CE-SECCION SEGUNDA-52001-33-33-000-2015-00537-01(0481-16)-2018

CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Procedencia / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Frente a la conciliación como requisito de procedibilidad, el Consejo de Estado ha señalado que el juez está llamado a analizar el contexto de las pretensiones del interesado para no incurrir en excesivos rigorismos procesales, al exigir que la demanda coincida en todas sus partes con el escrito de solicitud del mecanismo alternativo de solución de conflictos, como si este se tratara de un libelo introductorio, pues ello enmarcaría un claro obstáculo para el acceso a la administración de justicia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 52001-33-33-000-2015-00537-01(0481-16)

Actor: GUSTAVO ANDRÉS ROJAS PEREIRA Demandado: UNIVERSIDAD DE NARIÑO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento compensación de vacaciones Actuación: Apelación auto que rechazó parcialmente la demanda por no ser subsanada

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el demandante (ff. 67 a 75) contra el auto de 30 de octubre de 2015 (ff. 61 a 64), proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que rechazó parcialmente la

demanda, luego de inadmitida.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 26 de junio de 2015, el demandante, a través de apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación de las Resoluciones 2701 de 14 de agosto y 3996 de 24 de noviembre, ambas de 2014, por medio de las cuales el rector de la Universidad de Nariño le negó el reconocimiento y pago de la compensación de vacaciones, prevista en el artículo 20 del Decreto 1045 de 1978.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita se paguen la compensación de vacaciones y «la sanción moratoria o indemnización por el no pago oportuno de la prestación social prevista en el literal c) artículo 5° del Decreto 1045 de 1978». La demanda fue inadmitida con auto de 13 de agosto de 2015 (ff. 27 a 29), para que el actor precisara si las pretensiones tercera y cuarta fueron sometidas al trámite de conciliación prejudicial, para lo cual debía aportar la respectiva solicitud.

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante providencia de 30 de octubre de 2015 (ff. 61 a 64), el Tribunal Administrativo de Nariño rechazó parcialmente la demanda, en lo que dice relación con la pretensión relativa al «pago de la sanción moratoria o indemnización por el no pago oportuno de la prestación social prevista en el literal c) artículo 5° del Decreto 1045 de 1978», al considerar que «concierne a un derecho de naturaleza

particular, subjetivo y discutible y de contenido económico, sobre el cual, por regla general es exigible el trámite de conciliación prejudicial». Por tal motivo, al excluir dicha pretensión, determinó que la competencia, por el factor cuantía, recaía en los juzgados administrativos de Pasto. En consecuencia, ordenó el envío del expediente a la oficina de apoyo judicial para el correspondiente reparto.

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación

(ff. 67 a 75), al estimar que «se encuentran inmersas las solicitudes de reclamación de la compensación de vacaciones […] como también la sanción moratoria por el no pago en la petición tercera de la solicitud de conciliación bajo la premisa de obtener una reparación integral efectiva frente a la vulneración de derechos laborales fundamentales»; por ello, dice que «la competencia debería seguir en [… el] Tribunal y no [en] los jueces administrativos, ya que al estar inmersa en esta pretensión la solicitud de reconocimiento de la mora por el no pago oportuno de la compensación de vacaciones […], es de inferir por obvias razones que [en] la cuantía debe incluirse lo liquidado a la fecha de presentación de la demanda, por [dicho] concepto».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243

