurídicos para que pueda decidirse de manera definitiva el asunto. Estos actos, no contienen una decisión sino un impulso a la actuación de la autoridad, y por ello, por regla general, no son pasibles de ser juzgados, a menos que hagan imposible su culminación, como ya se explicó. ii) Régimen jurídico laboral de los servidores de las empresas sociales

del estado. La Ley 489 de 199835 contempló a las empresas sociales del estado en la categoría de las entidades descentralizadas, dispuso en el artículo 6836 las 35 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 36 Artículo 68º.- Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas entidades integración de la Rama Ejecutiva; y el artículo 83, estableció que estas entidades «son creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud, se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente Ley en los aspectos

no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.» La Ley 100 de 23 de diciembre de 1993, «Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones», en el Título II sobre «La organización del sistema general de seguridad social de salud» capítulo III, artículo 194, se dispuso «[l]a prestación de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará en forma principal, por las empresas sociales del Estado, que éstas constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.» En cuanto al régimen jurídico aplicable, el artículo 195 ibídem, reglamentado por los Decretos 1876 de 1994 y 1919 de 2002, señaló que su nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado", su objeto es la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social, que tendrán una junta o consejo directivo y su director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente ley. También contempló que las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990 y en mat