CE-SECCION SEGUNDA-63001-23-31-000-2000-04811-01(4811-04)-2008

REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO - Antecedentes normativos y jurisprudenciales / REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO - Competencia del Contralor Departamental para su expedición / CONTRALORIA - Reglamento interno de trabajo / CONTRALORIA DEPARTAMENTAL - Facultades para expedir su reglamento interno de trabajo y establecer su propio régimen disciplinario Se demanda en esta litis la nulidad de los artículos 9° literal c), 73, 76, 93, 98 y 99 de la resolución No. 806 del 29 de diciembre de 1999 expedida por el Contralor del Departamento del Quindío “Por la cual se establece el reglamento interno de trabajo para el personal de la Contraloría General del Departamento del Quindío”. Como reiteradamente ha dicho la Sección, en el recurso de apelación, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso, y que se relacione, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda. En este caso, el recurrente expone como único punto de la sustentación de la apelación, que el Contralor Departamental del Quindío carecía de competencia para expedir la Resolución acusada, por cuanto lo relativo a prohibiciones y sanciones disciplinarias se encuentra previsto en la ley 200 de 1995, y por ello sólo el legislador se encontraba facultado para ampliar o modificar tales disposiciones, por lo que la Sala estudiará exclusivamente este cargo. El Contralor del Departamento del Quindío para expedir el acto acusado se soportó en el art. 272 de la Constitución Política, en el artículo 40, literal 17 de la ley 200 de 1995, y

en la ley 330 de 1996. El artículo 268 de la Carta Fundamental dispone que el Contralor General tendrá, además de las atribuciones allí previstas, las demás que señale la ley; y el artículo 267 ibídem precisa que la Contraloría General en una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, y que no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. Por su parte, la ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales” reitera que las Contralorías Departamentales son organismos de carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y contractual, y que en ningún caso podrán ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización, y en igual sentido estatuye el artículo 247 del decreto 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, cuando prevé que “las Contralorías Departamentales sólo ejercerán como funciones administrativas las inherentes a su propia organización”. Conforme a los preceptos transcritos, queda claro que las contralorías gozan de autonomía administrativa y presupuestal: la autonomía presupuestal consiste en la capacidad para ordenar el gasto en función de la ejecución del presupuesto, y por autonomía administrativa debe entenderse el desempeño de sus funciones de manera independiente y sin injerencia extraña de otra entidad, órgano o funcionario. Así mismo, resulta evidente que no obstante la naturaleza de órganos de control fiscal, las Contralorías cumplen algunas

funciones administrativas circunscritas a su propia organización, dentro de ellas, darse su propio reglamento interno de trabajo. Para el caso concreto, resulta claro que la Contraloría Departamental del Quindío se encuentra facultada para expedir su reglamento interno de trabajo para el personal de la entidad, así como está facultada para establecer su propio régimen disciplinario, incluidas prohibiciones, deberes y sanciones, siempre y cuando no infrinja lo dispuesto en la Constitución y la ley, y en ese orden de ideas, la sentencia apelada debe confirmarse.

NOTA DE RELATORIA: Menciona sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004, C475 de 2004, C-1116 de 2000, C-818 de 2005 y C-507 de 2006 de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 63001-23-31-000-2000-04811-01(4811-04)

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO El ciudadano José Jesús Laverde Ospina, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., instaura demanda contra los artículos 9° literal c), 73, 76, 93, 98 y 99 de la resolución No. 806 del 29 de diciembre de 1999 expedida por el Contralor del Departamento del Quindío “Por la

