CE-SECCION SEGUNDA-54001-23-33-000-2016-00237-01(1926-17)-2018

DOCENTE OFICIAL – Régimen de cesantías / DOCENTE OFICIAL – Cesantías retroactivas / DOCENTE OFICIAL – Sistema anualizado de cesantías A los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1.º de enero de 1990 (…) se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, esto es, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, señaló que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales, sin solución de continuidad, y los de las nuevas vinculaciones, será el reconocido por la Ley 91 de 1989.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 54001-23-33-000-2016-00237-01(1926-17)

Actor: BELTCY YOLANDA BAUTISTA JAIMES

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL

DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO

Referencia: MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO LEY 1437 DE 2011

ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el

23 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Beltcy Yolanda Bautista Jaimes en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba.1 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo2. En el presente caso de folios 86 a 87 y cd visible a folio 94, en la etapa de

excepciones previas se indicó lo siguiente: «[…] 2.2.1. No comprender la demanda a los litisconsortes necesarios. […] 2.2.1.2. A efectos de resolver las excepciones previas propuestas, debe decirse que el Decreto 2831 del 2005 reguló el trámite de las solicitudes de prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, estableciendo el procedimiento correspondiente, en el cual se señala en síntesis, que de acuerdo con el artículo 3 de la ley (sic) de 1989 y el artículo 56 de la ley (sic) 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las Secretarias (sic) de Educación de las entidades territoriales certificadas, con la aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, empero, las prestaciones sociales serán reconocidas por el citado Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo. […] 1 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015) EJRLB. 2 Ramírez Jorge Octavio, consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo EJRLB. 2.2.1.4. Bajo esta perspectiva, el despacho llega a la conclusión de denegar la vinculación en calidad de litisconsortes necesarios o de terceros

participativos de la Fiduprevisora S.A. y de los entes territoriales involucrados en la expedición de los actos administrativos que reconocieron las cesantías parciales. 2.2.2. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. […] 2.2.2.4. Con el fin de entrar a resolver la excepción en cuestión, debe advertirse que en varias oportunidades ha señalado el Consejo de Estado, Sección Segunda, que si bien, el trámite de reconocimiento de las prestaciones económicas a que tienen derecho los docentes oficiales intervienen tanto en la Secretaría de Educación del ente territorial, en el cual presta sus servicios el peticionario a través de la elaboración del proyecto de resolución de reconocimiento prestacional, como la Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien le corresponde aprobar o improbar el proyecto de resolución de reconocimiento prestacional, lo cierto es que, que (sic) es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien en virtud de lo dispuesto en la ley (sic) 91 de 1989 y la ley (sic) 962 del 2005 (art. 56), la que tiene a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados. Por lo anterior, no tiene vocación de prosperidad la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional. 2.2.3. De la prescripción […] 2.2.3.3. Respecto de la excepción de prescripción es de advertir que dicha figura se entra a estudiar una vez se advierta que las súplicas de la

demanda están llamadas a prosperar. Si bien es cierto que la prescripción extintiva la consagra el numeral 6 del artículo 180 del CPACA para ser resuelta en la audiencia inicial, también lo es que el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la prescripción extintiva respecto de las prestaciones periódicas opera únicamente en relación con las mesadas y no en cuanto al derecho; siendo el momento de la sentencia donde se define la declaración o no del derecho y como consecuencia, la aplicación de la prescripción extintiva, en el evento de ser una sentencia favorable al actor. En consecuencia, no hay lugar a pronunciarse en este momento del proceso sobre la excepción propuesta ya que para tal efecto la mencionada figura se entraría a estudiar una vez se advirtiera que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar. 2.2.3.4. Conforme a lo expuesto no hay lugar a pronunciamiento en este momento de la excepción de prescripción propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional. […]» (Negrillas del texto). La decisión fue notificada en estrados y no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.3 En el sub lite de folios 87 a 88 vuelto y cd visible a folio 94, se fijó el litigio respecto de los hechos de la demanda; fundamentos de derecho, concepto de la violación y argumentos de la defensa; pretensiones de la demanda y la posición

