CE-SECCION SEGUNDA-63001-23-31-000-2010-00141-01(0961-14)-2015

ACTO ADMINISTRATIVO – Definición El acto administrativo, es la voluntad o manifestación de la administración o de quienes ejercen funciones administrativas, representada en sus decisiones, bien sean estas de carácter unilateral, individual, general o colectivo, que producen efectos jurídicos. NOTA DE RELATORIA: Sobre la definición del acto administrativo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de junio de 2001, C.P., Ligia López Díaz, Radicado 16288. Corte Constitucional sentencia C-1436-00

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 83 / DECRETO 2304 DE 1989 – ARTICULO 13

ACTOS DEFINITIVOSDefinición / ACTOS PREPARATORIOS Y DE TRÁMITE.

DIFERENCIAS. DECISIONES ADMINISTRATIVAS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL Entendemos que actos definitivos son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica en particular; mientras que los de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, que un acto de trámite puede tornarse

definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49 /

CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50

ACTOS DEFINITIVOS O DE TRAMITE QUE PONEN FIN A LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Susceptibles del control de la Jurisdicción de Contenciosa Administrativa / ACTOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS – No son susceptibles del control de la Jurisdicción de Contenciosa Administrativa Siguiendo el anterior contexto normativo y jurisprudencial, se advierte que las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los meros actos de trámite o preparatorios de una decisión administrativa se encuentran excluidos de dicho control; toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o preparar esas decisiones. La Sala considera que el acto administrativo a demandar es la Resolución APL 1321 del 4 de diciembre de 2008, «por medio de la cual se establece el monto de liquidación definitiva de prestaciones sociales e indemnización por supresión del cargo de un empelado público de la planta de personal de la E.S.E. RITA ARANGO ÁLVAREZ DEL PINO EN LIQUIDACIÓN», acto definitivo, en dónde se creó, modificó o extinguió una situación jurídica en particular al demandante, como

fue el reconocimiento y pago por concepto de liquidación definitiva de sus prestaciones sociales y la indemnización por la supresión del cargo que venía desempeñando, mientras que los aquí demandados constituyen simples actos de trámite en atención al ejercicio del derecho de petición, por lo tanto, no puede tenerse como un acto administrativo susceptible de ser demandado, ya que no tienen como objeto definir una situación jurídica particular, ni poner fin a una actuación administrativa y mucho menos decir directa o indirectamente respecto del fondo de la referida petición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá D. C., Diecisiete (17) de septiembre de dos mil quince (2015) RRaaddiiccaacciióónn nnúúmmeerroo:: 63001-23-31-000-2010-00141-01(0961-14)

AAccttoorr:: JAIME VIRGILIO ROMERO RICO --..

DDeemmaannddaaddoo:: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS..

TTeemmaa INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE CARGO--..

DDeecciissiióónn:: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE 14 DE NOVIEMBRE DE

2013.

FALLO SEGUNDA INSTANCIA – DECRETO 01 DE 1984

Ha venido el proceso de la referencia el día 6 de agosto de 20151, proveniente de la Secretaría de la Sección Segunda a efectos de decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 14 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala de Decisión, que

declaró probada la excepción de inepta demanda y en consecuencia se inhibió para hacer pronunciamiento de fondo.

I. ANTECEDENTES 1.1 La Demanda 1 Folio 679 cuaderno principal Por intermedio de apoderado2 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Jaime Virgilio Romero Rico presentó demanda3 encaminada a obtener la nulidad de los siguientes actos:  Oficio 10010 – 385454 del 9 de diciembre de 20094 – Ministerio de la Protección Social, suscrito por el Dr. JOSÉ IGNACIO RODRÍGUEZ RIVERA – Coordinador Grupo Administrativo de Entidades Liquidadas (E), con referencia “Derecho de Petición – Reconocimiento de derechos convencionales y otros extinta ESE Rita Arango Álvarez del Pino. Radicación 372608 del 25 de noviembre de 2009”.  Oficio 397913 del 21 de diciembre de 20095– Ministerio de la Protección

