CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-31-000-2012-00179-01(1096-14)-2018

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Rechazo del libelo por indebida escogencia del acto demandado El ciudadano que pretenda el reconocimiento de un derecho en sede judicial deberá solicitar el control de legalidad de aquellos actos administrativos que efectivamente extinguieron o modificaron su situación jurídica particular. No obstante, la indebida escogencia de los mismos al momento de acudir a la jurisdicción genera per se la ineptitud sustantiva de la demanda, imposibilitando al juez el estudio de legalidad del acto demandado. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 22 de mayo de 2017, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández, rad.: 3128-16. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN JUDICIAL – Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término La caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley. (…). En ese orden de ideas, el Sala precisa que en el presente caso la parte demandante contaba con cuatro (4) meses a partir de la fecha de notificación del acto que ordenó su desvinculación para interponer la acción contenciosa, es decir, tenía desde el 14 de noviembre de 2009 hasta el 13 de marzo del 2010, para solicitar el control de legalidad del acta de liquidación final del 13 de noviembre del 2009, ante la jurisdicción; sin embargo, se observa que la señora Fanny Flórez

Jaime presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 17 de abril del 2012, esto es, 2 años y 18 días después de fenecidos los cuatro (4) meses que prevé la norma, por esta razón operó el fenómeno jurídico de la caducidad. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, C.P.: César Palomino Cortés, rad.: 2013-00224-01.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 54001-23-31-000-2012-00179-01(1096-14)

Actor: FANY FLÓREZ JAIME Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Acción : Nulidad y restablecimiento del derecho Tema : Auto Interlocutorio – Caducidad – Decreto 01 de 1984

Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra el auto de 17 de mayo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Fany Flórez Jaime contra la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social (hoy Ministerio

Trabajo).

I. ANTECEDENTES 1.1 Cuestión previa La señora Fany Flórez Jaime se vinculó a la extinta E.S.E Francisco de Paula Santander el 3 de septiembre de 1996, en el cargo de auxiliar de servicios asistenciales, Código 4056, grado 20.

A través de la Resolución 0431 del 22 de noviembre de 20071, la señora Fany Flórez Jaime fue inscrita en el cargo de secretaria de usuarios de la junta directiva de la organización sindical de primer grado “SINDICATO DE SERVIDORES

PÚBLICOS DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO FRANCISCO DE PAULA

SANTANDERSISPESEF”.

Con Oficio LIQ-15632 del 27 de octubre de 2009, la extinta E.S.E Francisco de Paula Santander reconoció y ordenó el pago del reajuste de las prestaciones sociales e indemnización a favor de la señora Fany Flórez Jaime, por valor de $16.731.975.2 Mediante el Decreto 810 de marzo de 2008, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó la disolución y liquidación de la E.S.E Francisco de Paula Santander; posteriormente, dicha entidad expidió el acta final de liquidación el 13 de noviembre de 2009, fecha en la cual automáticamente terminó la relación laboral de la señora Fany Flórez Jaime.3 1 Dentro del expediente no se puede determinar cuál entidad profirió dicho acto administrativo. 2 Folios 75 y 76 3 Folio 79 El apoderado judicial de la E.S.E Hospital Francisco de Paula Santander, presentó acción de levantamiento del fuero sindical ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta, el cual mediante sentencia del 18 de febrero de 2011, accedió

a las pretensiones de la demanda y en consecuencia, levantó el fuero sindical de la señora Fany Flórez Jaime. Inconforme con lo anterior, la demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, mediante providencia de 16 de septiembre de 2011, confirmando en todas sus partes la sentencia de 18 de febrero de 2011. Mediante escritos de 25 de octubre de 2011 y 16 de enero de 20124, la parte demandante solicitó ante el Grupo de Administración de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social, el reconocimiento y pago de los perjuicios morales y materiales causados por la desvinculación sin el levantamiento del fuero sindical. A través del Oficio 110100-11814 de 24 de enero de 2012, el Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social informó a la parte demandante sobre trámite aplicado los procesos de disolución y liquidación de la E.S.E Francisco de Paula Santander. La parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 19 de enero de 2012, la cual fue declarada fallida el 13 de abril del mismo año, por no existir ánimo conciliatorio. El apoderado judicial de la parte demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5 contra el Oficio 110100-11814 de 24 de enero de 2012, expedido por el Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social.

