CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-33-000-2016-00179-01(1240-19)

PENSIÓN GRACIA / SUSTITUCIÓN PENSIONAL / RÉGIMEN JURÍDICO DE LA

SUSTITUCIÓN PENSIONAL / BENEFICIARIOS DE LA SUSTITUCIÓN

PENSIONAL / REQUISITO DE LA CONVIVENCIA / PRUEBA DE LA CONVIVENCIA La pensión gracia, es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, toda vez que una vez configurados los elementos que permiten su otorgamiento, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado. […] [E]l régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio. [S]i bien la normativa especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de aquella a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló - para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989causal alguna de

extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho. Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, idéntica finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente. […] [F]rente a la sustitución pensional estaba vigente la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, la cual regula en sus artículos 46 y 47 la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional, con el objeto de garantizar la seguridad económica de los familiares del causante que encontrándose pensionado o afiliado al sistema y sin haber logrado el estatus pensional falleció. […] De acuerdo con la anterior disposición, el cónyuge y la compañera o compañero supérstite son beneficiarios de la sustitución pensional cuando al momento de fallecimiento del causante: a) tenga al menos 30 años; b) logre demostrar que estuvo haciendo vida marital con él hasta su muerte; y c) que convivieron no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. […] [L]a convivencia no se refiere, en forma exclusiva, a compartir el mismo techo y habitar junto al otro, sino que los elementos que en mayor medida definen esa

convivencia se relacionan con el acompañamiento espiritual, moral y económico y el deber de apoyo y auxilio mutuo. Además de ello, es preciso tener en cuenta el factor volitivo de la pareja de mantener un hogar y tener la vocación y convicción de establecer, constituir y mantener una familia.[…] [L]a jurisprudencia laboral ha sostenido que la convivencia debe ser evaluada de acuerdo con las peculiaridades de cada caso, dado que pueden existir eventos en los que los cónyuges o compañeros no cohabiten bajo el mismo techo, en razón de circunstancias especiales de salud, trabajo, fuerza mayor o similares, lo cual no conduce de manera inexorable a que desaparezca la comunidad de vida de la pareja si notoriamente subsisten los lazos afectivos, sentimentales y de apoyo, solidaridad, acompañamiento espiritual y ayuda mutua, rasgos esenciales y distintivos de la convivencia entre una pareja y que supera su concepción meramente física y carnal de compartir el mismo domicilio. […] [E]l señor (…) demostró su convivencia ininterrumpida con la señora (…) que finalizó en el momento de la muerte de la causante, pues por un lado, se acreditó la condición de cónyuge supérstite de la causante con el registro civil de matrimonio […] sin que se evidencia anotación alguna que muestre la disolución del mismo, y por el otro, se acreditó que pese a que por un buen tiempo dejaron de vivir en el mismo lecho y techo, dicha circunstancia no desvirtúa su convivencia, máxime cuando ello obedeció a los problemas de salud de la docente, que le impidió seguirse

trasladando para recibir sus tratamientos desde la ciudad de Cúcuta a la ciudad de Bucaramanga, debiéndose radicar en esta última. No obstante, el cambio de residencia no quebrantó la unión del hogar, por el contrario, el demandante viajaba con frecuencia a visitar a su esposa, lo cual ratifica que nunca se perdieron los lazos de afecto y ayuda mutua entre ellos. […] No se trató de una convivencia casual, por el contrario, fue una cohabitación caracterizada por la permanencia que hace al demandante acreedor de la protección. Al respecto, destaca la Sala que el objetivo de esta prestación es que el beneficiario, una vez demostrados los requisitos, pueda contar con los medios suficientes para su adecuada subsistencia; así como proteger a la persona que le prestó asistencia y compañía al trabajador o a la persona pensionada hasta el momento de su fallecimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993, MODIFICADA POR LA LEY 797 DE 2003,

LA CUAL REGULA EN SUS ARTÍCULOS 46 Y 47

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2016-00179-01(1240-19)

Actor: JOSÉ EPIMÉNIDES RODRÍGUEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL

Referencia: RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL. PENSIÓN

GRACIA. REQUISITO DE CONVIVENCIA ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada. ANTECEDENTES El señor José Epiménides Rodríguez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111 y formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2

1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) artículo 1.° de la Resolución RDP 021808 del 14 de mayo de 2013, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP negó la pensión de sobrevivientes al señor Rodríguez en su condición de cónyuge supérstite de la causante María de los Ángeles Celis de Rodríguez y; ii) Resolución RDP 030401 de 5 de julio de 2013 y el artículo 1.° de la Resolución RDP 036141 del 9 de agosto de 2013, mediante las cuales la UGPP resolvió los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo inicial, al confirmarlo en todas sus partes.