de la parte demandada frente a ellas, así como el problema jurídico: Hechos de la demanda según la fijación del litigio «[…] 2.3.1.1. Revisadas las demandas, así como la contestación de las mismas, como los actos administrativos materia de censura, en resumen puede afirmarse que los hechos relevantes para la fijación del litigio se concretan en que los demandantes han estado vinculados al Departamento de Norte de Santander y al Municipio de San José de Cúcuta, en condición de empleados públicos, prestando servicios de docencia. 2.3.1.2. Que en los meses […] de septiembre de 2015 (proceso 2016-237), presentaron petición […] y al Municipio de San José de Cúcuta (proceso 2016-237), orientadas a obtener el reconocimiento y pago de la cesantía parcial. 2.3.1.3. Que la Secretaria (sic) de Educación del Municipio de San José de Cúcuta y la Secretaria (sic) de Educación del Departamento de Norte de Santander, en su orden, reconocieron y ordenaron el pago de la cesantía parcial mediante los actos administrativos objeto de censura, con fundamento en el literal b), numeral 3 del artículo 15 de la ley (sic) 91 de 1989 y no el contemplado en la ley 6ta de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947 y ley (sic) 344 de 1996, que consagra su pago en forma retroactiva. 2.3.1.4. Por su parte, al apoderado de la entidad demandada no le consta

ninguno de los hechos planteados en las demandas. […]» Fundamentos de derecho, concepto de violación y argumentos de defensa, según la fijación del litigio «[…] 2.3.2.1. En la demanda se invocan como fundamentos de derecho: los artículos 12 y 17 la Ley 6ª de 1945, artículo 1° del Decreto 2767 de 1945, artículo 1° de la Ley 65 de 1946, artículos 1°, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947, artículo 89 del Decreto 1848 de 1969, artículos 5, 40 y 45 del Decreto 1048 de 1978, artículos 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990, literal a) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, artículo 6 de la Ley 60 de 1993, artículo 176 de la Ley 115 de 1994, artículo 5 del Decreto 196 de 1995, artículo 13 de la Ley 344 de 1996, artículo 1° del Decreto 1582 de 1998, parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. 3 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. 2.2.2.3. En el concepto de violación asegura la PARTE DEMANDANTE que los actos acusados son nulos por incurrir en falsa motivación, concretado en el hecho de que si bien la Ley 91 de 1989 determinó que los docentes que se nombraran como docentes nacionales a partir del 1° de

enero de 1990 se les liquidarían las cesantías año por año y se les reconocerán intereses sobre saldos acumulados a 31 de diciembre de cada año, no es menos cierto, que dicha ley negó la posibilidad de que los docentes territoriales se beneficiaran de la afiliación al FNPSM, por lo que mal podría entonces haber cambiado su régimen de cesantías, siendo conveniente precisar que tan solo en el año 1995 a los docentes territoriales se les permitió la afiliación al FONPREMAG con la condición de respetar, en todo caso, el régimen prestacional vigente al momento de afectarse la misma. 2.3.2.4. En efecto, el artículo 5 del decreto (sic) 196 del 25 de enero de 1995, por el cual se reglamentó parcialmente el artículo 6 de la ley (sic) 60 de 1993 y el artículo 176 de la ley (sic) 115 de 1994, estableció que los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con los recursos de las entidades territoriales serán incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a los cuales se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación. 2.3.2.5. Afirma que la Ley 91 de 1989, cambió el régimen de liquidación de las prestaciones de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero los docentes vinculados a las entidades territoriales solo vinieron a afiliarse a este en el año 1996, como lo ordenó la ley (sic) 115 de 1994 y el Decreto Nacional 196 de 1995, siendo evidente

que en este caso debe aplicarse el sistema de retroactividad de las cesantías para los empleados del orden territorial y que estuvo vigente hasta la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, que cambió la forma de liquidar esta prestación para todos los servidores, que a su vez fue reglamentada por el artículo 5 del Decreto 1582 de 1998, en lo concerniente a las cesantías de los servidores públicos del orden territorial. Por su parte, la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONALFONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, inicia su defensa señalando que se opone a las pretensiones de la demanda, indicando que la administración de los recursos procedentes del FOMAG fue entregada a la Fiduciaria La Previsora S.A., siendo la que cancela el valor de las prestaciones que sean objeto de reconocimiento conforme a la Ley 91 de 1989. 2.3.2.7. Sostiene que la Ley 91 del 89, además de crear el FOMAG, estableció el régimen de prestaciones de los docentes regulando en su artículo 15 numeral 3 lo concerniente a las cesantías, estableciendo dos regímenes dependiendo de la fecha de vinculación del docente y que para que un docente nacionalizado sea beneficiario del régimen de retroactividad debía encontrarse vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989, por el contrario, los docentes nacionales vinculados a partir del 1° de enero de 1990 se les aplica un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad. […]» (Mayúsculas y negrillas del texto). Pretensiones de la demanda y posición de la parte demandada según la fijación del litigio

