CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-33-000-2012-00053-01(2400-14)-2017

ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Control judicial Los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, que se profieran como consecuencia de una orden constitucional de tutela, no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por tanto, en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, el litigio derivado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo, cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición de los referidos actos, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 236 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 238 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 304

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE RECONOCE

PRESTACIONES PERIÓDICAS – No opera / ACTO ADMINISTRATIVODE PRESTACIONES PERIÓDICAS PROFERIDO EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUELAPuede demandarse en cualquier tiempo Como quiera que la demanda presentada por la Administración (UGPP) está dirigida contra un acto de reconocimiento de una prestación periódica, esta se

puede ejercer en cualquier tiempo, tal como lo permite el numeral 1 (letra c) del artículo 164 del CPACA. Esa norma especial prevalece sobre la que pretende la accionada se aplique por la Sala, pues con ello procura evitar un pronunciamiento de fondo respecto de las súplicas de la demanda, para que el acto acusado en este asunto permanezca incólume. En efecto, el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, «[…] el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado» y que «[e]n todo caso[,] el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela». En lo que respecta a este caso concreto procedimental, la regla contenida en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 no es aplicable a la UGPP, ya que la orden de amparo favoreció a la tutelante, hoy accionada, mas no a la entidad. En consecuencia, los argumentos de la alzada orientados a que se decrete la caducidad por cuanto la demanda no se presentó dentro de la oportunidad dispuesta en el ordenamiento, carecen de fundamento, en primer lugar, por ser el acto administrativo enjuiciado de aquellos que reconocen prestaciones periódicas, se pueden demandar en cualquier tiempo, y en segundo, por lo expuesto en el párrafo que antecede.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 /

DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 8

PENSIÓN GRACIA - Finalidad. En principio debe precisarse que la pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. En concepto de la Sala, el fundamento de la concesión de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 39 DE 1903 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933

PENSIÓN GRACIA - Vigencia. Protección de los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados El legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la sala plena de esta corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los

docentes nacionalizados. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, C.P., Nicolás Pájaro Peñaranda, Rad. S-699

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989

PENSIÓN GRACIA - Reconocimiento. Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. PENSIÓN GRACIA - Liquidación. Factores .Monto En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966. Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75% de esta que corresponde al monto final que tendrá la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1966 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 1743 DE 1966ARTÍCULO 5 / DECRETO 1160 DE 1947 - ARTÍCULO 6 PARÁGRAFO 1 /

CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO - ARTÍCULO 127

CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo 2 La Sala difiere de la interpretación objetiva que el a quo dedujo del artículo 188 del CPACA, esto es, imposición de condena costas de pleno derecho a la parte vencida, sin más consideraciones, tal como acontece en la actividad procesal propia de los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios, en virtud del mandato contenido en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP). En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contenciosoadministrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento; cuando por ejemplo: i) sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o

incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) se aduzcan calidades inexistentes; iii) se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o v) se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 366 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 79

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 54001-23-33-000-2012-00053-01(2400-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: MARÍA ESTHER CASTELLANOS DE ARAQUE Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia; cosa juzgada constitucional en materia de tutela; inmutabilidad de los fallos de tutela que ordenan el reconocimiento de prestaciones periódicas se predica respecto de los

derechos fundamentales amparados; los actos administrativos proferidos como consecuencia de una orden de tutela son pasibles de control jurisdiccional; oportunidad para presentar la demanda 3 contra actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas; condena en costas Ley 1437 de 2011: ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada (ff. 504 a 513) contra la sentencia del 27 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 493 a 499).

I. ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 2 a 8). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción contencioso-administrativa a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora María Esther Castellanos de Araque, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución 47583 del 15 de septiembre de 2006, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) procedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandada, en cumplimiento de un fallo de tutela.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se

ordene a la demandada i) devolver «[…] las mesadas recibidas y que llegare a recibir en el futuro como consecuencia del acto administrativo impugnado»; y ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 179 del CCA (sic). 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la entidad demandante que la accionada el 21 de diciembre de 1998 solicitó de Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición que le fue negada mediante las Resoluciones 335 del 14 de enero de 2000, 12227 del 23 de junio de 2000 y 2585 del 29 de mayo de 2001. Que la señora María Esther Castellanos de Araque instauró acción de tutela contra Cajanal, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Laboral del 4 Circuito de Ciénaga (Magdalena), despacho que a través de sentencia del 7 de abril de 2006 le tuteló los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad y ordenó a la referida entidad proferir acto administrativo de reconocimiento de pensión gracia en su favor. Que en cumplimiento de la aludida orden constitucional, Cajanal expidió la Resolución 47583 del 15 de septiembre de 2006, a través de la cual procedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandada. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Aduce que la «[…] Resolución que reconoce la pensión gracia a la accionante, es

abiertamente ilegal, teniendo en cuenta que [la] pensionad[a] no cumplió con el requisito contenido en la Ley 114 de 1993, porque no es viable tener en cuenta tiempos de servicios nacionales para acceder a dicha prestación». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 280 a 297). La demandada, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos dice que son ciertos. Propuso las excepciones que denominó «ineptitud de la demanda en cuanto a la carencia de fundamentos de derecho toda vez que sí cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia», «cosa juzgada, toda vez que el acto administrativo es producto de un fallo de tutela, el cual ya se encuentra ejecutoriado desde el 2006», «cobro de lo no debido» y «violación al derecho de pensión por ser un derecho real, cierto e irrenunciable». 1.6 La providencia apelada (ff. 493 a 499). El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con sentencia del 27 de febrero de 2014, accedió a las súplicas de la demanda al considerar, en síntesis, que la demandada «[…] no tiene el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues solo acreditó 4 años, 5 meses y 12 días de servicio como docente nacionalizada[…]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 504 a 513). Inconforme con la anterior decisión, la accionada interpuso recurso de apelación al estimar la «[…] existencia de cosa material juzgada [… ya que] el fallo de tutela deviene de un marco normativo general al cual un operador jurídico le hizo un estudio[,] análisis y aplicación a un

caso en particular concluyendo en el reconocimiento de una situación[.] [S]urge la prohibición para la autoridad judicial de volver a juzgar el asunto[…]». 5 Además, considera que una vez «[…] culminado el proceso de revisión por parte de la Corte, “no hay lugar para reabrir el debate” y, por tanto, la decisión se torna inmutable y definitivamente vinculante, revistiéndose de la calidad de cosa juzgada», en el entendido de que decidido «[…] un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión […], opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional […]». Agrega que la UGPP pretende con una nueva acción suplir los mecanismos con los que contaba para controvertir la decisión proferida por el juez constitucional de tutela. Por otra parte, sostiene que el medio de control de la referencia se ejerció por fuera de término, si se tiene en cuenta que el artículo 8 del Decreto 2551 de 1991 establece que cuando el amparo sea concedido de manera transitoria el interesado deberá ejercer la acción ante la autoridad judicial competente en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela y si no la instaura cesarán los efectos de este. Por último, se rebela contra la condena en costas al considerar que durante el trámite procesal no se advirtió la ocurrencia de situaciones de temeridad o mala fe, que den lugar a su imposición.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído del 28 de abril de 2014

(f. 522) y admitido por esta corporación a través de auto del 10 de julio siguiente (f. 529), en el que se dispuso la notificación personal al agente del ministerio público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto del 7 de noviembre de 2014 (f. 540) se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al ministerio público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en que las partes guardaron silencio. 2.1.1 Ministerio público (fs. 549 a 554). La señora procuradora segunda 6 delegada ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del ministerio público dentro de este proceso, es del criterio que se debe confirmar la sentencia que acogió las súplicas de la demanda, por cuanto «[…] a la demandada no le asistía derecho a la pensión gracia, al no reunir los requisitos exigidos por las normas que consagran tal pensión y por el tratamiento jurisprudencial que se había prodigado al tema». En cuanto a la condena en costas, considera que estas deben ser revocadas, ya que solo habrá lugar a ellas «[…] cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]»

