CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-31-000-1999-00030-01(3760-04)-2008

FACULTAD DE REESTRUCTURACION DE PLANTA DE PERSONAL DEL CONCEJO MUNICIPAL – No es delegable / COSA JUZGADA – Efecto erga omes El Concejo Municipal de Cúcuta no podía delegar en su Mesa Directiva la facultad de reestructurar la entidad, pues tales Corporaciones Administrativas no pueden delegar en otros funcionarios u organismos esa atribución, toda vez que, la Constitución Política no lo autoriza y tampoco lo hacen expresamente las leyes vigentes a la fecha en que se dictó el Acuerdo acusado. Esa función se ha atribuido de manera exclusiva a los Concejos Municipales, por lo que no es posible delegarse. Ahora bien, la providencia mencionada conforme al inciso 1º del artículo 175 del C. C.A. tiene fuerza de cosa juzgada “erga omnes” por tratarse de un acto administrativo de carácter general. Así, mal puede proferirse una nueva providencia de fondo respecto del mencionado acto, cuando ya desapareció del entorno jurídico. En esas condiciones, se revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y en su lugar se estará a lo resuelto en la sentencia del 18 de septiembre de 2003 en cuanto declaró la nulidad del Acuerdo No. 021 de junio 12 de 1998 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, motivo de controversia en este proceso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313 NUMERAL 6 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 175

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 021 DE 1998 (12 DE JUNIO) CONCEJO

MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA – ARTICULO 1 (NULO POR

SENTENCIA 2033-02 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2003)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 54001-23-31-000-1999-00030-01(3760-04) Actor: LUIS ANTONIO VELA CAMARGO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora 24 en lo Judicial para Asuntos Administrativos contra la sentencia de 13 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda. LA DEMANDA En ejercicio de la acción que trata el artículo 84 del C.C.A., se pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. El Acuerdo No. 021 del 12 de junio de 1998, expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, “por el cual se autoriza a la Mesa Directiva del H.

Concejo Municipal para reestructurar la planta de personal en el H. Concejo, suprimir cargos, señalar su Manual de Funciones Generales y Específicos, se crea un rubro presupuestal y se dictan otras disposiciones para el efectivo cumplimiento de esta autorización.”

2. Parcialmente el artículo 1° del Acuerdo No. 021 del 12 de junio de 1988,

expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta en el siguiente aparte: “Autorizase a la Mesa Directiva del H. Concejo hasta el término de dos (2) meses contados a partir de la fecha de su sanción y publicación de esta (sic) acuerdo, para que reestructure la planta de personal, suprima cargos y redistribuya funciones en el personal de la planta que continua y dicte el manual de funciones generales y específico por cargos”.

3. El parágrafo del artículo 1° del Acuerdo No. 021 del 12 de junio de 1998 expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta en su totalidad que dice: “La Mesa Directiva del H. Concejo deberá presentar para su debida refrendación y aprobación a la Comisión Permanente de Presupuesto, Hacienda y Crédito Público la reestructuración y supresión de cargos que determine. Dicha Comisión tendrá facultades para modificarla, reformarla o adicionarla. Una vez refrendada por la Comisión Permanente se notificará a la Mesa Directiva del H. Concejo y entrará en vigencia a partir de ese momento”.

Para fundamentar las pretensiones, expuso, en síntesis, los siguientes hechos: El Alcalde Municipal de San José de Cúcuta convocó a extras a través del Decreto 108 del 14 de mayo de 1998, para dar trámite entre otros a los siguientes proyectos de Acuerdo: Proyecto de Acuerdo No. 026 “POR EL CUAL SE AUTORIZA A LA MESA DIRECTIVA DEL

H. CONCEJO MUNICIPAL PARA RESTRUCTURAR Y ESTABLECER UNA NUEVA PLANTA

PERSONAL DEL H. CONCEJO (SIC), DICTAR SU MANUAL DE FUNCIONES GENERALES Y

ESPECIFICOS Y MANUAL (SIC) DE REQUISITOS MINÏMOS”..

Proyecto de Acuerdo No. 029: “POR EL CUAL SE CREA UN RUBRO EN EL PRESUPUESTO DE GASTOS DEL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL, VIGENCIA FISCAL DE 1.998” El Concejo Municipal de Cúcuta en sesión del 30 de mayo de 1998 fusionó los anteriores proyectos y aprobó que fuera el Acuerdo No. 021 siendo sancionado por el Alcalde Municipal el día 12 de junio de 1998 y publicado el 19 de junio de 1998 en la Gaceta Municipal. Este Acuerdo es abiertamente inconstitucional, ilegal y va en contra del Acuerdo 091 de 1994 (Reglamento del Concejo). NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas cita las siguientes: Constitución Política, artículos, 4° y 313 numeral 10º; Ley 136 de 1994, artículos, 25 y 31; Acuerdo No. 091 del 12 de diciembre de 1994 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, artículos, 23, 1213, 124, 130, 135 y 139. (Fls. 2-8) De folios 31 a 35, el demandante adicionó la demanda en los siguientes términos: Con relación a los hechos, agregó que el Acuerdo No. 026 de 1998 supuestamente se asignó en fecha 26 de mayo de 1998 en la Comisión respectiva de Institutos Descentralizados, Laborales y Medio Ambiente, para aprobar primer