«[…] 2.3.31. Solicita que se declaren nulas las resoluciones mediante las cuales se reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales a los docentes demandantes y que como consecuencia de ello, se les reconozca y pague a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la cesantía parcial de forma retroactiva, tomando como base el tiempo de servicios a partir de su vinculación como docente y liquidada sobre el último salario devengado a la fecha de presentación, con la totalidad de los factores salariales, de conformidad con la Ley 6ª de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947, ley (sic) 91 de 1989, ley (sic) 344 de 1996 que consagran su pago en forma retroactiva. 2.3.3.2. Que se cancele la diferencia a pagar del valor que resulta de la diferencia de la cantidad efectivamente reconocida a los docentes y lo que resultante (sic) de la reliquidación por concepto de CESANTÍA PARCIAL retroactiva debidamente liquidada, contado desde el momento de presentación de esta demanda, hasta el momento en que la entidad efectúe el reconocimiento y pago de la diferencia que mi representado se encuentra cobrando, al igual de los intereses moratorios y las costas. […]» (Mayúsculas del texto). Problema jurídico según la fijación del litigio «[…] determinar si los actos administrativos por medio de los cuales se reconoció y ordenó pagar una suma de dinero en favor de las demandantes, por concepto de liquidación de cesantías, se ajustan a derecho, o si por el contrario, como se sostiene en las respectivas

demandas, fueron expedidos con falsa motivación, acorde con los cargos formulados en el libelo demandatorio, motivo por el cual procede declarar su nulidad parcial y ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar las cesantías parciales de manera retroactiva, ordenando cancelar el mayor valor resultante. […]» La anterior decisión se notificó en estrados y las partes no interpusieron recursos.

SENTENCIA APELADA4

El a quo profirió sentencia en audiencia inicial, en la cual denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, realizó el estudio del régimen de cesantías aplicable a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para concluir que la Ley 91 de 1989 constituye el régimen legal especial en lo que respecta al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales de los docentes con cargo a dicho fondo, sin distinción alguna, la cual prevé que los docentes vinculados con posterioridad al 1.° de enero de 1990 se les liquida el auxilio de cesantía de forma anual sin retroactividad 4 Folios 89 vuelto a 92. Posteriormente, analizó las pruebas allegadas al plenario, para afirmar que la demandante al haber sido vinculada como docente a partir del «7 de marzo de 1995», quedó sometida al régimen de cesantías anualizadas, motivo por el cual, el acto administrativo demandado se fundamentó en la normativa aplicable, toda vez que no era procedente aplicar la retroactividad deprecada y, en este sentido, las pretensiones invocadas no estaban llamadas a prosperar. Finalmente, se

abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN5

La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, conforme los argumentos que a continuación se exponen: Manifestó que su situación iba más allá de la aplicación de las Leyes 91 de 1989 y 50 de 1990, dada la relación legal y reglamentaria como docente territorial, circunstancia que tiene una normativa especial que otorgó precisamente el nacimiento para solucionar el vacío jurídico existente a la fecha, esto es, la Ley 344 de 1996 y su Decreto Reglamentario 1582 de 1998, de lo contrario aquellos no hubiesen sido expedidos. Continuó su razonamiento y señaló que si bien la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en este no se encontraban afiliados los docentes del orden territorial, a quienes sus prestaciones las reconocía la entidad territorial correspondiente, solo fue hasta el año 1993 que con la expedición de la Ley 60 de la citada anualidad, el legislador previó la regularización de las cesantías de dicho personal docente que debían ser canceladas por cada entidad territorial. Acorde con lo anterior, como la Ley 91 de 1989 no era aplicable a los docentes territoriales, pues solo fueron incorporados 4 años después de la entada en vigencia de dicha normativa, el régimen que rige sus prestaciones es la Ley 6ª de 1945, ello, en atención a que la Ley 344 de 1996 preceptúo que los empleados vinculados antes de la entrada en vigencia de esta norma se les aplicarían las leyes de los empleados públicos del orden territorial.

Seguidamente, expuso que hasta el 31 de diciembre de 1996 el legislador previó la existencia del régimen retroactivo de cesantías para los empleados públicos del orden territorial y en ese sentido, aquellos docentes vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 344 de 1996, conservan el régimen retroactivo de liquidación, en consecuencia, la demandante al vincularse el 22 de marzo de 1995, se le deben liquidar sus cesantías parciales con dicho régimen. Para apoyar su argumento, citó apartes jurisprudenciales de una sentencia del Consejo de Estado6 que en su criterio, es aplicable en el sub lite. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5 Folios 95 a 112. 6 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de febrero de 2008. Consejero ponente: Jesús María

Lemos Bustamante. Radicado: 25000-23-52-000-2003-04095-01.