2. Como consecuencia de esta declaración, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la demandada a reconocer y pagar la pensión de

sobrevivientes a favor del señor Rodríguez, en su condición de cónyuge supérstite de la causante María de los Ángeles Celis de Rodríguez, a partir del 31 de enero de 2013 y con los ajustes pensionales anuales establecido por el Gobierno Nacional.

3. La liquidación de la condena deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y de conformidad con el IPC artículo 187 del CPACA; así mismo, se dé cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 192, 194 y 195 de la citada codificación.

4. Condenar a la parte demanda a pagar las cosas y agencias en derecho.

Supuestos fácticos relevantes3 (Folios 18 vuelto a 20)

1. La señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez prestó sus servicios a la docencia oficial en el departamento de Norte de Santander por un tiempo superior a los 20 años de servicios, motivo por el cual Cajanal EICE le reconoció una pensión gracia, mediante Resolución 28275 del 18 de junio de 1993, efectiva a partir del 8 de julio de 1991.

2. La señora Celis de Rodríguez contrajo matrimonio católico con el señor José Epiménides Rodríguez el 30 de abril de 1963, de cuya unión procrearon ocho hijos, de los cuales sobreviven seis: Rosmery José Yesid, Hermides Hernán,

Germán Asmirio, Dary Angélica, Denisse y Nelson Rodríguez Celis.

3. El señor José Epiménides Rodríguez convivió hasta a la fecha de su fallecimiento con la docente -30 de enero de 2013-, tiempo en el cual se 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o

CPACA. 2 Folios 2 y 3. 3 Folios 3 a 6. destacaron lazos de amor, afecto, solidaridad, unión familiar y buena crianza y ejemplo en la educación y orientación a sus hijos.

4. El demandante, invocando su condición de cónyuge sobreviviente solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión post mortem de la educadora.

Por conducto de la Resolución RDP 021808 del 14 de mayo de 2013 01497 del 29 de agosto la UGPP negó el reconocimiento pensional deprecado al encontrar que las declaraciones rendidas por José Epiméndes Rodríguez y Ramón María González Arias presentan inconsistencias, sin que fuere claro que el demandante cumpla con los 5 años de convivencia anteriores a la fecha del fallecimiento como lo exige la ley.

5. El señor José Epiménides Rodríguez interpuso recursos de reposición y subsidiariamente el de apelación contra el anterior acto administrativo.

Mediante Resoluciones RDP 30401 del 5 de julio de 2013 y RPD 036141 del 9 de septiembre de 2013, la UGPP negó los recursos y confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo inicial. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de fijar el objeto del proceso y de la prueba4. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo.5 En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: « […]  Excepción de falta de jurisdicción. Acerca de la jurisdicción competente para conocer de la controversia planteada en la demanda, el artículo 140 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está constituida para conocer de los litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucrados las entidades públicas, y el numeral 4 de la misma norma, contempla de conocimiento de esta jurisdicción los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Bajo ese entendido, el Tribunal considera que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para asumir el conocimiento de la demanda, habida 4 (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB.

5 (2012). Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. consideración que se demanda la declaración de nulidad de una actuación administrativa expedida por la entidad pública UGPP, siendo ésta una manifestación del Estado, por medio de la cual, se encargó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente a la que el señor JOSE EMPIMENIDES (sic) RODRÍGUEZ CONSIDERA TENER DERECHO, siendo del caso declarar no probada la excepción previa de falta de jurisdicción. De otra parte, la apoderada de la entidad demandada formula como excepciones que denomina como:  “prescripción de mesadas pensionales y de los factores salariales solicitados para ser incluidos en la mesada pensional.”  “inexistencia de la obligación reclamada” Las cuales no se encuentran enlistadas en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, ni en el artículo 100 del CGP, por ello, no corresponde realizar pronunciamiento sobre éstas en la presente etapa procesal. Así las cosas, al no encontrarse probado ningún medio exceptivo ni advertirse el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 162 del CPACA, se procederá a continuar con el curso de la audiencia». Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.6

El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] el litigio se concentra a determinar si al señor JOSE EPIMÉNIDES RODRÍGUEZ le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente en su favor, en calidad de cónyuge supérstite de la docente fallecida María de los Ángeles Celis de Rodríguez, y en caso positivo, analizar en qué términos debe reconocerse tal pensión, y si hay lugar a declarar algún tipo de prescripción de mesadas al respecto.» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA7

El a quo profirió sentencia escrita el 15 de noviembre de 2018, por medio de la cual accedió parcialmente las pretensiones del demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente hizo un análisis de la normativa y jurisprudencia aplicable a la pensión gracia y el derecho a la sustitución pensional, para precisar que la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989 que la reglamentó, eran las normas aplicables al caso objeto de estudio, por ser la que se encontraba vigente al momento del fallecimiento de la docente Celis Rodríguez, quien al estar adscrita al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se encuentra excluida del Sistema General de Seguridad Social enmarcado en Ley 100 de 1993. Seguidamente y luego de hacer un análisis del material probatorio, en especial del escrito de la demanda y los testimonios rendidos, encontró demostrado que el 6 (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB.

