CE-SECCION SEGUNDA-63001-23-33-000-2014-00049-01(4251-15)-2018

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA POR VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS

DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA

CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE SOCIEDAD PARA CONSTITUIR

SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA DE SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO – Jerarquía del cargo del funcionario disciplinado En los actos administrativos sancionatorios se cumplieron los presupuestos de la sentencia C-818 de 2005 para considerar la vulneración de un principio como falta disciplinaria. Ello en atención a que la conducta sí se podía adecuar típicamente, por cuanto el desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley, y cuyo desconocimiento fue atribuido al demandante, fueron concretados por la Procuraduría General de la Nación en la aplicación de las reglas contenidas en los artículos 24 numeral 2.º, y 25 numerales 1.º y 12 de la Ley 80 de 1993, y el artículo 2.º de la Ley 1150 de 2007. (…). De acuerdo con lo expuesto, se considera que la decisión de no disminuir la sanción impuesta al demandante fue razonable pues, a pesar de lo manifestado por el demandante, no puede decirse que el único criterio utilizado para determinar la suspensión en inhabilidad especial de 12 meses con la que se le castigó, fue el de las varias faltas disciplinarias que presuntamente había cometido, sino que también se tuvieron en

cuenta pautas tan importantes como el de la jerarquía del cargo que ocupaba, pues como alcalde de Calarcá, era la máxima autoridad en su municipio y por lo tanto, pesaba sobre él un deber de prudencia, cuidado y acatamiento de los principios de la contratación estatal que desconoció. Esta circunstancia incide en la valoración de la sanción, habida cuenta de que quienes ostentan tales rangos no solo son los llamados a ejercer el control sobre los demás servidores, sino también los llamados en especial a dar ejemplo del comportamiento compatible con los principios constitucionales y legales que rigen la función pública.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 31 / LEY 80

DE 1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 2

COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PARA

SANCIONAR DISCIPLINARIAMENTE A LOS FUNCIONARIOS DE ELECCIÓN POPULAR A pesar de que en el caso objeto de estudio se revisa la legalidad de la sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio de un cargo de elección popular, como lo es el de alcalde municipal, la competencia del ente sancionador no podría ponerse en entredicho bajo el hipotético argumento de que las conductas estudiadas no envuelven actos de corrupción. Lo anterior porque las atribuciones de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular no fueron restringidas, modificadas, ni suprimidas mediante la sentencia del 15 de

noviembre de 2017.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, radicación: 1131-14. En relación con el control judicial integral de las decisiones disciplinarias, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación: 1210-11.

CONTRATO DE SOCIEDAD – Constitución de las sociedades de economía mixta / CONTRATO DE SOCIEDAD – Regulación legal / SELECCIÓN DEL CONTRATISTA DEL CONTRATO DE SOCIEDAD – Aplicación del régimen de la contratación estatal Puede decirse entonces que el contrato de sociedad que se celebra entre el Estado y los particulares para la constitución de una SEM es un contrato estatal, pues en el mismo necesariamente debe estar presente una entidad del Estado e igualmente es susceptible de que en él se inviertan recursos públicos. En ese orden, a este contrato de sociedad deberá aplicársele el régimen jurídico de la contratación estatal, al que en las materias que no regula directamente, se le incorporan las disposiciones comerciales y civiles pertinentes. (…). En conclusión, en el procedimiento de selección del socio estratégico para una SEM debe aplicarse el régimen jurídico de la contratación estatal, pues el contrato de sociedad celebrado entre una entidad pública y un particular para su constitución, se enmarca en la definición de contrato estatal contenida en el artículo 32 de la

Ley 80 de 1993, con todos los efectos que esto acarrea.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 210 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 49 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 63001-23-33-000-2014-00049-01(4251-15)

Actor: JUAN CARLOS GIRALDO ROMERO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: Nación - Procuraduría General de la Nación Ley 1437 de 2011

Sentencia O-220-2018

ASUNTO La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que denegó las pretensiones de la demanda.

LA DEMANDA1

El señor Juan Carlos Giraldo Romero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, formuló

las siguientes Pretensiones: «[…] PRIMERO: Que se declare la nulidad en todas sus partes de los actos administrativos disciplinarios: PRIMERA INSTANCIA proferido por la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE ARMENIA del 28 de junio del 2013 y el de SEGUNDA INSTANCIA, dictado por la PROCURADURÍA REGIONAL DEL QUINDÍO de fecha 26 de julio del 2013. Así como el Decreto Departamental No 00588 del 16 de Agosto del 2003, mediante el cual se hizo efectiva la sanción dictada por los actos ilegales SEGUNDO: Que a título de restablecimiento y como consecuencia de la decisión anterior, se le reintegre al cargo de Alcalde Municipal de Calarcá (Quindío), y se ordene la cancelación de los registros de la sanción disciplinaria en las bases de datos de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y se declare que no existe solución de continuidad en la vinculación laboral.