debate. Esta comisión estaba integrada para el período 1.998 por los Concejales

ZAYDA YANETH LINDARTE, ALBERTO CARATE Y ABEL MORENO

MONSALEVE.

La Comisión que le correspondía conforme al Acuerdo No. 091 de 1994, nunca estudió en primer debate el Proyecto de Acuerdo No. 026 de 1.998 sino que se le dio trámite con la motivación de la Comisión Accidental creada por la Presidencia del Concejo. A través del derecho de petición el 20 de noviembre de 1998 solicitó la ponencia en el primer debate, la cual reiteró el 14 de enero de 1999 y luego el 26 de enero de ese año, en consecuencia se deduce la no presencia de dicha ponencia. El 29 de diciembre de 1998 la Comisión Seccional del Servicio Civil de Norte de Santander, luego del trámite Administrativo falla a favor de Doris Elena Jaimes Fernández la queja presentada por esta contra la Reestructuración del Concejo Municipal de Cúcuta. La Resolución No. 016 del 29 de diciembre de 1.998 de ese Departamento, dejó clara la incompetencia de la Mesa Directiva para reestructurar la planta de personal del Concejo Municipal de San José de Cúcuta. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander (Fls. 369-378) negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos: En virtud del principio de legalidad que informa las actuaciones de la Administración Pública, sus decisiones con efectos jurídicos, esto es sus actos administrativos, gozan de la prerrogativa denominada ‘presunción de legalidad’, de manera que quien estime que un acto esta viciado de nulidad, debe demostrar en

el proceso judicial respectivo las causales en que base dichas censuras, de tal manera que logre desvirtuar o destruir dicha presunción. En el sub-examine el demandante hace girar la explicación sobre los alcances de las transgresiones normativas en las cuales considera estar incurso el acto censurado: Acuerdo Municipal No. 021 del 12 de junio de 1998, expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta; en que tal acto se opone a los mandatos constitucionales consagrados en el artículo 313, numeral 10º, según el cual el Concejo tendrá las demás funciones que le asigne la ley, sin que se haya explicado el alcance de la supuesta trasgresión. Como quiera que las normas constitucionales requieren de un desarrollo a través de las correspondientes disposiciones legales que las reglamentan, es claro que para poder llegar a concluir que un acto administrativo transgrede la Constitución, es preciso previamente revisar la norma legal en que éste dice basarse. Es así como el artículo 211 señala que las condiciones para la delegación de las Autoridades Administrativas en subalternos o en otras Autoridades, serán fijadas por la Ley. El artículo 4º, inciso 2º establece que es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las Leyes, y respetar y obedecer a las autoridades; el artículo 29 establece la garantía del debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, disponiendo que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa; el artículo 150 consagra que la expedición de Leyes, compete al Congreso de la República y que por medio de ellas ejerce entre otras funciones, en el

numeral 4º, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias. Como se observa, se trata de normas que defieren en la Ley la reglamentación de las respectivas materias, y el demandante no incursionó, como era de su cargo por ser quien alegó las censuras, en dicho campo legal, demostrando de manera concreta las normas de índole legal a las cuales el Concejo Municipal de San José de Cúcuta se opuso o contradijo al expedir el Acuerdo. Se refirió a las normas legales que tratan el tema de la facultad de dictar el reglamento mediante Acuerdo interno de la entidad, el que en su artículo pertinente dice relación a la creación de las Comisiones según la materia asignada y a la conformación de la Comisión de Presupuesto, las que en todo, no desvirtúan la facultad de delegación que le asiste al Concejo como Autoridad Administrativa que es. La Ley 489 de 1998 por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional consagra y desarrolla en los artículos 9° a 14 la figura jurídica de la delegación. Establece que las autoridades administrativas acordes con la Constitución y esta ley pueden mediante acto de delegación transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias, y que las entidades que posean una estructura independiente y una autonomía administrativa pueden delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley, en los empleados públicos de los niveles directivos y asesor vinculados al organismo, con el propósito de desarrollar los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución.