4 Folios 129 a 133 5 18 de abril de 2012 (F. 159) Como restablecimiento del derecho, solicitó la reparación de los perjuicios morales y materiales ocasionados a la señora Fany Flórez Jaime, debido a la desvinculación de la extinta E.S.E Francisco de Paula Santander sin el levantamiento del fuero sindical. 1.2. Providencia recurrida Mediante providencia de 17 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad, presentada por el apoderado judicial de la parte demandante, por considerar que: “(…) el acto que se debía demandar fue el acto de desvinculación proferido el 13 de noviembre de 2009, el cual debió demandarse dentro del término de caducidad de los 4 meses a que se hace alusión en el numeral 2 del art. 136 del C.C.A. (…)”. Indicó además, que el Oficio 1101000-111814 del 24 de enero de 2012, expedido por el Coordinador del Grupo Administrativo de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social no es un acto susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque: “(…) no contiene una decisión de fondo que modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta de la señora Fany Flórez Jaime (…)”. 1.3. Del recurso de apelación El apoderado de la parte demandante, mediante escrito de 6 de junio de 2012, solicitó que se revoque la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de

Norte de Santander, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad, presentada por el apoderado judicial de la parte demandante, toda vez que en el acta final de liquidación de la extinta E.S.E Francisco de Paula Santander “ (…) no se realiza mención alguna sobre la cesión de las relaciones laborales y el reconocimiento y pago de las obligaciones generales de la misma (…)”. Señaló además, que la extinta E.S.E Hospital Francisco de Paula Santander no tuvo en cuenta que la señora Fany Flórez Jaime gozaba de la prerrogativa del fuero sindical; además, indicó que dicha entidad no le comunicó a la parte demandante de la terminación del vínculo laboral. Adujo, que la parte demandante presentó demanda de reintegro ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito, quien mediante proveído de 1 de febrero de 2011, declaró probada la excepción de pleito pendiente, porque: “(…) a la fecha la sentencia de Primera Instancia proferida dentro del proceso antes referido radicado No. 354 de 2008, fue apelada y aun no se encuentra en firme en razón de que no existe un pronunciamiento de Segunda Instancia (…)”. Agregó, que el Oficio 1101000-11814 del 24 de enero de 2012, es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativo toda vez que esa decisión produjo “efectos jurídicos”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico El problema jurídico se centra en establecer si se debe confirmar o no, la providencia de 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de

Norte de Santander, mediante la cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad y, además, porque el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial. Para ello, la Sala deberá hacer las siguientes precisiones: i) Del rechazo de la demanda por la indebida escogencia del acto administrativo demandado ii) De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. i) Del rechazo de la demanda por la indebida escogencia del acto administrativo demandado El ciudadano que pretenda el reconocimiento de un derecho en sede judicial deberá solicitar el control de legalidad de aquellos actos administrativos que efectivamente extinguieron o modificaron su situación jurídica particular. No obstante, la indebida escogencia de los mismos al momento de acudir a la jurisdicción genera per se la ineptitud sustantiva de la demanda, imposibilitando al juez el estudio de legalidad del acto demandado. Sobre el particular, esta Corporación en providencia de 22 de mayo de 2017, indicó6: “ (…) En ese sentido, no le asiste razón al apoderado del Municipio de Soledad (Atlántico) cuando afirmó que el acto demandado debe ser la Resolución 0429 de 2014 toda vez que dicho acto no definió situación jurídica alguna de la demandada respecto de la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, esto teniendo en cuenta que la resolución aludida se limita al reconocimiento de derechos salariales de la demandante, más no por la sanción por la no consignación oportuna de las cesantías de los años 2003 a 2010. Ahora bien, la decisión

adoptada por el a quo es acertada, pues el acto administrativo objeto de demanda se configuró con el silencio de la administración, y la Resolución 0429 de 2014 no debe ser tenida como acto a demandar (…)" Frente a lo anterior, la Sala precisa que es un requisito sine quanon que la demanda se dirija a cuestionar la legalidad del acto administrativo que efectivamente tiene una relación sustancial con el objeto del litigio, toda vez que este requisito evita que el juez profiera sentencias inhibitorias. ii) De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha 6 Providencia del 22 de mayo de 2017. MP. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. NR: 2112818 08001-23-33-000-2015-00154-01 3128-16 transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley. El numeral 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, estableció el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así: “(…) ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (…)”.

