CE-SECCION SEGUNDA-63001-23-33-000-2012-00073-01(2975-13)-2016

RECURSO DE QUEJA - Auto que no niega recurso de apelaci(cid:243)n / RECURSO DE APELACION - Que resuelve excepciones en audiencia inicial / MAL DENEGADO - Recurso de apelaci(cid:243)n / EFECTO SUSPENSIVO - Recurso de apelaci(cid:243)n Concluye el Despacho, que la decisi(cid:243)n del Tribunal Administrativo de Quind(cid:237)o de no conceder el recurso de apelaci(cid:243)n contra la decisi(cid:243)n que no declar(cid:243) probada una excepci(cid:243)n previa propuesta por el apoderado de la parte demandada, desconoce criterios previstos en el ordenamiento jur(cid:237)dico para resolver los conflictos entre dos normas de un mismo c(cid:243)digo. En el caso concreto, la referida autoridad judicial no tuvo en cuenta que el art(cid:237)culo 180 del CPACA, es una norma especial que particularmente prevØ el recurso de apelaci(cid:243)n contra la decisi(cid:243)n que resuelva sobre las excepciones en audiencia inicial. As(cid:237) las cosas, se estima mal denegado el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto en contra del auto que declar(cid:243) no probada la excepci(cid:243)n de cosa juzgada propuesta por el apoderado de la entidad demandada. En consecuencia, se concederÆ el recurso en el efecto suspensivo y se ordenarÆ informar la decisi(cid:243)n al Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o, para lo pertinente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ (E)

BogotÆ, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecisØis (2016). Radicaci(cid:243)n nœmero: 63001-23-33-000-2012-00073-01(2975-13)

Actor: JOSE RODRIGO LOPEZ GRISALES

Demandado: UNIVERSIDAD DEL QUINDIO

Referencia: LEY 1437 DE 2011 - RECURSO DE QUEJA.

Decide el Despacho el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la Universidad del Quind(cid:237)o, contra el auto del 30 de mayo de 2013 dictado en audiencia inicial, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o no concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n formulado contra la decisi(cid:243)n de negar la excepci(cid:243)n de cosa juzgada propuesta por la parte demandada. ANTECEDENTES El seæor JosØ Rodrigo L(cid:243)pez Grisales mediante apoderado, present(cid:243) demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad del Quind(cid:237)o, solicitando la nulidad del Oficio nœm. 1 sin fecha1 proferido por el rector de la referida instituci(cid:243)n educativa que le neg(cid:243) la reliquidaci(cid:243)n de su pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n incluyendo todos los factores de salario recibidos durante el œltimo aæo de servicio.

Como consecuencia de lo anterior y a t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho, solicit(cid:243) que se ordene a la entidad demandada que reliquide su pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n incluyendo todos los factores de salario recibidos durante el œltimo aæo de servicio. De igual manera pidi(cid:243), que se ordene a la Universidad del Quind(cid:237)o, el pago de manera retroactiva de las diferencias causadas, de intereses moratorios y que se realice la indexaci(cid:243)n o correcci(cid:243)n monetaria a que haya lugar teniendo en cuenta el (cid:237)ndice de precios al consumidor. La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia que mediante auto de 29 de agosto de 20122, orden(cid:243) remitirla por competencia en raz(cid:243)n a la cuant(cid:237)a al Tribunal Administrativo de Quind(cid:237)o. El Tribunal Administrativo de Quind(cid:237)o mediante auto de 2 de octubre de 20123, admiti(cid:243) la demanda y descorri(cid:243) traslado para contestar a la parte accionada, y demÆs intervinientes. El apoderado de la Universidad del Quind(cid:237)o present(cid:243) junto con la contestaci(cid:243)n de la demanda, la excepción de “cosa juzgada”, argumentando que la Jurisdicción Ordinaria Laboral, se pronunci(cid:243) con anterioridad sobre el tema relacionado con el monto de la pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n y los factores que se tuvieron en cuenta para liquidar dicha prestaci(cid:243)n social reconocida al seæor JosØ Rodrigo L(cid:243)pez Grisales,