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta corporación le atañe conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. i) Desde una perspectiva abstracta, de conformidad con los antecedentes

expuestos, en especial los contenidos en la alzada, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los asuntos en los que se conmina a la Administración al reconocimiento de prestaciones periódicas mediante un fallo de tutela hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, torna inmutable esa providencia, en el entendido de que no se podrá acudir ante el juez natural de la causa para que en un nuevo proceso se discuta, por segunda vez, el objeto de lo ya decidido. ii) Precisado lo anterior, en caso de que la tesis resulte negativa, se deberá establecer si el medio de control de la referencia se ejerció dentro de la oportunidad prevista en el ordenamiento, si se tiene en cuenta, según indica la recurrente, que los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad fueron amparados para evitar un perjuicio irremediable. Asimismo, si por haberse ejercido, en consecuencia, la referida acción de tutela como mecanismo transitorio, la UGPP solo contaba con cuatro (4) meses a partir del aludido fallo para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo los actos pertinentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 7 1991. iii) En segundo término, una vez resueltos los asuntos procesales enunciados, si a ello hubiere lugar, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si la nulidad del acto administrativo cuestionado, decretada por el a quo en la sentencia de primera instancia, se ajusta a los lineamientos jurisprudenciales en la materia, esto es, si le asiste razón jurídica a la UGPP en deprecar la expulsión del mundo

jurídico de ese acto, por cuanto, según se indica en la demanda, la accionada no completó el tiempo de servicios exigido por el ordenamiento como docente nacionalizada, para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. iv) Por último, si se debe revocar la condena en costas ya que según el criterio de quien promueve la alzada, durante el trámite procesal no se advirtió la ocurrencia de situaciones de temeridad o mala fe, que den lugar a su imposición. 3.2.1 Cosa juzgada: parámetros normativos y jurisprudenciales. El estatuto procesal establece que «[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes» (artículo 303 Código General del Proceso - CGP). También trae como excepción, esto es, que no constituyen cosa juzgada, aquellas sentencias «que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley» (artículo 304 CGP). Cosa juzgada constitucional en materia de tutela. Según la cita jurisprudencial contenida en la alzada, «[d]ecidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión […], opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado

definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido»1. No obstante, aclara esa alta corporación, que ese tipo de circunstancias solo opera como prohibición a la procedencia de una nueva acción constitucional de 1 Sentencia SU1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 8 amparo contra un fallo de tutela «definitivamente decidido» o excluido de revisión, ya que sería tanto «[…] como instituir un recurso adicional ante la Corte […] para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido […]»2. Así discurrió esa corporación: A este respecto, es importante distinguir entre el fenómeno de la cosa juzgada en materia ordinaria y el mismo fenómeno en materia constitucional. Mientras que en el primer caso es generalmente admitida la procedencia de la acción de tutela por vías de hecho, en el segundo caso, tratándose de un proceso judicial constitucional, donde se persigue en forma explícita y específica la protección de los derechos fundamentales y la observancia plena del orden constitucional, la oportunidad para alegar la existencia de vías de hecho en los fallos de tutela es hasta la finalización del término de insistencia de los magistrados y del Defensor del Pueblo respecto de las sentencias no seleccionadas. Una vez terminados definitivamente los procedimientos de selección y revisión, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.), y se torna, entonces, inmutable y definitivamente vinculante.3 En punto a la resolución del primer problema jurídico, la Sala difiere de la

