CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-33-000-2015-00270-01(4393-15)-2018

RECHAZO DE DEMANDA - Caducidad / CADUCIDAD - Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Cuatro meses a partir de la notificación del acto demandado / ACTO DE EJECUCION - A partir del cual se inicia a contar el término para la caducidad / MEDIO DE CONTROL - Presentado dentro del término legalmente establecido La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. La solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero». Esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral». Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivo los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico» el contenido del acto que ejecutan, «dándole

efectividad real y cierta». La caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 30 de octubre de 2014. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 16 de enero de 2015, cuando habían transcurrido 2 meses y 16 días desde la ejecución de la sanción; la audiencia se celebró el 16 de marzo de 2015 y la respectiva constancia se expidió el mismo día. En este orden de ideas, el actor tenía 1 mes y 14 días para presentar el medio de control, una vez se expidió la aludida constancia. A su turno, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicado el 24 de marzo de 2015, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por la caducidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00270-01(4393-15)

Actor: HANS LINARES GIRALDO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 3 de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho presentada por el señor Hans Linares Giraldo contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al considerar que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda 1.1.1. Pretensiones El señor Hans Linares Giraldo actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos: i) fallo disciplinario de primera instancia del 18 de junio de 2013, proferido por el inspector delegado de la región cinco de Policía, que sancionó al demandante, en su condición de Teniente de la Policía Nacional, con destitución e inhabilidad general por el término de 15 años; 2) fallo disciplinario de segunda instancia del 9 de junio 2014, proferido por el inspector general de la Policía Nacional, quien desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó parcialmente en el sentido de reducir la sanción de inhabilidad a 10 años; y, iii) el Decreto número 2010 del 14 de octubre de 2014, expedido por el ministro de defensa nacional, quien ejecutó la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al accionante. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría y grado al que ostenten sus compañeros de curso y antigüedad; ii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia del retiro del

servicio y hasta cuando sea reincorporado al empleo, teniendo en cuenta los intereses moratorios e indexación que se hayan causado; iii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del cpaca; y v) condenar en costas a la parte accionada. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del auto del 3 de septiembre de 2015, rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en consideración a que el demandante no presentó el medio de control dentro de los 4 meses siguientes al acto que agotó la vía administrativa1. Indicó que el 18 de junio de 2013 se profirió el fallo disciplinario de primera instancia, el cual fue confirmado parcialmente el 9 de junio de 2014 en sede de apelación; sin embargo, este acto fue objeto de corrección, mediante auto notificado el 13 de agosto de 2014, es decir, que el término de 4 meses para que se configurara la caducidad del medio de control comenzó a correr a partir del 14 de agosto de 2014 (día siguiente a la referida notificación) y venció el 14 de diciembre de 2014. Finalmente precisó que la solicitud de conciliación se radicó el 16 de enero de 2015, momento para el cual se habían superado en forma amplia los 4 meses establecidos para incoar el medio de control, razón por la que operó el fenómeno

de la caducidad. 1.2.2. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación (folios 220 a 233, cuaderno principal), explicando que en el presente caso se encuentra enjuiciado el Decreto número 2010 de 14 de octubre de 2014, que ejecutó la sanción disciplinaria. A su vez, este acto fue notificado el 29 de octubre de 2014, fecha en la que se verificó el retiro del servicio. 1 Para fundamentar su decisión el A quo se apoyó en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2015, Expediente No. 11001032500020120002700(0131-2012). Con fundamento en lo anterior, el demandante concluyó que los términos de caducidad del medio de control comenzaron a correr el 29 de octubre de 2014. Por su parte, la solicitud de conciliación se radicó el 16 de enero de 2015, el acta que declaró fallida esta etapa se profirió el 16 de marzo y la demanda se presentó el 24 de marzo de 2015, es decir, respetando los 4 meses establecidos por el legislador para acudir ante la jurisdicción, teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación suspendió los términos de caducidad hasta el momento en que se expidió la mencionada constancia. En consecuencia, se debe revocar el proveído impugnado2.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia

con las competencias legalmente atribuidas a esta sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por el señor Hans Linares Giraldo. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios; y ii) solución al caso concreto. 2.2) De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga 2 Para fundamentar sus argumentos, el apoderado del demandante citó, entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado: - Sentencia de 9 de febrero de 2015, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, Expediente No. 09032010. - Sentencia de 11 de julio de 201, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, Expediente No. 1052-2009. - Sentencia de 8 de noviembre de 2012, consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, Expediente No. 06342009. dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial3. Al respecto la Corte Constitucional ha

sostenido4: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la

incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia5. 3 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 4 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». Ahora bien, el artículo 164 del cpaca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente6. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del cpaca, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, 6 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo

anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo7. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»8. 2.3) Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios. La Sección Segunda de esta Corporación9, mediante sentencia de unificación, precisó que en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la

sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio 7 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 8 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858-01(37555) actor:

Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 9 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la

relación laboral»10. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivo los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»11 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»12. 2.4. Solución al caso concreto. Para resolver el problema jurídico planteado, se tiene lo siguiente:  Mediante fallo disciplinario de primera instancia de 18 de junio de 2013, el inspector delegado región cinco de policía, le impuso al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 15 años (folios 75 a 83, cuaderno principal). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-0002012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 11 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. 12 Ibídem.  A través del fallo disciplinario de segunda instancia de 9 de junio 2014, el inspector general de la Policía Nacional desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó parcialmente en el sentido de reducir la sanción de inhabilidad a 10 años (folios 84 a 105, cuaderno principal).  Por medio del Decreto número 2010 de 14 de octubre de 2014, el ministro

de defensa nacional ejecutó la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al accionante (folios 106 a 197, cuaderno principal).  El 29 de octubre de 2014, se notificó al demandante el Decreto número 2010 del 14 de octubre de 2014 (folio 108 cuaderno principal).  De conformidad con la hoja de servicio, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, el 29 de octubre de 2014 se produjo el retiro del servicio del señor Hans Linares Giraldo (folio 20, cuaderno principal).  El 16 de enero de 2015 el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial (folio 37, cuaderno principal).  El 16 de marzo de 2015, la Procuraduría número 135 para asuntos administrativos expidió la constancia de conciliación fallida (folio 36, cuaderno principal).  El 24 de marzo de 2015, el accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 178, cuaderno principal). Ahora bien, de conformidad con lo expuesto en acápites anteriores, en materia disciplinaria, cuando se produce el retiro del servicio como consecuencia de la sanción de destitución, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio, lo cual en este caso ocurrió el 29 de octubre de 2014, fecha en que se le notificó al demandante el acto de ejecución y en la que efectivamente se verificó la desvinculación, así como el desprendimiento del ejercicio de las funciones del cargo, situación que consta en

su hoja de servicio. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 30 de octubre de 2014. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 16 de enero de 2015, cuando habían transcurrido 2 meses y 16 días desde la ejecución de la sanción; la audiencia se celebró el 16 de marzo de 2015 y la respectiva constancia se expidió el mismo día. En este orden de ideas, el actor tenía 1 mes y 14 días para presentar el medio de control, una vez se expidió la aludida constancia. A su turno, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 24 de marzo de 2015, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por la caducidad. Como consecuencia de lo anterior la Sala revocará el auto de 3 de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE PRIMERO: revocar el auto de 3 de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por el señor Hans Linares Giraldo, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: JORM/Lmr.