Social, suscrito por el Dr. JOSÉ IGNACIO RODRÍGUEZ RIVERA – Coordinador Grupo Administrativo de Entidades Liquidadas (E), con referencia “Agotamiento de Reclamación Administrativa – Art6º CPL,

“SOLICITUD RELIQUIDACIÓN MONTO DE INDEMNIZACIÓN Y

PRESTACIONES SOCIALES CONFORME A LA CONVENCIÓN

COLECTIVA DE TRABAJO DEL ISS…RAD MINSOCIAL Nº 385671 DEL 09 – 122009.  Oficio 3.3. del 3 de diciembre de 20096 – Ministerio de Hacienda y Crédito Público7, con Nº de radicación 2-2009-036335, suscrito por la Dra.

MONICA URIBE BOTERO – Directora de Regulación Económica de la Seguridad Social.  Oficio P.A.R. E.S.E RITA ARANGO ALVAREZ DEL PINO EN LIQUIDACIÓN 3-1-0430 del 4 de diciembre de 20098 - FIDUPREVISORA S.A., suscrito por el Dr. JOSE VICENTE SIERRA RAMIREZ, Director de Patrimonios Autónomos de Remanentes con referencia “Agotamiento Reclamación Administrativa, Radicado Fiduprevisora 2009 ER184401 del 25 – 11 -09”. 2 Poder Especial, con presentación personal del 17 de marzo de 2010, folios 27 -28 cuaderno principal. 3 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del 11 de junio de 2010 (folios 1 - 26, Cuaderno principal). 4 Folios 34 – 39 cuaderno principal. 5 Folios 44 – 51 cuaderno principal. 6 Folio 33 cuaderno principal. 7Se desiste del acto demandado, memorial subsanando demanda del 13 de julio de 2010, folios 192 – 237 cuaderno principal. 8 Folios 40 – 43 cuaderno principal. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) la liquidación de la indemnización por supresión del cargo con base en lo dispuesto en el artículo 5° de la Convención Colectiva del 31 de octubre de 2001; (ii) la reliquidación de las prestaciones sociales y otras acreencias; (iii) el cumplimiento a la Sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 179 del C.C.A; (iv) que las sumas

condenadas sean debidamente indexadas; y (v) se condene en costas a la demandada. 1.2. Fundamentos Fácticos Señaló el demandante que ingresó al servicio del Instituto de Seguros Sociales en el cargo médico especialista el 1 de febrero de 1990, en calidad de trabajador oficial del I.S.S, y que fue beneficiario de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el referido Instituto y

SINTRASEGURIDAD SOCIAL.

Indicó que en atención a lo dispuesto en el Decreto 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del Estado”, pasó de ser trabajador oficial del I.S.S. a empleado público en la planta de personal de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino (hoy liquidada), y los derechos convencionales de los cuales era beneficiario, no se le volvieron a reconocer desde el 1 de noviembre de 2004. Afirmó que la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, fue liquidada por el Decreto 452 del 15 de febrero de 2008, y por consiguiente el cargo que desempeñaba fue suprimido. Manifestó que para la fecha de su desvinculación 13 de noviembre de 2008, se encontraba vigente la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el

I.S.S. y SINTRASEGURIDAD SOCIAL.

Reseñó que como resultado de la supresión del cargo, la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, efectuó la liquidación de salarios, prestaciones sociales y la indemnización, sin tener en cuenta los beneficios y prestaciones extralegales a que tenía derecho por Convención Colectiva de Trabajo.