dentro de un proceso ordinario laboral que promovi(cid:243) el demandante contra la 1 Fols. 46 a 61 2 Fols. 39 a 40 3 Fols. 63 a 64 Universidad del Quind(cid:237)o, por lo que existe una decisi(cid:243)n judicial en firme que impide volver a estudiar el asunto planteado en la presente demanda. El Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o mediante auto dictado en audiencia inicial realizada el 30 de mayo de 20134 neg(cid:243) la excepci(cid:243)n de cosa juzgada, planteada por el apoderado de la Universidad del Quind(cid:237)o, aduciendo que se trata de una demanda nueva interpuesta ante la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa en la que se cuestiona un acto administrativo emanado de la entidad demandada relativo a prestaciones peri(cid:243)dicas, relativo a circunstancias diferentes a las analizadas por la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral. El apoderado de la parte demandada formul(cid:243) recurso de apelaci(cid:243)n contra la anterior decisi(cid:243)n, y el Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o dentro de la referida audiencia inicial consider(cid:243) que la decisi(cid:243)n que resuelve sobre las excepciones previas no es apelable, teniendo en cuenta que no se trata de una de las situaciones previstas en los numerales 1 a 4 del art(cid:237)culo 243 de la Ley 1437 de 2011 (C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

- CPACA).

Inconforme con la anterior decisi(cid:243)n, el apoderado de la parte demandada, en audiencia instaur(cid:243) recurso de reposici(cid:243)n y en subsidio el de queja, frente al cual el

Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o dentro del trÆmite de la audiencia inicial resolvi(cid:243) no reponer la decisi(cid:243)n que neg(cid:243) la prosperidad de la excepci(cid:243)n de cosa juzgada y orden(cid:243) expedir las copias de las piezas procesales pertinentes para que el demandado procediera a interponer el recurso de queja ante el superior jerÆrquico. EL AUTO RECURRIDO Mediante auto del 30 de mayo de 20135, el Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o no concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n contra el auto que resolvi(cid:243) las excepciones previas, argumentando, que si bien es cierto el art(cid:237)culo 180 del CPACA manifiesta que es viable la apelaci(cid:243)n del auto que decide este tipo de excepciones, ello no 4 Fols. 206 a 210 5 Fols. 206 a 210 significa que el juez tenga la obligaci(cid:243)n de conceder el recurso, pues se tiene que hacer una interpretaci(cid:243)n integral de la norma junto con el art(cid:237)culo 243 del CPACA, que regula especialmente el tema de la apelaci(cid:243)n, y en este orden el auto que no pone fin al proceso no es apelable. De acuerdo con lo anterior, concluy(cid:243) el Tribunal, que el auto que resuelve sobre las excepciones previas, no es una de las decisiones previstas en el art(cid:237)culo 243 del CPACA como apelable, y en consecuencia no era procedente conceder la apelaci(cid:243)n formulada por el apoderado de la Universidad del Quind(cid:237)o contra el

auto que neg(cid:243) la prosperidad de la excepci(cid:243)n de cosa juzgada propuesta en el presente trÆmite judicial. RECURSO DE QUEJA El apoderado de la parte demandada, Universidad del Quind(cid:237)o, interpuso recurso de queja6 contra el auto del Tribunal que no concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n formulado contra la providencia que neg(cid:243) la excepci(cid:243)n de cosa juzgada, con base en los argumentos que se enuncian a continuaci(cid:243)n: Manifiesta que la Ley 1437 de 2011, en el art(cid:237)culo 180, numeral sexto, inciso final claramente indica que: “[…] el auto que decida sobre las excepciones serÆ susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. […]”, en tal sentido, es clara la voluntad del legislador de permitir de manera particular y concreta la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n contra el auto que resuelve las excepciones previas. Sostiene que no puede el Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o, so pretexto de realizar una interpretaci(cid:243)n sistemÆtica de la normativa, vulnerar los derechos a la doble instancia, acceso a la administraci(cid:243)n de justicia, debido proceso, defensa y contradicci(cid:243)n de la parte demandada, desconociendo el contenido del art(cid:237)culo 180 del CPACA, que claramente prevØ que frente al auto que niega la declaratoria de una excepci(cid:243)n como la propuesta por la Universidad del Quind(cid:237)o, procede el recurso de apelaci(cid:243)n. 6 Fols. 212 a 219