Parte demandada7: Arguyó que la Ley 91 de 1989 además de crear el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el artículo literal b del artículo 15 señaló que los docentes que se vinculen a partir del 1.° de enero de 1990 tendrán un régimen anualizado de cesantías. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal8. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del

Proceso10, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, los cuales se resumen en la siguiente pregunta: 1. ¿La demandante tiene derecho o no, a la reliquidación de sus cesantías parciales conforme al régimen retroactivo, pese a que su vinculación al magisterio fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: a la demandante no le asiste el derecho a la reliquidación de sus cesantías parciales con base en el régimen retroactivo, por los argumentos que a continuación se precisan. 7 Folios 149 a 152. 8 Ver constancia secretarial obrante a folio 157. 9 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 10 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Régimen de cesantías aplicable a los empleados públicos. La Ley 6ª de 1945, en el artículo 17, señaló que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1.º de enero de 194211. A su turno, mediante el artículo 1.° del Decreto 2767 de 1945 se extendieron la totalidad de las prestaciones sociales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 a los empleados de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, que incluyó el auxilio de cesantías12. Posteriormente, la Ley 65 de 20 de diciembre de 1946 modificó las disposiciones sobre cesantías, beneficios que también fueron extendidos a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios; el Decreto 2567 de 31

de agosto de 1946 definió los parámetros para su liquidación13; y el Decreto 1160 de 28 de marzo de 1947 previó que tendría derecho a dicho auxilio, el empleado inscrito o no en carrera administrativa, sea cual fuere la causa de su retiro, con la aclaración de que el monto de la prestación era equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferior a ese lapso. Visto lo anterior, este régimen de cesantías era de carácter retroactivo, por cuanto para su liquidación se tenía en cuenta todo el tiempo de servicio y el último salario devengado. Luego, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro, FNA, como un establecimiento público vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, que dentro de sus objetivos, en el artículo 2.º señaló: « […] a. Pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales; b. Proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador; 11 «ARTICULO 17. Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a).Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. […]». 12 «Artículo 1.º Con las solas excepciones previstas en el presente decreto, los empleados y obreros al servicio de un Departamento, Intendencia, Comisaría o Municipio tiene derecho a la totalidad de las

prestaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, y el artículo 11 del Decreto 1600 del mismo año para los empleados y obreros de la Nación. A la entidad que alegue estar comprendida en uno de los casos de excepción, de corresponderá probarlo. » 13 El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los Departamentos y los Municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuero menor de doce meses. c. Contribuir a la solución del problema de vivienda de los servidores del Estado; d. Contribuir a la mejor organización y funcionamiento de los sistemas de seguridad social y a la futura unificación de sus servicios; e. Saldar el déficit actual por concepto de cesantías del sector público y establecer sistemas adecuados y reservas suficientes para atender oportunamente el pasivo a cargo del Estado por tal concepto, y f.Promover el ahorro nacional y encauzarlo hacia la financiación no inflacionaria de proyectos de especial importancia para el desarrollo económico y social. […]» Dicho precepto (Decreto 3118 de 1968) también ordenó que se debían liquidar y entregar al Fondo Nacional del Ahorro las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y

comerciales del estado del orden nacional, con excepción de las de los miembros de las cámaras legislativas y de sus empleados, los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía y el personal civil del ramo de la defensa nacional. En relación con la liquidación de las cesantías, el artículo 27 del citado Decreto 3118 de 1968, determinó: « […] Liquidaciones anuales. Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse, aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. […]» Así las cosas, con la expedición del referido Decreto 3118 de 1968, empezó en el sector público el desmonte de la retroactividad de las cesantías para dar paso al sistema de liquidación anualizado, que en principio no era aplicable a los servidores públicos del orden territorial, quienes se encontraban sujetos al régimen de cesantías dispuesto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, esto es, al retroactivo, no obstante, con las disposiciones que modificaron su naturaleza y cobertura, permitieron la afiliación a este de los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados (Ley 432 de 1998 y Decreto 1453 de 1998). Por otra parte, la Ley 50 de 1990 cambió el régimen de cesantías en el sector privado al anualizado, cuyas características fueron explicadas en su artículo 99 de

la siguiente manera: «[…] El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]» Por otro lado, el artículo 13 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 199614, extendió el régimen de cesantías fijado en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos vinculados con posterioridad a su entrada en vigencia (31 de diciembre de 1996), en virtud del cual, la liquidación definitiva debía realizarse el 31 de diciembre de cada año. Posteriormente, se expidió el Decreto 1582 de 5 de agosto de 199815 que amplió el régimen de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990 (anualizado) a los servidores públicos del orden territorial, así: «[…] El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores

públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998. […]» En el caso de aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la precitada Ley 344 de 1996, el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998 previó el siguiente procedimiento: «[…] a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de l