En atención a la prórroga de la Convención Colectiva de Trabajo, mencionó que los beneficios convencionales que le fueron reconocidos, deben extenderse a la reliquidación desde el 1 de noviembre de 2004 hasta la fecha de su desvinculación. 1.3. Normas Violadas y Concepto de Violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política de 1991, artículos 25 y 53; del Código Sustantivo del Trabajo, artículos 467, 478 y 479; de la Ley 1750 de 2003, artículos 17 y 18; Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el I.S.S. y SINTRASEGURIDAD SOCIAL, artículos 5º, 40, 41, 41 A, 48, 49 y 50. Relató, que con la expedición de los actos administrativos atacados, se infringieron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, en razón a que se desconocieron los principios esenciales del derecho al trabajo y los beneficios contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el

I.S.S. y SINTRASEGURIDAD SOCIAL.

Refirió que se transgredieron los artículos 467, 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto la liquidación de prestaciones sociales y la indemnización, no se ajustaron a los contenidos de la Convención Colectiva del Trabajo vigente a la fecha de su desvinculación. Narró que los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003, dispusieron que la vinculación de los trabajadores a la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino se

efectuaba “sin solución de continuidad” y que los tiempos de servicios del I.S.S y de la E.S.E., se sumarían para todos los efectos legales. Indicó que a la fecha de supresión del cargo, se encontraba vigente la Convención Colectiva del Trabajo, razón por la cual los actos administrativos demandados, debieron dar aplicación a la referida Convención frente a la solicitud de reliquidación de prestaciones sociales e indemnización presentada.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda dentro de la oportunidad legal y se opuso a las pretensiones formuladas por el actor, con fundamento en los siguientes argumentos9: Solicitó su desvinculación del presente proceso; en razón a que el demandante no prestó sus servicios en dicha entidad, por consiguiente no hay una relación jurídica sustancial, ya que no existe, ni existió vínculo legal, convencional, contractual o extracontractual entre la demandada y el actor. Indicó que los efectos de la Convención Colectiva de Trabajo no podían hacerse extensivos a terceros ajenos a la relación jurídica sustancial, teniendo en cuenta que la demandada no fue parte, no suscribió documento alguno con la extinta E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, ni con sus sindicatos y/o asociaciones similares de trabajadores. Reseñó, que no le constan los hechos y omisiones en que se fundamentó la acción, debido a que la demandada fue ajena a las condiciones en que se desarrolló la vinculación y la relación entre el demandante y la E.S.E. Rita

Arango Álvarez del Pino. Afirmó que no es cierto que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, debía reconocer el pago de salarios y prestaciones convencionales a los ex trabajadores o contratistas de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, ni mucho menos, que en virtud del Decreto 3571 de 2009 se desprendiera alguna clase de solidaridad con el Ministerio de la Protección Social para atender las obligaciones de la referida E.S.E. Simplemente el compromiso fue la transferencia de recursos de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional por los valores reconocidos por la E.S.E. en el proceso de liquidación y que no se hubieran cubierto con la reserva para el efecto. 9 Folios 309 – 320 cuaderno principal. Precisó que el proceso de liquidación de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, estuvo regulado por el Decreto 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, por lo que las reclamaciones patrimoniales y económicas realizadas ante el liquidador, integraban los pasivos y contingencia de la referida E.S.E., exigibles judicialmente siempre que se encontraran reconocidos en el proceso de liquidación, sin que esto justificara la integración de la demandada. Manifestó que “el ministerio de hacienda no ha proferido actos administrativos referidos a el actor y por consiguiente no existen decisiones contra las que hubiera agotado la vía gubernativa, exigencia sin el cual no es posible entablar adecuadamente la acción”. Y propuso las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva; la convención colectiva de trabajo es un contrato bilateral y consensual que aplica a las