7 Folios 205 a 215. José Epiménides Rodríguez y la señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez permanecieron casados hasta el momento en que esta murió y mantenía vigente su relación amorosa. Al respecto, indicó que, si bien los testimonios refirieron que a raíz de la enfermedad de la docente fallecida debió ser trasladada a la ciudad de Bucaramanga para ser tratada, sin que el demandante pudiera movilizarse del todo junto con ella pues debía atender una tienda de la cual percibían sus ingresos; lo cierto es que ello no descartó la convivencia entre ellos, como así lo ha resaltado la jurisprudencia de Corte Constitucional en las sentencias T-080 de 2016 y T-245 de 2017. En ese sentido, precisó que la ausencia de cohabitación entre el interesado con la docente al momento de su fallecimiento, mediaron causas justificadas que en ningún momento impidió que continuaran brindándose afecto, auxilio y apoyo mutuo, pues la visitaba constantemente en la ciudad de Bucaramanga y estaba pendiente de su estado de salud. Además, agregó que ello tiene sustento en que en ningún momento se desvirtuó el hecho de que el demandante no inició otra relación amorosa o contrajo nuevas nupcias. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia procedió a declarar la nulidad del artículo primero de las Resoluciones RDP 021808 del 14 de mayo de 2013 y RDP 036141 del 9 de agosto de 2013 y la nulidad de la Resolución RDP 030401 de 5 de julio de 2013, que desconocieron el derecho del

demandante a que le fuera sustituida la pensión gracia que devengaba su fallecida esposa. En ese sentido, declaró no probada la excepción de inexistencia de la obligación propuesta por la parte demandada. Finalmente, destacó que el derecho pensional se hizo exigible el 31 de enero de 2013 y la reclamación administrativa para solicitar la sustitución del derecho pensional se presentó el 22 de febrero de 2013, es decir, un mes después del fallecimiento de la señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez. No obstante, como la demanda se presentó después de más de 3 años de la precitada petición -el 29 de abril de 2016-, consideró que es esta última fecha la que se debe tener en cuenta para la configuración de la prescripción y, por lo tanto, las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de abril de 2013 se encuentran prescritas. Se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada.

RECURSO DE APELACIÓN8

La parte demandada formuló recurso de apelación en contra de la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, toda vez que el demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 referente a la sustitución pensional, por ser el régimen aplicable al caso, dada la fecha de fallecimiento de la causante y se declare probada la excepción denominada inexistencia de la obligación. Expuso además que Cajanal, hoy UGPP, le fue imposible materializar el objeto de la pensión de sobrevivientes en el demandante por cuanto: En declaración rendida por el señor Rodríguez se acreditó el incumplimiento de la

convivencia con la docente fallecida en los último 5 años antes de su muerte. 8 Folios 217 y 218 vto. Igualmente, la declaración rendida por el señor Ramón María González Arias corroboró lo expuesto por el demandante, en razón a la separación de cuerpo por más de 16 años y las expresiones utilizadas para referirse a la relación sentimental con la pensionada por demás impersonales, lejanas y ajenas a ella. Adujo que el testimonio del señor Hermides Hernán Rodríguez tampoco puede ofrecer credibilidad, por ostentar la calidad de hijo del demandante, además es imprecisa y vaga, toda vez que da cuenta de vivir en varios lugares del país y fuera de Colombia por espacio de 2 años y medio y regresando cuanto la condición médica de su madre es terminal. Precisó que tampoco se hicieron preguntas frente al segundo requisito legal para el reconocimiento post mortem, esto es, la dependencia económica. De otro lado, expuso que el testimonio del señor Ciro Ramírez resulta impreciso e insuficiente para demostrar los requisitos legales, pues da cuenta de conocer a la señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez como pareja de su amigo demandante, cuando es trasladado a la ciudad de Cúcuta, lugar donde la causante se desempeñaba también como profesora y, por lo tanto, estimó que sus dichos devienen de la percepción en calidad de compañero de trabajo, mas no del conocimiento propio de las circunstancia de tiempo, modo y lugar en la que se desarrolló la convivencia y la dependencia económica de la pareja. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante9 reprodujo los argumentos esbozados en el escrito de la