Con fundamento en lo anterior, solicita que se revoque la providencia adoptada en la audiencia inicial llevada a cabo el 30 de mayo de 2013, que no concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto contra el auto que neg(cid:243) la excepci(cid:243)n de cosa juzgada formulada por la parte demandada; y en consecuencia, se conceda el recurso de apelaci(cid:243)n para que el superior jerÆrquico se pronuncie sobre la procedencia de la excepci(cid:243)n propuesta. CONSIDERACIONES Para efectos de determinar la procedibilidad del recurso de apelaci(cid:243)n, este Despacho pone de presente las siguientes consideraciones: El apoderado de la Universidad del Quind(cid:237)o formul(cid:243) recurso de queja contra el auto de 30 de mayo de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Quind(cid:237)o que no concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto contra la providencia que resolvi(cid:243) no declarar la prosperidad de la excepci(cid:243)n de cosa juzgada propuesta por la parte demandada. El recurrente argumenta que la impugnaci(cid:243)n procede teniendo en cuenta que el artículo 180, numeral sexto, inciso final, es claro y concreto en señalar que: “el auto que decida sobre las excepciones serÆ susceptible del recurso de apelaci(cid:243)n o del de súplica, según el caso.”, por lo que no es posible que el Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o, con fundamento en el art(cid:237)culo 243 del CPACA, no conceda el recurso de apelaci(cid:243)n, pues desconoce los derechos a la doble

instancia, acceso a la administraci(cid:243)n de justicia, debido proceso, defensa y contradicci(cid:243)n de la entidad demandada. Sobre la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n en los procesos adelantados ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo, se considera necesario precisar que el art(cid:237)culo 243 del CPACA7, prevØ este mecanismo de impugnaci(cid:243)n frente a 7 “Art(cid:237)culo 243. Apelaci(cid:243)n. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. TambiØn serÆn apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trÆmite. cuatro decisiones adoptadas por los jueces y tribunales a travØs de autos, esto es: “1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trÆmite. 3. El que ponga fin al proceso., y 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, […]”.

De esta manera, el referido art(cid:237)culo 243 del CPACA no establece la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n contra las providencias que resuelvan sobre las excepciones previas. No obstante lo anterior, existen normas especiales en el mismo CPACA a travØs

de las cuales es viable predicar la existencia de autos apelables proferidos por los Tribunales Administrativos en procesos de primera instancia por fuera del listado establecido en el art(cid:237)culo 243 ib(cid:237)dem, tal y como ocurre con la decisi(cid:243)n que resuelve la intervenci(cid:243)n de terceros en el proceso o el auto que resuelve las excepciones previas. En efecto, los art(cid:237)culos 226 y 180 ib(cid:237)dem seæalan lo siguiente: “Artículo 226. Impugnaci(cid:243)n de las decisiones sobre intervenci(cid:243)n de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervenci(cid:243)n en primera instancia serÆ apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en œnica instancia serÆ susceptible del recurso de sœplica o del de reposici(cid:243)n, segœn el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación.”. “Art(cid:237)culo 180. Audiencia inicial. (…) El auto que decida sobre las excepciones serÆ susceptible del recurso de apelaci(cid:243)n o del de sœplica, según el caso (…)”. (Subrayado fuera de texto). De acuerdo con lo mencionado, se advierte que en principio existe una contradicci(cid:243)n de la normativa procesal en el CPACA, frente a la procedencia del

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrÆ ser interpuesto por el Ministerio Pœblico.