partes que lo suscriben; el campo de aplicación de una convención colectiva es expreso, limitado y restrictivo; no existe sustitución patronal de obligaciones y genérica y/o cualquier otra que se llegare a demostrar en el curos del presente proceso. 2.2. Ministerio de la Protección Social. La apoderada del Ministerio de la Protección Social, contestó la demanda dentro de la oportunidad legal, y se opuso a las pretensiones formuladas por el actor, con fundamento en los siguientes argumentos10: Indicó que la demandada no tiene vinculación directa, ni indirecta con el demandante y señaló que el Ministerio de la Protección Social no es sucesor procesal de la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, ni le fueron adjudicados los derechos litigiosos, ni las eventuales obligaciones que puedan imponérseles en el proceso, estas fueron asignadas para su eventual pago a FIDUPREVISORA S.A., por lo que no se puede predicar entonces sucesión procesal. Señaló que la demandada no es la llamada a satisfacer la acción impetrada, ya que no está legitimada en la causa, en razón a que de acuerdo con el material probatorio obrante la eventual entidad sindicada a responder en 10 Folios 324 – 347 cuaderno principal. calidad de empleadora del demandante, sería la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, Empresa Social del Estado del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Expresó que las reclamaciones del actor, no se pueden considerar como derechos adquiridos, toda vez que tienen el carácter de meras expectativas ya que el cambio de régimen legal afectó las meras expectativas, es decir,

aquellas situaciones que no se consolidaron, que nunca entraron al formar parte del patrimonio de éste, al momento de expedición de la ley que cambió el régimen legal. Expresó que la Convención Colectiva de Trabajo en del ISS, aplica únicamente a sus trabajadores oficiales y no puede extenderse a los empleados públicos de una E.S.E. Afirmó que la sustitución patronal no aplica entre entidades del Estado, que ésta es una figura de derecho privado, por tal razón no podía extenderse la convención del ISS a la referida E.S.E. El Ministerio de la Protección Social, propuso las siguientes excepciones: inepta demanda; falta de legitimación en la causa; inexistencia de obligación; inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico de este Ministerio para pagar prestaciones sociales convencionales; cobro de lo no debido; inexistencia de la solidaridad entre las demandadas; prescripción y la innominada.

2.3. FIDUPREVISORA S.A.

El apoderado de la Fiduciaria, contestó la demanda dentro de la oportunidad legal, se opuso a las pretensiones formuladas por el actor, con fundamento en los siguientes:11 Señaló que no existió ningún vínculo laboral o contractual entre el demandante y la Fiduciaria. Indicó que FIDUPREVISORA no ha sido liquidador de la extinta E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, ésta fue liquidada por FIDUAGRARIA, con quien 11 Folios 362 – 391 cuaderno principal. ésta fiduciaria suscribió un contrato de fiducia mercantil, para la administración de los recursos del fideicomiso y realizar los pagos a que

haya lugar y hasta la concurrencia de los mismos. La FIDUCIARIA, propuso las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de la obligación y cualquier otra excepción que resulte probada.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Quindío12 mediante Sentencia de 14 de noviembre de 2013, desvinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del presente proceso y declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Ministerio de la Protección Social, por lo que la Sala se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo, bajo los siguientes argumentos: Respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que el demandante en el escrito de corrección de demanda, excluyó dentro del libelo al referido Ministerio, razón por la cual fue desvinculado de la decisión.

Con relación a los actos administrativos expedidos por el Ministerio de la Protección Social y la Fiduciaria La PREVISORA – FIDUPREVISORA (Oficio 10010 – 385454 del 9 de diciembre de 2009 – Ministerio de la Protección Social; Oficio 3-1-0430 del 4 de diciembre de 2009 - Fiduprevisora S.A y Oficio 397913 del 21 de diciembre de 2009 - Ministerio de la Protección Social), la Sala observó que “ninguno de ellos tiene la virtualidad de producir efectos en derecho para crear, extinguir o modificar una situación jurídica particular. (…) Teniendo en cuenta que los oficios acusados no decidieron directa o indirectamente el fondo del asunto, ni hicieron imposible continuar con la actuación, no son susceptibles de enjuiciamiento, en virtud de lo

dispuesto en los artículos 85 y 135 del Código Contencioso Administrativo, pues no crearon o modificaron para el actor una situación jurídica particular y 12 Sala de Decisión. Folios 493 – 503 cuaderno principal. concreta respecto de la cual pueda considerarse que se ha lesionado un derecho al administrado. (…)” Con base en lo anterior, la Sala anotó que, “(…) es claro que acto administrativo principal y definitivo que debió demandarse para proseguir la reliquidación de las prestaciones sociales y la indemnización por supresión de cargo del actor conforme a la convención colectiva de trabajo, era la resolución APL 1321 del 4 de diciembre de 2008 a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de los mencionados conceptos al accionante. (…)”