cual se establece el reglamento interno de trabajo para el personal de la Contraloría General del Departamento del Quindío”, que disponen: “Artículo 9°. Para aspirar a un cargo en la Contraloría General del Departamento se requiere: c) No estar gozando de pensión de jubilación …” (aparte demandado señalado en negrilla) “DE LAS PROHIBICIONES ARTICULO 73: Además de las prohibiciones señaladas en el artículo 41 de la ley 200 de 1995, les está prohibido a los funcionarios de la Contraloría General del Departamento lo siguiente: f) Hacer visitas dentro de las dependencias. …”(aparte demandado señalado en negrilla) “ARTICULO 76: Las faltas que se consideren como leves darán lugar a las siguientes sanciones: a) El retardo al trabajo por más de diez (10) minutos en la hora de entrada al igual que salir antes de la hora fijada sin causa justificada, por primera vez, causará amonestación escrita, por segunda vez, multa equivalente a un (1) día del salario devengado, por tercera vez suspensión del trabajo sin remuneración por dos (2) días. b) La falta en la mañana o tarde sin excusa suficiente, implica, por primera vez, suspensión del trabajo hasta por dos (2) días sin remuneración y por segunda vez, suspensión del trabajo hasta por cinco (5) días sin remuneración. c) La falta total de un día sin excusa suficiente, implica, por primera vez, suspensión del trabajo sin remuneración hasta por cinco (5) días y por segunda vez, suspensión del trabajo hasta por diez (10)

días sin remuneración. d) La ausencia sin permiso o causa justa del trabajo por más de quince (15) minutos, implica, por primera vez, amonestación escrita con copia a la hoja de vida, por segunda vez, suspensión en el trabajo sin remuneración hasta por tres (3) días. e) Los retardos hasta por diez (10) minutos en las horas de entrada se deberán justificar ante la Oficina Administrativa. La ocurrencia reiterada de los mismos dará lugar a las sanciones disciplinarias contempladas en la presente resolución.” “ARTICULO 93: En consideración al carácter de libre nombramiento y remoción que tiene algunos empleados, en cualquier momento podrá el Contralor Departamental declarar la insubsistencia de un nombramiento, de este hecho se dejará constancia en la respectiva hoja de vida del empleado. Los nombramientos de empleados de carrera sólo podrán ser declarados insubsistentes por los motivos y procedimientos establecidos por la ley o reglamentos que regulen la respectiva carrera, la declaración de insubsistencia conlleva la pérdida de los derechos de carrera. Los nombramientos de empleados de carrera deberán ser declarados insubsistentes mediante resolución motivada en los siguientes casos: a) Cuando el funcionario en periodo de prueba obtenga una calificación no satisfactoria. b) Cuando el rendimiento del empleado escalafonado no es satisfactorio de acuerdo a la calificación obtenida. Cuando se trata de declarar la insubsistencia del nombramiento de un empleado de carera, deberá oírse previamente el concepto no vinculante de la comisión de personal.” “ARTICULO 98: La supresión del empleo coloca fuera del servicio a quien lo desempeña.”

“ARTICULO 99: La supresión de u empleo se hará mediante estudio y justificación de la necesidad de la acción, previa autorización de la Asamblea Departamental mediante ordenanza. Cuando se suprime un empleo de carrera, se tendrá que indemnizar al funcionario o nombrarlo en otro empleo de carrera administrativa equivalente que esté vacante o que se cree, similar al suprimido, dentro de los seis (6) meses siguientes.” Normas infringidas y concepto de su violación: Cita como normas vulneradas el numeral 23, artículo 150 de la Constitución Política, la ley 200 de 1995 y la ley 443 de 1998. Argumenta que el Contralor del Departamento se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ya que se puso en el campo de los particulares y asumió facultades que la propia Constitución en su artículo 150, numeral 23, radicó en cabeza del legislador. Señala que en efecto, el art. 150 de la Carta Fundamental dispone que corresponde al legislativo “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” y así mismo, es la ley 200 de 1995 la que regula todo lo relacionado con el régimen disciplinario de los funcionarios públicos, por lo que no podía el Contralor Departamental convertirse en legislador extraordinario y proceder a dictar normas relacionadas con sanciones disciplinarias sin estar facultado para ello. FALLO DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo del Quindío denegó la nulidad solicitada (fls. 84-93). Dijo el a quo que el reglamento acusado, contenido en la resolución