5. El que resuelva la liquidaci(cid:243)n de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervenci(cid:243)n de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o prÆctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serÆn apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.” (Negrilla fuera de texto). recurso de apelaci(cid:243)n tratÆndose de autos proferidos por los Tribunales Administrativos en el trÆmite de procesos de primera instancia. Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporaci(cid:243)n, en providencia de 25 de junio de 20148, determin(cid:243) criterios de aplicaci(cid:243)n cuando se presenta conflicto entre dos normas, as(cid:237): “[…] Una importante inquietud surge de la lectura del artículo 243 con otras disposiciones contenidas en el CPACA (v.gr. los art(cid:237)culos 180 y 226), que consiste en establecer si existen o no antinomias al interior de esa legislaci(cid:243)n procesal en cuanto a la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n tratÆndose de autos proferidos por los Tribunales Administrativos en el trÆmite de procesos de primera instancia. […] Existiría una antinomia en relación con la decisión proferida por los Jueces Administrativos, puesto que mientras el art(cid:237)culo 226 del CPACA permite que se apelen todos los autos que resuelven la intervenci(cid:243)n de terceros sin importar si la niegan o la conceden, as(cid:237) como regula los efectos

-devolutivo si la acepta y suspensivo si la niegaen que habr(cid:237)a de concederse el citado recurso, el numeral 7 del art(cid:237)culo 243 ib(cid:237)dem, restringe la apelación al auto que “niega la intervención” y, de otra parte, señala de manera general que el efecto en que se concederÆ en el efecto devolutivo. Por lo tanto, corresponde a la Sala definir si el art(cid:237)culo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n de los autos proferidos en el trÆmite de la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los art(cid:237)culos 226 y 180 de la misma codificaci(cid:243)n priman y, por ende, si permiten ampliar la gama de prove(cid:237)dos apelables establecidos en la primera disposici(cid:243)n comentada Sobre el particular, es preciso seæalar que el legislador limit(cid:243) la apelaci(cid:243)n de los autos proferidos por los tribunales, con la finalidad de restringir la competencia del Consejo de Estado en materia de decisiones interlocutorias, mÆxime si se tiene en cuenta que las disposiciones contenidas en la ley 1437 de 2011, persiguen el objetivo o tienen como finalidad la descongesti(cid:243)n de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo y, por lo tanto, simplificar procedimientos que no impliquen el desconocimiento de las garant(cid:237)as procesales. No obstante lo anterior, es evidente que el legislador incluy(cid:243) o introdujo

algunas normas especiales que, de manera particular, establecieron la procedencia del recurso de apelaci(cid:243)n contra espec(cid:237)ficas decisiones interlocutorias, a modo de ejemplo y de forma enunciativa, huelga citar las siguientes: i) la que decide las excepciones previas (art. 180), ii) el auto que resuelve sobre la intervenci(cid:243)n de terceros (art. 226), y iii) el que decreta una medida cautelar (art. 236). “Ahora bien, es viable formular el siguiente interrogante: ¿Por quØ raz(cid:243)n el 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 25 de junio de 2014, C.P: Enrique Gil Botero. Exp: 49.299. legislador limit(cid:243) las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelaci(cid:243)n, de forma tal que s(cid:243)lo lo serÆn aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del art(cid:237)culo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislaci(cid:243)n general contenida en el CGP? La respuesta se encuentra en el prop(cid:243)sito de introducir celeridad y eficiencia a la administraci(cid:243)n de justicia, debido a la congesti(cid:243)n y represi(cid:243)n de procesos que padece, y que ha sido una de las patolog(cid:237)as hist(cid:243)ricas de la administraci(cid:243)n judicial en Colombia. Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para

garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una soluci(cid:243)n efectiva y pronta de sus conflictos. Ante estos problemas hermenØuticos derivados de las antinomias normativas, el legislador dict(cid:243) algunas reglas para solucionarlos, contenidas principalmente en las leyes 57 y 153 de 1887 que establecen los siguientes criterios: (i) lex superior derogat inferiori (la ley superior deroga a la inferior): este criterio refleja el principio de jerarqu(cid:237)a normativa que informa la conformaci(cid:243)n de los ordenamientos jur(cid:237)dicos, pues determina que ante un conflicto entre normas de diferentes niveles jerÆrquicos, prevalecerÆ aquella que se ubique en el eslab(cid:243)n mÆs alto, de conformidad con el entendimiento tradicional de la graduaci(cid:243)n normativa: Constituci(cid:243)n, Ley y Reglamento. (ii) lex posterior derogat priori (ley posterior deroga a la anterior): regla que pone el acento en el tiempo de expedici(cid:243)n de la norma, se trata de un criterio cronol(cid:243)gico, que privilegia la aplicaci(cid:243)n de la disposici(cid:243)n promulgada con posterioridad. Finalmente, (iii) lex specialis derogat generali (ley especial deroga la general): este criterio privilegia el contenido de la norma, as(cid:237), cuando el conflicto se plantea entre una norma de carÆcter general y una especial, se aplicarÆ Østa. En este orden, el art(cid:237)culo 5 de la ley 57 de 1887, que subrog(cid:243) el art(cid:237)culo 10