IV. LA APELACIÓN El actor, por intermedio de su apoderada, interpuso recurso de apelación13 en contra de la sentencia de primera instancia y solicitó se revoque bajo los siguientes argumentos: Señaló el Ministerio de la Protección Social como la FIDUPREVISORA, se pronunciaron a través de actos administrativos, que decidieron de fondo el asunto y con ellos se agotó la vía gubernativa.

Indicó que el Tribunal Administrativo del Quindío, en auto del 6 de junio de 2010, inadmitió la demanda, por adolecer de vicios formales, demanda que fue subsanada y admitida por el referido Tribunal, lo que evidenció la aceptación de los oficios demandados como actos administrativos, la continuidad del trámite procesal hasta llegar a la sentencia, lo que evidencia que en caso contrario debió haber rechazado la demanda y así evitar proferir

sentencia inhibitoria. Precisó que la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre el ISS y SINTRASEGURIDAD SOCIAL se encuentra vigente, ya que desde el 1 de noviembre de 2004 se ha ido prorrogando por periodos de 6 meses, sin que hasta la fecha haya sido denunciada por el Sindicato de Trabajadores de la Seguridad Social. 13 Folios 504 – 527 cuaderno principal. Afirmó que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, la convención colectiva de trabajo se encontraba vigente durante el tiempo de la prestación efectiva del servicio y a la fecha de su desvinculación y aún se encuentra vigente. Expresó que, el Decreto 1750 de 2003, estableció que la vinculación de los trabadores a la E.S.E, se daba “SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD” y que el tiempo de servicios tanto en el I.S.S., como en la E.S.E., se computaba para todos los efectos legales, lo que generó una continuidad de la relación laboral y el respecto por los derechos adquiridos. Adujo que, el hecho de haberse cambiado la modalidad de trabajadores oficiales a empleados públicos, como consecuencia de una decisión unilateral de la Administración, no puede conllevar que se pierdan los derechos de las personas que de buena fe continuaron prestando sus servicios a la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, sin que hubieran manifestado su voluntad respecto de ellos. Reiteró lo expuesto en la sentencia C-349 de 2004, en el sentido de señalar que “la incorporación automática y sin solución de continuidad de los trabajadores oficiales ISS a las ESE en calidad de empleados públicos

implicaba un cambio de régimen constitucionalmente admisible, pero no la pérdida de los derechos y garantías adquiridos durante la vinculación inicial.”· Citó las siguientes sentencias: C-069 de 1995, respecto del acto administrativo; T-1166 de 2008, sobre la vigencia de la Convención Colectiva de Trabajo entre el I.S.S y SINTRASEGURIDAD SOCIAL; C-314 de 2004, relacionada con la declaratoria de inexequibilidad del aparte final del primer inciso del artículo 18 del Decreto 1750 de 2003; C-349 de 2004 que reitero la sentencia; T-1239 de 2008, referente a los derechos adquiridos de los trabajadores vinculados a las nuevas ESÉs en virtud del Decreto 1750 de 2003 y la T-089 de 2009, conforme a la aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre I.S.S y SINTRASEGURIDAD SOCIAL.