Así mismo, señala que la delegación siempre deberá constar por escrito, con determinación de la autoridad delegatoria y de las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren; y que no se pueden delegar la expedición de reglamentos de carácter general, salvo los casos expresamente autorizados por la Ley, las funciones recibidas en virtud de delegación y las que por su naturaleza o por mandato Constitucional o Legal no son susceptibles de delegación. Aún cuando se trata de regulación legal para entidades del orden nacional, aplicándolas analógicamente a título de pautas generales al orden Municipal, el resultado es que, en principio, la autorización que el Concejo Municipal de San José de Cúcuta otorgó a la Mesa Directiva de reestructurar la Planta de Personal de ésta misma Corporación, dadas sus características y como quiera que se trata de una facultad inherente al Concejo y recibida de la propia Constitución, según el artículo 313, numeral 6º, si podía ser delegable. EL RECURSO La Procuradora 24 en lo Judicial para Asuntos Administrativos interpuso recurso de apelación cuya sustentación corre de folios 379 a 386, en que solicita se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Las funciones de los Concejos tienen su fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política que establece en el numeral 6º que les corresponde determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias, así como las escalas de remuneración. La delegación por parte de las Autoridades Administrativas, consiste en transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones

afines o complementarias, es decir, que mediante la delegación traslada a otra autoridad, el ejercicio de una función que le es propia para que ejerza en nombre de él, sin embargo esta facultad no es absoluta y está reglada por la ley que impone unos límites. Corresponde a los Concejos Municipales de forma exclusiva por estar consagrado en el artículo 313 de la Constitución Política, determinar la estructura de la Administración Municipal y por ser función propia no puede delegarla. No es del caso aplicar la Ley 489 de 1998, pues ésta fue expedida el 30 de diciembre de 1998 y el acto acusado es del 12 de junio de ese mismo año, por lo que no es posible la retroactividad. Le extraña la no aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia del 18 de septiembre de 2003, expediente No. 2033-02, M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla, donde resuelve un caso con objeto idéntico revocando la negativa del Tribunal para en su lugar acceder a las súplicas de la demanda. En esta providencia se afirma que a los Concejos Municipales les corresponde determinar la estructura de la Administración Municipal y la ley en esta materia específica no ha facultado a tales Corporaciones Administrativas para delegarla en otros funcionarios u organismos, pues ni la Constitución ni la Ley lo autorizan. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Se trata de determinar si el Concejo Municipal de Cúcuta podía autorizar a la Mesa Directiva para que reestructurara la planta de personal de esa Corporación.

ACTO ACUSADO Acuerdo No. 021 del 12 de junio de 1998 (Fls. 10-11), expedido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, por el cual se autoriza a la Mesa Directiva del Concejo Municipal reestructurar la planta de personal en el Concejo, suprimir cargos, señalar su manual de funciones generales y específicos, se crea un rubro presupuestal y se dictan otras disposiciones para el efectivo cumplimiento de esta autorización, el cual dice: “EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, en especial las consagradas en el Artículo 313 de la Constitución Nacional, la Ley 136 de 1994, el Decreto 111 de 1996 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto Municipal, Acuerdo 025 de 1997 ACUERDA ARTÍCULO 1º. Autorizase a la Mesa Directiva del H. Concejo hasta por el término de dos (2) meses contados a partir de la fecha de su sanción y publicación de este Acuerdo, para que reestructure la Planta de Personal, suprimir cargos y redistribuya funciones en el personal de la planta que continua y dicte el manual de funciones generales y específico por cargos.

PARÁGRAFO: La Mesa Directiva del H. Concejo deberá presentar para su debida refrendación y aprobación a la Comisión Permanente de Presupuesto, Hacienda y Crédito Público la reestructuración y supresión de cargos que determine. Dicha Comisión tendrá facultades para modificarla, reformarla o adicionarla. Una vez refrendada por la Comisión Permanente se notificará a la Mesa Directiva del H. Concejo y entrará en vigencia a partir de

ese momento. ARTÍCULO 2º. Crease en el Presupuesto de Gastos del Concejo Municipal, la vigencia fiscal de 1998 el rubro “Indemnizaciones”, según el siguiente detalle: CONCEJO MUNICIPAL 101015105 SERVICIOS PERSONALES 19191510533 INDEMNIZACIONES ARTÍCULO 3º. Autorizase realizar los traslados, créditos y contracréditos presupuestales necesarios para la efectiva ejecución de todos los planes y programas que realizará el H. Concejo Municipal durante la presente vigencia fiscal y en especial para alcanzar el cabal cumplimiento de este Acuerdo. ARTÍCULO 4º. El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación.” ANÁLISIS DE LA SALA COSA JUZGADA Previo a decidir el fondo de la controversia, la Sala observa que la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 18 de septiembre de 2003, M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla, expediente No. 2033-02, Actor: William Augusto García Ardila, se pronunció sobre el Acuerdo acusado declarando su nulidad, con los siguientes argumentos: “(…) Establecerá la Sala entonces si el Concejo Municipal de San José de Cúcuta podía o no delegar en la Mesa Directiva la función de reestructurar la planta de personal de esa corporación. Dispone el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución Política: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…)