(numeral 1) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 30 de octubre de 2015,

por medio del cual el Tribunal Administrativo de Nariño rechazó parcialmente la demanda del epígrafe. 2 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si el texto de la demanda relativo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe coincidir en su literalidad con el de la solicitud de conciliación extrajudicial, o si por el contrario, resulta suficiente que exista congruencia en el objeto del asunto pretendido en ambas actuaciones, para entender agotado el aludido requisito de procedibilidad. 5.3. Caso concreto. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante proveído de 30 de octubre de 2015, rechazó parcialmente la demanda en lo que dice relación con la pretensión relativa al «pago de la sanción moratoria o indemnización por el no pago oportuno de la prestación social prevista en el literal c) artículo 5° del Decreto 1045 de 1978», al considerar que «concierne a un derecho de naturaleza particular, subjetivo y discutible y de contenido económico, sobre el cual, por regla general es exigible el trámite de conciliación prejudicial». Por tal motivo, al excluir dicha pretensión, determinó que la competencia, por el factor cuantía, recaía en los juzgados administrativos de Pasto y, en consecuencia, ordenó el envío del expediente a la oficina de apoyo judicial para el correspondiente reparto. Por su parte, el accionante estima que «se encuentran inmersas las solicitudes de reclamación de la compensación de vacaciones […] como también la sanción moratoria por el no pago en la petición tercera de la solicitud de conciliación bajo

la premisa de obtener una reparación integral efectiva frente a la vulneración de derechos laborales fundamentales»; por ello, sostiene que «la competencia debería seguir en [… el] Tribunal y no [en] los jueces administrativos, ya que al estar inmersa en esta pretensión la solicitud de reconocimiento de la mora por el no pago oportuno de la compensación de vacaciones […], es de inferir por obvias razones que [en] la cuantía debe incluirse lo liquidado a la fecha de presentación de la demanda, por [dicho] concepto». Para desatar la controversia, en primer lugar, se tiene que el a quo inadmitió el medio de control del epígrafe para que, entre otros aspectos, el actor precisara si las pretensiones tercera y cuarta fueron sometidas al trámite de conciliación extrajudicial, para lo cual debía aportar la respectiva solicitud. El demandante, con memorial de 28 de agosto de 2015, subsanó las inconsistencias advertidas en el auto inadmisorio, no obstante, en lo que respecta a la irregularidad descrita en el párrafo que antecede, indicó que las mencionadas pretensiones fueron dirigidas «al juez para que profiera las correspondientes condenas a título de restablecimiento del derecho», por lo que no se enunciaron «literalmente en la solicitud de conciliación ante la Procuraduría toda vez que en dicha instancia no es dable solicitar condenas», aunque están implícitas en el acápite del objeto de la petición. En ese orden de ideas, se precisa que el artículo 138 del CPACA señala que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo particular,

expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello 3 cumpla los requisitos procesales para su procedencia. También puede solicitar, según la misma normativa, que como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad se le repare el daño causado. En el caso particular, el actor planteó como pretensiones la anulación de las Resoluciones 2701 de 14 de agosto y 3996 de 24 de noviembre, ambas de 2014, por medio de las cuales el rector de la Universidad de Nariño le negó el reconocimiento y pago de la compensación de vacaciones, prevista en el artículo 20 del Decreto 1045 de 1978 y, como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca la aludida compensación de vacaciones y, como medida resarcitoria por el presunto daño causado, se pague una «sanción moratoria o indemnización por el no pago oportuno de la prestación social prevista en el literal c) artículo 5° del Decreto 1045 de 1978», con la correspondiente «indexación y la mora por el no pago oportuno» (f. 47). Asimismo, de la lectura de la constancia expedida por la procuraduría 156 judicial II para asuntos administrativos, se puede establecer que en el trámite prejudicial, además de la nulidad de los mencionados actos administrativos, se solicitó «se condene al pago total inmediato del restablecimiento del derecho y de la reparación del daño causado, ordenando liquidar la indexación y la mora por el no pago oportuno del mismo» (f. 23), que aunque no lo menciona expresamente, infiere la Sala que dicho restablecimiento hace referencia o tiene relación implícita