del C(cid:243)digo Civil, consagra lo siguiente: “Art(cid:237)culo 5. Cuando haya incompatibilidad entre una disposici(cid:243)n constitucional y una legal, preferirÆ aquØlla. “Si en los C(cid:243)digos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre s(cid:237), se observarÆn en su aplicaci(cid:243)n las reglas siguientes: “1“. La disposici(cid:243)n relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carÆcter general; “2ª. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo C(cid:243)digo, preferirÆ la disposici(cid:243)n consignada en art(cid:237)culo posterior; y estuvieren en diversos C(cid:243)digos preferirÆn, por raz(cid:243)n de Østos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Polic(cid:237)a, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (Negrillas adicionales). ObsØrvese que la norma, ademÆs de consagrar los criterios de soluci(cid:243)n de antinomias antes reseæados, introduce una regla diferente, aplicable cuando el conflicto de normas se presenta entre dos disposiciones del mismo carÆcter y naturaleza que se encuentran en una codificaci(cid:243)n. Se trata de una sub especie del criterio cronol(cid:243)gico, esto es, que la norma posterior deroga la anterior; sin embargo, no puede entenderse en los estrictos tØrminos de aquØl, comoquiera que si bien, los art(cid:237)culos de un c(cid:243)digo se

expiden al mismo tiempo, s(cid:237) tienen un orden y una numeraci(cid:243)n, lo que permite establecer que, frente un conflicto de disposiciones de un c(cid:243)digo, prevalecerÆ la consignada en un art(cid:237)culo o disposici(cid:243)n posterior, salvo que el asunto estØ contenido en un acÆpite o cap(cid:237)tulo especial que regule el asunto de manera distinta (v.gr. art(cid:237)culo 180 CPACA) a los postulados generales (v.gr. artículo 243 CPACA). […]”. De acuerdo con lo anterior, concluye el Despacho, que la decisi(cid:243)n del Tribunal Administrativo de Quind(cid:237)o de no conceder el recurso de apelaci(cid:243)n contra la decisi(cid:243)n que no declar(cid:243) probada una excepci(cid:243)n previa propuesta por el apoderado de la parte demandada, desconoce criterios previstos en el ordenamiento jur(cid:237)dico para resolver los conflictos entre dos normas de un mismo c(cid:243)digo. En el caso concreto, la referida autoridad judicial no tuvo en cuenta que el art(cid:237)culo 180 del CPACA, es una norma especial que particularmente prevØ el recurso de apelaci(cid:243)n contra la decisi(cid:243)n que resuelva sobre las excepciones en audiencia inicial. As(cid:237) las cosas, se estima mal denegado el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto en contra del auto que declar(cid:243) no probada la excepci(cid:243)n de cosa juzgada propuesta por el apoderado de la entidad demandada. En consecuencia, se concederÆ el

recurso en el efecto suspensivo y se ordenarÆ informar la decisi(cid:243)n al Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o, para lo pertinente. En mØrito de lo expuesto, este Despacho de la Subsecci(cid:243)n B de la Secci(cid:243)n

Segunda del Consejo de Estado: RESUELVE Primero.- Estimase mal denegado el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte demandada contra el auto del Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o que rechaz(cid:243) por improcedente el recurso de queja, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo.- Se ordena al Tribunal Administrativo del Quind(cid:237)o conceder en el efecto suspensivo, el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte demandada, contra el auto de 30 de mayo de 2013 proferido por el referido Tribunal en audiencia inicial, mediante el cual declar(cid:243) no probada la excepci(cid:243)n de cosa juzgada. Ejecutoriada esta providencia devuØlvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE.

WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ (E)

Relator(cid:237)a: JORM/Lmr.