Por su parte, esta Sala en sentencia de 2 de marzo de 2017 (C.P. César Palomino

Cortés)7 estableció: “La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano (…)”. 2.2 Caso concreto La señora Fany Flórez Jaime, a través de apoderado judicial presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio 110100-11814 de 24 de enero de 2012, proferido por el Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y protección Social. 7 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01; Demandante: Lília Rosa García Núñez, Demandado: Municipio de Magangué (Bolívar). Mediante el Decreto 810 de marzo de 2008, el Ministerio de Salud y Protección Social ordenó la disolución y liquidación de la E.S.E Francisco de Paula Santander; posteriormente, dicha entidad expidió el acta final de liquidación el 13 de noviembre de 2009, fecha en la cual automáticamente se dio por terminada la relación laboral de la señora Fany Flórez Jaime, con la entidad demandada.8 Con Oficio LIQ-15632 de 27 de octubre de 2009, la extinta E.S.E Hospital Francisco de Paula Santander reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales e indemnización a favor de la señora Fany Flórez Jaime por la

terminación de su vínculo laboral con la entidad.9 La Sala observa, que la demanda presentada por la señora Fany Flórez Jaime centra su discusión en el reconocimiento y pago de los perjuicios morales y materiales ocasionados por su desvinculación, sin previo levantamiento del fuero sindical. La Sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que el Oficio 110100-11814 de 24 de enero de 2012 es un acto administrativo definitivo10, toda vez que el mismo no creó, modificó o extinguió la situación jurídica de la señora Fany Flórez Jaime, en la medida que dicho acto administrativo se limitó a informar sobre el proceso de liquidación y disolución de la E.S.E Hospital Francisco de Paula Santander; pero además, se observa que no existe una relación entre lo pretendido con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y el acto demandado. Ciertamente la señora Fany Flórez Jaime debió solicitar el control de legalidad del acto administrativo que dio por terminada su relación laboral con la entidad demandada, toda vez que este tuvo la virtualidad de modificar la situación jurídica de la demandante. Por ello, se insiste en que el ciudadano que acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en busca del reconocimiento de un derecho, deberá establecer un nexo causal entre las pretensiones de la demanda 8 Folio 79 9 Por valor de $16.731.975 (Folios 75 y 76) 10 “ (…) Sobre el particular, sea lo primero recordar que mediante Decreto No. 810 de 2008 se ordenó la disolución y

liquidación de la Empresa Social del estado FRANCISCO DE PAULA SANTANDER; proceso concursal que culminó el 13 de noviembre de 2009 y que fue adelantado bajo los parámetros del Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de

2006. En lo no previsto en las citadas disposiciones, se aplicó en lo pertinente las normas que gobiernan la liquidación forzosa administrativa de las entidades financieras, dentro de las que se encuentran los Decretos 663 de 1993 y 2555 de 2010, así como la Ley 510 de 1999, y las especiales del Decreto 3870 de 2008 (…)”. y el acto acusado, pues este vínculo habilita al juez para estudiar de fondo el asunto, evitando decisiones inhibitorias en la etapa de fallo.

En ese orden de ideas, el Sala precisa que en el presente caso la parte demandante contaba con cuatro (4) meses a partir de la fecha de notificación del acto que ordenó su desvinculación para interponer la acción contenciosa, es decir, tenía desde el 14 de noviembre de 2009 hasta el 13 de marzo del 2010, para solicitar el control de legalidad del acta de liquidación final del 13 de noviembre del 2009, ante la jurisdicción; sin embargo, se observa que la señora Fany Flórez Jaime presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 17 de abril del 2012, esto es, 2 años y 18 días después de fenecidos los cuatro (4) meses que prevé la norma, por esta razón operó el fenómeno jurídico de la caducidad. En efecto y comoquiera que el apoderado judicial de la parte demandante no

presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del plazo establecido en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, la Sala confirmará la providencia del 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por caducidad presentada por la señora Fany Flórez Jaime. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Se confirma el auto del 17 de mayo de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo del Norte de Santander, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