V. CONSIDERACIONES 5.1 Problema jurídico De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos acusados, proferidos por el Ministerio de la Protección Social y la Fiduciaria La Previsora – FIDUPREVISORA S.A., son sujetos de control en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o si, por el contrario, lo que debió demandarse en el caso concreto fue la resolución a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de las prestaciones sociales y de la indemnización por supresión del cargo del actor conforme a la convención colectiva de trabajo. 5.2 Análisis de la Sala Teniendo en cuenta que el demandante se vinculó en calidad de trabajador

oficial como Médico Especialista al Instituto de Seguros Sociales ISS y posteriormente en virtud del Decreto 1750 de 2003 pasó a ser empelado público en la E.S.E. Rita Arango Álvarez del Pino, procede la Sala a desatar el problema jurídico en el siguiente orden: (i) De los Actos Administrativos y su calificación; (ii) del caso concreto. (i) De los Actos Administrativos y su calificación. En Colombia, en vigencia del Decreto 01 de 198414, se tenía como definición del Acto Administrativo: “Son actos administrativos las conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia. (…) Las llamadas operaciones administrativas y vías de hecho se consideraran, en adelante y para todos los efectos, actos administrativos”. 14 Artículo 83. Extensión del Control. Posteriormente, el citado artículo fue modificado por el artículo 13 del Decreto 2304 de 1989, el cual estableció como nuevo texto: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”. Visto lo anterior, bien puede afirmarse que la legislación colombiana, abandonó la definición de acto administrativo que inicialmente traía el Decreto 01 de 1984, y con la modificación efectuada, simplemente se limitó a nominarlo, sin entrar a definirlo, lo cual ante dicho vacío normativo, ha de

acudirse a la jurisprudencia y doctrina15 para definir el Acto Administrativo. La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 200816, respecto del acto administrativo destacó: “Por acto administrativo se entiende toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito. (…)” A su turno la Corte Constitucional17 ha definido el Acto Administrativo, como: “La manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.” De acuerdo a lo anterior, se puede afirmar, que el acto administrativo, es la voluntad o manifestación de la administración o de quienes ejercen funciones 15 Definición Acto Administrativo: Toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos directos o definitivos sobre un asunto determinado”. Manual del acto administrativo, Luis Enrique Berrocal Guerrero, sexta edición, Librería Ediciones del Profesional LTDA. 16 Expediente 16288, CP Dra. Ligia López Díaz 17 SENTENCIA C-1436 DE 2000 administrativas, representada en sus decisiones, bien sean estas de carácter unilateral, individual, general o colectivo, que producen efectos jurídicos.

Dichas decisiones se encuentran clasificadas para efectos de determinar la procedencia de recursos en la vía gubernativa, en actos definitivos o actos de trámite. Así las cosas, se tiene que los artículos 49 y 50 inciso final del referido Código disponen que: “Artículo 49. Improcedencia. No habrá recurso en vía gubernativa contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.” (Subrayado fuera de texto) “artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. (…) Son actos definitivos, que pone fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite podrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. En este sentido, entendemos que actos definitivos son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, ya sea porque crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica en particular; mientras que los de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de

suerte que se haga imposible la continuación de ésta. Esta distinción es importante, para efectos de establecer cuáles de estos actos son susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Al respecto el Consejo de Estado18 ha manifestó que: “(…) únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, siempre que afecten derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los actos de trámite y de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que estos no deciden definitivamente una actuación.. (…).” Siguiendo el anterior contexto normativo y jurisprudencial, se advierte que las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los meros actos de trámite o preparatorios de una decisión administrativa se encuentran excluidos de dicho control; toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o preparar esas decisiones. Precisado este punto, acomete la Sala el estudio de los actos administrativos demandados. (ii) Del caso concreto. Los Actos Acusados. Efectuadas las anteriores anotaciones y en atención al contenido de los

actos objetos de la presente demanda, procede la Sala a establecer la connotación de los actos administrativos y la procedencia o no de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada. 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Providencia del 24 de octubre de 2013. Expediente No. 25000-23-37-000-201300264-01. Radicación Interna No. 20247. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Al respecto, observamos que los diferentes derechos de petición presentados por el actor fueron resueltos por la administración a través de los siguientes actos administrativos objeto del debate:  Oficio 10010 – 3