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y

empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”. ...”. Observada la norma constitucional, encuentra la Sala que esta atribución corresponde a los Concejos Municipales y que, si bien el artículo 211 ibídem permite que el legislador ley fije algunas condiciones para que las autoridades administrativas transfieren ciertas funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias, lo cierto es que la ley, en esta materia específica, no ha facultado a tales corporaciones administrativas para delegarla en otros funcionarios u organismos, pues, ni la Carta Política lo autoriza como tampoco lo hace expresamente la ley (ley 136 - art. 32 - de 1994, ley 617 de 2000, Decreto 169 de 2000, ley 753 de 2002 y Decreto 2255 de 2002). Por lo tanto, se trata del ejercicio de una atribución que, por disposición constitucional y legal, se ha atribuido de manera exclusiva a los Concejos Municipales, la cual no es posible trasladar a otra autoridad, organismo o dependencia sin que exista disposición legal que lo permita. Sin estar legalmente facultado el Concejo Municipal de San José de Cúcuta para delegar la función de reestructurar su planta de personal, considera la Sala que esa corporación, al haberla delegado en su Mesa Directiva, incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus funciones, toda vez que los anteriores preceptos no permiten que esa atribución opere bajo tal modalidad. En tal caso puede afirmarse, sin hesitación alguna, que el Acuerdo No. 021 de junio 12 de 1998 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta infringe los artículos 211 y 313 - numeral

6º - de la Constitución Política y 32 de la Ley 136 de 1994. Al desaparecer el fundamento de derecho en que se sustenta la Resolución No. 548 de julio 9 de 1998 de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de San José de Cúcuta para reestructurar la planta de personal, suprimir cargos y fijar el manual de funciones, es claro que esta resolución ha perdido su fuerza ejecutoria, según lo prevé el artículo 66 del C.C.A., por no tener autoridad legal para pronunciarse sobre dicha reestructuración, lo que constituye un vicio de ilegalidad que se concreta en una falta de competencia por el elemento material. En cuanto a la aplicabilidad de la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, propuesta por el Tribunal Administrativo, dirá que la Sala que en efecto, como lo advierte la Procuradora para Asuntos Administrativos, no se hallaba vigente en el momento de expedición de los actos acusados (junio 12 y julio 9 de 1998), puesto que, la citada ley, fue publicada en el Diario Oficial No.43.464 el 30 de diciembre de 1998. Resultan suficientes los anteriores argumentos para retirar del ordenamiento jurídico el Acuerdo No.021 de junio 12 de 1998 por medio del cual el Concejo Municipal de San José de Cúcuta autoriza a la Mesa Directiva para que reestructure la planta de personal, suprima cargos, redistribuya funciones y dicte el manual de funciones generales y específico por

cargos; y la Resolución No.548 de julio 9 de 1998 de la Mesa Directiva del Concejo de San José de Cúcuta que reestructura su planta de personal y dicta otras disposiciones. (…)” En esas condiciones el Concejo Municipal de Cúcuta no podía delegar en su Mesa Directiva la facultad de reestructurar la entidad, pues tales Corporaciones Administrativas no pueden delegar en otros funcionarios u organismos esa atribución, toda vez que, la Constitución Política no lo autoriza y tampoco lo hacen expresamente las leyes vigentes a la fecha en que se dictó el Acuerdo acusado. Esa función se ha atribuido de manera exclusiva a los Concejos Municipales, por lo que no es posible delegarse. Ahora bien, la providencia mencionada conforme al inciso 1º del artículo 175 del

C. C.A. tiene fuerza de cosa juzgada “erga omnes” por tratarse de un acto administrativo de carácter general.

Así, mal puede proferirse una nueva providencia de fondo respecto del mencionado acto, cuando ya desapareció del entorno jurídico. En esas condiciones, se revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y en su lugar se estará a lo resuelto en la sentencia del 18 de septiembre de 2003 en cuanto declaró la nulidad del Acuerdo No. 021 de junio 12 de 1998 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, motivo de controversia en este proceso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

F A L L A

REVÓCASE la sentencia del 13 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por Luis Antonio Vela Camargo contra el Municipio de San José de Cúcuta.

En su lugar se dispone: ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia del 18 de septiembre de 2003, dentro del proceso No. 2033–02, Actor: William Augusto García Ardila; M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla, en cuanto declaró la nulidad del Acuerdo No. 021 del 12 de junio de 1998 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

MA/JS