con lo que con posterioridad se pretendió en la demanda. Así las cosas, resulta evidente que el restablecimiento del derecho y la reparación del daño causado, en uno y otro trámite, tienen que ver con el «pago de la compensación de vacaciones y […] de la sanción moratoria o indemnización por el no pago oportuno de la prestación social prevista en el literal c) artículo 5° del Decreto 1045 de 1978», por lo que no se trata de pretensiones autónomas e independientes sino conexas o consecuenciales a la prestación reclamada, propia del objeto de este medio de control. Por otra parte, frente a la conciliación como requisito de procedibilidad, el Consejo de Estado ha señalado que el juez está llamado a analizar el contexto de las pretensiones del interesado para no incurrir en excesivos rigorismos procesales, al exigir que la demanda coincida en todas sus partes con el escrito de solicitud del mecanismo alternativo de solución de conflictos, como si este se tratara de un libelo introductorio, pues ello enmarcaría un claro obstáculo para el acceso a la administración de justicia. Así discurrió en reciente pronunciamiento1:

1. Aunado a ello, la jurisprudencia ha ido decantando la interpretación de la norma precitada, fijado unas sub reglas que orienten a aplicación de la misma en el sentido de establecer hasta qué punto deben coincidir los asuntos sometidos a conciliación extrajudicial con aquellos planteados en el texto de la demanda. Es así como en providencia del 27 de noviembre de 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, auto de 19 de

agosto de 2018, expediente 08001-23-33-000-2015-00560-01(0341-18). 4 20142 proferida por la sección quinta de esta corporación fijó las siguientes subreglas en materia del requisito de procedibilidad de conciliación: «1ª) El deber de someter un asunto a conciliación extrajudicial se limita a aquellos asuntos que la permitan. Aquello sucede, por ejemplo, con los efectos patrimoniales relacionados con la expedición de un acto administrativo, pero no en materia de su legalidad. 2ª) La solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda no necesariamente deben ser coincidentes en sus textos, como si la conciliación dejase de ser un requisito y adquiriese la categoría de demanda. 3ª) Basta que la demanda y la petición de conciliación resulten congruentes en el objeto del asunto para entender solicitada la reparación integral del daño invocado. 4ª) Si en la solicitud de conciliación extrajudicial se dejó de invocar en forma total un aspecto central del medio de control que se pretende ejercer, impide que se entienda agotado el requisito de procedibilidad. Aquello sucedería, por ejemplo, si en una petición de conciliación se solicitó que la administración admitiera su responsabilidad sobre unos hechos, pero no se discutió acerca de la indemnización del daño, o se solicite declarar un incumplimiento contractual pero no se demande el reconocimiento de los perjuicios causados, etc. 5ª) Si en cambio se hace referencia a un mencionado aspecto central del medio de control, la manera como se formule en la conciliación

extrajudicial no impide que el mismo pueda ser ampliado o modificado en la demanda. 6ª) En el ámbito probatorio, a pesar que en la solicitud de conciliación deban anunciarse las pruebas que se pretenden invocar en la demanda, en ésta podrán introducirse algunas no anunciadas, siempre y cuando las circunstancias que motivan esa conducta sean justificadas.»

2. Así las cosas, al momento de resolver sobre la admisión de una demanda, se deben observar este conjunto de sub reglas judiciales teniendo en cuenta las particulares del caso concreto, la calidad de los demandantes, el objeto del litigio, todo ello asumiendo que los excesivos rigorismos procesales constituyen una injustificada barrera al acceso a la administración de justicia administrativa.

Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar la providencia objeto de alzada, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que rechazó 2 Consejo de Estado, sección quinta, proveído de fecha 27 de noviembre de 2014, proceso 11001-03-15-0002014-02263-00, actor: Departamento de Caquetá, M.P. Alberto Yépez Barreiro. 5 parcialmente la demanda de la referencia y ordenar se continúe con el trámite pertinente. En mérito de lo expuesto, se Dispone: 1.º Revocar el auto de 30 de octubre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, que rechazó parcialmente la demanda del epígrafe, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen,

previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el trámite correspondiente. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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