No. 806 de 1999, es lo que denomina la doctrina como acto norma o regla, es decir, un acto general que contiene normas reglamentarias que aluden a la conducta o comportamiento que debe asumir el funcionario o empleado al interior de la entidad, el cual es sustancialmente distinto de las leyes generales expedidas por el Congreso; que la ley 200 de 1995 previó en su artículo 40 como un deber de los servidores públicos el de “dictar los reglamentos o manuales de funciones de la entidad, así como los reglamentos internos sobre derecho de petición”, y por ello el Contralor Departamental expidió un reglamento interno de carácter disciplinario; que igual exigencia estableció la ley 734 de 2002, derogatoria de la citada ley 200. Arguyó que no es cierto que el Contralor se haya extralimitado en el ejercicio de sus funciones al expedir la resolución acusada y que con ello se violó el artículo 6° de la Constitución Política, puesto que dicha disposición alude a que la responsabilidad de los funcionarios públicos va mas allá de la de la Constitución, esto es, incluidos los reglamentos internos de las entidades públicas, de manera que el acto demandado no hace cosa distinta que desarrollar en forma indirecta el principio señalado en la Constitución; que así mismo, dicho acto no es más que el desarrollo de lo previsto en la Constitución, el Código Disciplinario Único y busca las mismas finalidades de la ley 443 de 1998. LA APELACIÓN Expresa el demandante que el Contralor Departamental al prohibir y sancionar dentro del reglamento interno, no hizo cosa distinta que crear o ampliar

la normatividad disciplinaria, cuando el legislador en ningún momento lo envistió con dicha facultad. Insiste en que si el Código Disciplinario prevé claramente las prohibiciones para los funcionarios públicos, no era dable al Contralor Departamental aumentarlas mediante acto administrativo, y por ello tal resolución debe ser declarada nula. CONSIDERACIONES Se demanda en esta litis la nulidad de los artículos 9° literal c), 73, 76, 93, 98 y 99 de la resolución No. 806 del 29 de diciembre de 1999 expedida por el Contralor del Departamento del Quindío “Por la cual se establece el reglamento interno de trabajo para el personal de la Contraloría General del Departamento del Quindío”. Como reiteradamente ha dicho la Sección, en el recurso de apelación, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso, y que se relacione, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda. En este caso, el recurrente expone como único punto de la sustentación de la apelación, que el Contralor Departamental del Quindío carecía de competencia para expedir la Resolución acusada, por cuanto lo relativo a prohibiciones y sanciones disciplinarias se encuentra previsto en la ley 200 de 1995, y por ello sólo el legislador se encontraba facultado para ampliar o modificar tales disposiciones, por lo que la Sala estudiará exclusivamente este cargo. El Contralor del Departamento del Quindío para expedir el acto acusado se soportó en el art. 272 de la Constitución Política, en el artículo 40,

literal 17 de la ley 200 de 1995, y en la ley 330 de 1996. Señala así la norma constitucional: “ART. 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipio donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. … Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.” A su turno, el artículo 268 de la Carta Fundamental dispone que el Contralor General tendrá, además de las atribuciones allí previstas, las demás que señale la ley; y el artículo 267 ibídem precisa que la Contraloría General en una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, y que no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. Por su parte, la ley 330 de 1996 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales” reitera que las Contralorías Departamentales son organismos de carácter técnico, dotadas de