interpretación restrictiva contenida en la alzada, que defiende la inmutabilidad del aludido fallo de tutela que amparó los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, y la consecuente imposibilidad de reabrir el debate, mediante un proceso judicial ordinario, respecto del derecho al reconocimiento de la pensión gracia que presuntamente le asiste a la accionada. En este asunto, la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del referido fallo de tutela se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados de manera transitoria por la autoridad judicial que ordenó a la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionada (ff. 42, vuelta, a 56 c. 2). Así se colige por cuanto el juez constitucional reconoce expresamente que la accionada en ese momento contaba con «[…] un mecanismo alternativo de defensa ordinario al cual se puede acudir como lo sería la vía del Contencioso Administrativo[…]», y porque consideró que la transitoriedad del amparo evitaría un perjuicio irremediable a los tutelantes (f. 46 c. 2). 2 Sentencia SU1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 Ibidem. 9 En ese orden de ideas, en el sub lite la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo objeto de reproche en este asunto. En primer lugar, por lo ya expresado, esto es, la tutela se otorgó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto los afectados disponían de otro medio de

defensa judicial (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991); y en segundo, porque existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo la facultad de juzgar, a petición de cualquier persona, la legalidad de los actos que expida la Administración. Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso-administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que profiera en cumplimiento de una orden constitucional de tutela. A guisa de corolario, los actos administrativos que se profieran como consecuencia de una orden constitucional de tutela no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por tanto, el litigio originado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo, cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición de los referidos actos, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento. 3.2.2 Oportunidad para presentar la demanda. En lo que atañe al segundo problema jurídico pendiente por resolver, precisa la Sala que por deprecarse en este asunto la nulidad de un acto administrativo y su consecuente restablecimiento, la demanda debe presentarse dentro del término de

cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto, según el caso (artículo 164, numeral 2, letra d, del CPACA). No obstante, comoquiera que la demanda presentada por la Administración 10 (UGPP) está dirigida contra un acto de reconocimiento de una prestación periódica, esta se puede ejercer en cualquier tiempo, tal como lo permite el numeral 1 (letra c) del artículo 164 del CPACA. Esa norma especial prevalece sobre la que pretende la accionada se aplique por la Sala, pues con ello procura evitar un pronunciamiento de fondo respecto de las súplicas de la demanda, para que el acto acusado en este asunto permanezca incólume. En efecto, el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, «[…] el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado» y que «[e]n todo caso[,] el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela». En lo que respecta a este caso concreto procedimental, la regla contenida en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 no es aplicable a la UGPP, ya que la orden de amparo favoreció a la tutelante, hoy accionada, mas no a la entidad. Por tanto, es a la tutelante, beneficiada con la orden de amparo, a quien

corresponde, en virtud de la aludida regulación, demandar los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 335 del 14 de enero de 2000 (ff. 48 a 53), 12227 del 23 de junio de 2000 (ff. 70 a 74) y 2585 del 29 de mayo de 2001 (ff. 100 a 106), mediante los cuales la Administración le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, circunstancia que no aconteció por cuanto el juez constitucional omitió señalar en la sentencia de tutela que los favorecidos con la orden debían acudir a esta jurisdicción, en un término máximo de cuatro (4) meses, para que se hicieran las declaraciones a que hubiere lugar, tal como lo dispone la mencionada norma. En consecuencia, los argumentos de la alzada orientados a que se decrete la caducidad por cuanto la demanda no se presentó dentro de la oportunidad dispuesta en el ordenamiento, carecen de fundamento, en primer lugar, por ser el 11 acto administrativo enjuiciado de aquellos que reconocen prestaciones periódicas, se pueden demandar en cualquier tiempo, y en segundo, por lo expuesto en el párrafo que antecede. 3.2.3 Problema jurídico de fondo. Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución del problema jurídico de fondo, planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio debe precisarse que la pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a

sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. Su regulación se condensa en los párrafos siguientes: El artículo 1º de la Ley 114 de 19134, que consagró por primera vez la pensión gracia, dispuso: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]». En concepto de la Sala, el fundamento de la concesión de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: 4 «que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 «sobre Instrucción Pública». 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927».

12 Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó vigente su exigencia de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta actual. Ahora bien, la Ley 37 de