demanda. Así mismo, al analizar las pruebas recaudadas al dossier y en especial los testimonios de los señores Tilcia Villamizar Contreras, Clarisa Ramírez, Hermides Hernán Rodríguez Celis y Ciro Antonio Ramírez, quienes en la audiencia celebrada el 19 de mayo de 2017 rindieron declaración sobre la convivencia durante toda la vida matrimonial de la pareja, destacó que ellos explicaron las razones de tiempo, modo y lugar por los cuales conocieron a la pareja; fueron coincidentes en afirmar que convivieron durante toda la vida matrimonial y hasta la fecha de fallecimiento de su esposa; que fue por motivos de su enfermedad que la señora Celis de Rodríguez debió trasladarse a la ciudad Bucaramanga y a los municipio de el Girón y El Playón para que le fueran prestados los servicios de diálisis permanentes que requería; que el libelista viajaba frecuentemente a visitar a su esposa, estuvo atento a la evolución de su estado de salud y a brindar el apoyo espiritual y material que requería En consecuencia, el recaudo probatorio resulta suficiente para demostrar que nunca hubo separación legal ni de hecho de la pareja y, por lo tanto, la única persona beneficiaria y con derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente es él. La entidad demandada10 reiteró la solicitud de revocatoria de la sentencia de primera instancia. Sostuvo que los testimonios de la parte demandante no son precisos en indicar con exactitud la fecha de inicio de la convivencia, ni mucho menos genera un grado de convicción que permita confirmar la existencia de una convivencia efectiva por lo menos durante los últimos 5 años de vida de la docente fallecida.

En ese sentido, solicitó se revoque la sentencia de primer grado, al no existir prueba suficiente que permita establecer que el demandante cumplió con los 9 Folios 244 a 254. 10 Folios 282 a 284. requisitos exigidos por el Sistema de Seguridad Social en Pensiones para acceder al derecho pensional por sobrevivencia. El Ministerio Público guardó silencio según se desprende de la constancia secretarial visible a folio 285. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El señor José Epiménides Rodríguez acreditó el requisito de convivencia con la causante, durante no menos de cinco años con anterioridad a la fecha del fallecimiento de esta, para hacerse acreedor a la sustitución de la pensión gracia que en vida devengaba la señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: El señor José Epiménides Rodríguez acreditó el requisito de convivencia con la causante, durante más de 5 años con anterioridad a la fecha del fallecimiento de la señora María de los Ángeles Celis de Rodríguez y, en consecuencia, es acreedor a la sustitución de la pensión gracia que en vida devengaba esta, tal como se expone a continuación:

Sustitución de la pensión de jubilación gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo numeral 2 del artículo 15 de la anterior norma limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. La referida disposición fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado11, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan

incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]” La Sala Plena en la sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Por eso, aunque el artículo 15 ordinal 2.º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra «docentes», no puede olvidarse que se refiere a quienes «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia», y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. En este orden de ideas, como lo ha señalado esta Corporación12 es necesario concluir que la pensión gracia, es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, toda vez que una

vez configurados los elementos que permiten su otorgamiento, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado. Debe aclararse además que dentro de nuestro ordenamiento legal el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio. Ahora, si bien la normativa especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de aquella a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989causal alguna de extinción del 11Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de marzo de 2010, consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren, radicación 08-001-23-31-000-2006-0000401, Sentencia del 22 de marzo de 2018. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación expediente: 15-001-23-33-000-2013-00077-01. Número interno: 4526-2013 y Sentencia del 321 de abril de 2016, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación número: 41001-23-33-000-2012-0012501(2368-14). derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho. Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, idéntica finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente13 Régimen jurídico aplicable para la sustitución pensional. Ahora bien, las normas por las cuales se determina la sustitución pensional son las vigentes al momento del deceso del causante, que para el caso objeto de estudio lo fue el 30 de enero de 2013, según da cuenta el certificado de defunción de la causante María de los Ángeles Celis de rodríguez visible a folio 55 del expediente, momento en el que nace el derecho para los beneficiarios de la pensionada. Así las cosas, frente a la sustitución pensional estaba vigente la Ley 100 de 1993,

modificada por la Ley 797 de 2003, la cual regula en sus artículos 46 y 47 la pensión de sobrevivientes y la sustitución pensional, con el objeto de garantizar la seguridad económica de los familiares del causante que encontrándose pensionado o afiliado al sistema y sin haber logrado el estatus pensional falleció. El artículo 47 de la Ley 100 respecto de los beneficiarios de la prestación dispone lo siguiente: «Artículo 47.