autonomía administrativa, presupuestal y contractual, y que en ningún caso podrán ejercer funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización, y en igual sentido estatuye el artículo 247 del decreto 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, cuando prevé que “las Contralorías Departamentales sólo ejercerán como funciones administrativas las inherentes a su propia organización”. Conforme a los preceptos transcritos, queda claro que las contralorías gozan de autonomía administrativa y presupuestal: la autonomía presupuestal consiste en la capacidad para ordenar el gasto en función de la ejecución del presupuesto, y por autonomía administrativa debe entenderse el desempeño de sus funciones de manera independiente y sin injerencia extraña de otra entidad, órgano o funcionario. Así mismo, resulta evidente que no obstante la naturaleza de órganos de control fiscal, las Contralorías cumplen algunas funciones administrativas circunscritas a su propia organización, dentro de ellas, darse su propio reglamento interno de trabajo. Y es que sólo de esa forma se cumpliría con lo señalado en la ley 200 de 1995 cuando prevé en el artículo 40, numeral 17, como un deber de todo servidor público, el de dictar los reglamentos o manuales de funciones de la respectiva entidad. Así, corresponde al Contralor la distribución de asuntos o negocios entre distintas dependencias o empleos de la contraloría, la fijación de los horarios de trabajo, los permisos, etc., pues ello responde a la función administrativa propia de su reglamento interno, siempre y cuando no contraríe disposiciones de mayor jerarquía.

Ahora bien, los artículos 73 y 76 de la resolución demandada resultan armónicos con los artículos 48 y 49 de la ley 200 de 1995, que exigen la figura del control disciplinario interno dentro de una entidad u organismo del Estado, encargado de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios iniciados contra sus servidores, puesto que dicho control debe hacerse también conforme al régimen disciplinario propio de la entidad, siempre y cuando reúna una serie de condiciones que han sido fijadas por la Corte Constitucional, en fallos como el C-507 del 6 de julio de 2006, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, en el cual se precisó: “… Ahora bien, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Superior, según el cual en una norma de inferior categoría a la ley, no sólo es posible definir algunos de los elementos que identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente, sino también fijar el alcance de su sanción, siempre y cuando su consagración se fundamente o se haga “conforme” a una ley preexistente; esta Corporación ha reconocido que no es contrario al principio de legalidad que los “reglamentos internos” de ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen disciplinario, con la indispensable condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes

con las garantías estructurales del debido proceso1. Al referirse al alcance del principio de legalidad y de reserva de ley en materia disciplinaria, la Corte ha sostenido que: 1 Sobre los elementos mínimos que se deben incorporar en la ley disciplinaria, se convierten en precedentes obligatorios las sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004. “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”2. (Subrayado por fuera del texto original). En ese orden de ideas las prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas disciplinarias que se pueden imponer a los servidores públicos, deben estar establecidas previamente en una norma legal, independientemente que, dadas las particularidades del caso, el conjunto de funciones o de deberes que se le asignen a los funcionarios públicos y cuyo incumplimiento amerite sanción, se encuentren consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la

misma3. Ahora bien, la Corte debe hacer énfasis en que el dicho conjunto de funciones y deberes debe configurar norma jurídica aplicable a quienes estén o puedan estar en una misma situación como funcionarios públicos. Por lo anterior debe tratarse de reales reglamentos -actos de contenido general, impersonal, abstracto por oposición a actos de contenido particular y concreto -. …” Conforme a lo anterior, para el caso concreto, resulta claro que la Contraloría Departamental del Quindío se encuentra facultada para expedir su reglamento interno de trabajo para el personal de la entidad, así como está facultada para establecer su propio régimen disciplinario, incluidas prohibiciones, deberes y sanciones, siempre y cuando no infrinja lo dispuesto en la Constitución y la ley, y en ese orden de ideas, la sentencia apelada debe confirmarse En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y, por autoridad de la ley, F A L L A 2 Sentencia C-1116 de 2000.(M.P. Alejandro Martínez Caballero. 3 Ver Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería. CONFIRMASE la sentencia del veintiséis (26) de marzo de dos mil tres (2003) que denegó la demanda de nulidad en contra de los artículos 9° literal c), 73, 76, 93, 98 y 99 de la resolución No. 806 del 29 de diciembre de 1999 expedida por el Contralor del Departamento del Quindío “Por la cual se establece el reglamento interno de trabajo para el personal de la Contraloría General del

Departamento del Quindío”

COP0’IESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

JAIME MORENO GARCIA

WILLIAM MORENO MORENO

Secretario