TERCERO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al pago de los salarios; prestaciones sociales; bonificaciones y demás emolumentos inherentes a su cargo dejados de percibir por el Señor Alcalde del municipio de Calarcá (Quindío), desde el momento de su desvinculación laboral y hasta cuando se haga efectivo el reintegro. Así mismo se proceda a realizar la liquidación y pago de los correspondientes aportes a la seguridad social, desde la fecha de suspensión hasta la fecha en que efectivamente se produzca el reintegro. Así como los aumentos

que se hubiesen decretado con posterioridad a la suspensión ilegal de mi poderdante.

CUARTO: Que se proceda a reconocer y pagar a favor de JUAN CARLOS GIRALDO ROMERO, los intereses moratorios que se causen desde la fecha de desvinculación, hasta la ejecutoria de la sentencia judicial que ponga fin al proceso, en los términos y condiciones previstos en el artículo 192, aplicando los ajustes del valor (indexación) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: LA NACIÓNPROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del 1 Folios 1 a 18 del cuaderno principal.

C.P.A.C.A. (ley 1437 de 2011). Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará tos intereses comerciales y moratorios como lo ordena la Ley 1437 del 2011 y la reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado. […]» (Redacción y ortografía del texto original). Fundamentos fácticos relevantes

1. En virtud de lo encontrado en visita especial realizada por la Procuraduría Provincial de Armenia se inició investigación disciplinaria en contra del demandante, en su calidad de alcalde del municipio de Calarcá, por las actuaciones desplegadas dentro de un procedimiento de contratación relacionado con la implementación y operación del sistema de foto-detección de infracciones de tránsito en dicho ente territorial.

2. A través de los actos acusados, la entidad demandada declaró disciplinariamente responsable al señor Juan Carlos Giraldo Romero por la inobservancia de los principios constitucionales y legales de la igualdad,

publicidad, imparcialidad, moralidad, buena fe, eficacia, responsabilidad, participación, transparencia, planeación y debido proceso, inherentes a la función administrativa y a la contratación estatal, al no haber garantizado la selección objetiva del socio estratégico de la sociedad de economía mixta (en adelante SEM) denominada Trans Port Tech SAS, creada por autorización otorgada por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 018 del 27 de agosto de 2012, y por omitir solicitar los permisos y/o licencias necesarias para el cumplimiento del objeto de dicha sociedad.

3. Estas omisiones fueron consideradas como constitutivas de faltas disciplinarias que, en lo relacionado con la carencia de selección objetiva en la escogencia del socio estratégico, fue encuadrada en la tipificación de la falta gravísima del artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, imputada a título de culpa grave. En lo referente a la omisión en la solicitud de permisos para el cumplimiento del objeto de la sociedad, fue definida como falta grave a título de dolo, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 50 y 43 ibidem. Como consecuencia de lo anterior, se le impuso sanción de suspensión en el ejercicio de sus funciones como alcalde por el término de 12 meses, e inhabilidad especial para ejercer cargos públicos por el mismo término.

4. La parte demandante estimó que los actos sancionatorios fueron expedidos con vulneración del debido proceso y de las Leyes 489 de 1998, 734 y 769 de 2002, 1310 y 1383 de 2010 y 1450 de 2011, por lo siguiente:

1. En la escogencia del socio estratégico para la SEM no era aplicable el régimen legal y reglamentario de la contratación estatal, con lo que resultaría improcedente la tipificación de la conducta del demandante como falta gravísima. ii) En la formulación de los cargos disciplinarios y en la imposición de la sanción relacionada con la inobservancia del deber de selección objetiva del socio estratégico de la SEM se desconoció el principio del non bis in idem, ya que los cargos 1 y 2 debían corresponder a uno solo. iii) La obtención de los permisos necesarios para el desarrollo del objeto de la SEM Trans Port Tech SAS no era responsabilidad del demandante en su calidad de alcalde del municipio de Calarcá, sino que era un asunto concerniente a dicha sociedad. iv) Se desconocieron los principios de ilicitud sustancial, tipicidad y culpabilidad en el procedimiento disciplinario ya que en el acto administrativo sancionatorio de primera instancia proferido el 28 de julio de 2013 por la Procuraduría Provincial de Armenia, la entidad expresó que en materia disciplinaria no existía diferencia entre la tipicidad y antijuridicidad puesto que esta distinción pertenecía al derecho penal.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba2. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia

inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)3 «[…] – Saneamiento del litigio (Minuto 02:52 – 03:24) No hay lugar a pronunciarse sobre el Decreto Departamental 588 del 16 de agosto de 2013 y no 2003, como se mencionó en la demanda en el folio 2, toda vez que se trata de un acto de ejecución, esto es, donde no está contenida la voluntad de la administración departamental sino simplemente el cumplimiento de la decisión sancionatoria impuesta por la Procuraduría. Problema jurídico (Minuto 06:20 – 06:55) Se trata de determinar si la sanción de suspensión impuesta por la Procuraduría General de la Nación contra el accionante, a través de la decisión contenida en la audiencia celebrada el 28 de junio de 2013 y adoptada por la Procuraduría Provincial, y la Resolución 15 del 26 de julio de 2013, proferida por la Procuraduría Regional del Quindío, están o no 2 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015) EJRLB. 3 La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. Hernández Gómez William, actualmente Consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. viciadas de nulidad, y si eso es así, dilucidar si hay lugar o no al

restablecimiento del derecho en los términos anunciados en la demanda.4 Respecto de esta decisión las partes manifestaron estar de acuerdo.

SENTENCIA APELADA5

El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia proferida por escrito el 21 de agosto de 2015, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que se resumen a continuación: Sobre lo alegado por el actor frente a los vicios de los actos administrativos demandados, derivados de la aplicación del régimen de contratación estatal al procedimiento de escogencia del socio estratégico de la SEM, el Tribunal sostuvo que no debían confundirse las normas que regulaban la constitución de la sociedad, contenidas en los artículos 69, 97 y 98 de la Ley 489 de 1998, con las que eran aplicables a la selección del socio, que ante la ausencia de una norma precisa, estaban originadas directamente en los principios de la función administrativa y la contratación estatal consagrados en los artículos 209 de la Constitución y 23 de la Ley 80 de 1993 respectivamente. Es así como observó que para la selección del socio estratégico se debió adelantar una convocatoria pública con reglas claras, objetivas e imparciales para los interesados en conformar junto a las Empresas Públicas de Calarcá EMCA ESP, la SEM que desarrollaría actividades de tránsito y trasporte en dicho municipio de acuerdo con las Leyes 769 de 2002 y 1383 de 2010. Por lo anterior, valoró que no debía prosperar el reproche frente a los cargos disciplinarios que estuvieran relacionados con esta circunstancia. De otra parte, en lo relacionado con el cargo por no haber gestionado y obtenido

los permisos necesarios para el desarrollo del objeto de la SEM, concretados en la autorización del INVIAS para la instalación de foto-radares en una vía nacional, consideró que esto no le competía al demandante en su calidad de alcalde sino a la SEM Trans Port Tech SAS a través de su gerente o representante legal, por lo que descartó la responsabilidad disciplinaria en este aspecto. Frente a los vicios del procedimiento disciplinario que argumentó el demandante como susceptibles de generar la anulación de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, indicó que los mismos estos no existieron pues se evidenció que se respetaron los derechos al debido proceso, defensa y contradicción del señor Giraldo Romero, y que la disparidad de criterios sobre la valoración probatoria entre el disciplinado y los operadores disciplinarios no podía producir la declaratoria de ilegalidad de la actuación. 4 El acta de la audiencia inicial reposa en folio 1307 con CD en folio 1308 del cuaderno principal. 5 Folios 1349 a 1381 del cuaderno principal. En lo que tenía que ver con el desconocimiento del principio non bis in idem o de la imposibilidad de existencia de dos sanciones por los mismos hechos, adujo que las conductas o cargos disciplinarios 1 y 2 atribuidos al demandante aludían a lo mismo, esto es, al deber de selección objetiva del socio estratégico para la SEM, por lo que se le daba la razón al demandante en este aspecto. Finalmente, frente a lo aducido sobre la inaplicación de los principios de ilicitud sustancial, tipicidad y culpabilidad, manifestó que no se encontró que los

operadores disciplinarios hubieran sancionado al demandante bajo el criterio de la responsabilidad objetiva, pues el actuar de este se analizó a la luz del deber funcional que le asistía como alcalde con el correspondiente encuadre típico de manera pormenorizada. En ese orden, sostuvo que si bien había lugar a aceptar el cuestionamiento parcial de los actos administrativos acusados en relación con los cargos 2 y 4, ello no era suficiente para anular la decisión sancionatoria, pues al quedar vigente la conducta inicial por la que fue sancionado el demandante, la cual había sido calificada como falta gravísima a título de culpa grave, debía persistir la sanción de suspensión e inhabilidad especial que se le había impuesto, de acuerdo a(con) con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN6

El apoderado de la parte demandante sustentó su apelación con la reiteración de su argumento sobre la improcedencia de la adecuación típica de la falta gravísima contemplada en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 por la que fue sancionado su representado, dada la no aplicación de los principios de la función administrativa y la contratación estatal en la selección del socio estratégico para la SEM, pues consideró que la norma que regía el asunto era la Ley 489 de 1998 y no el estatuto de la contratación estatal. Adujo que el citado artículo del Código Único Disciplinario era aplicable a la actividad contractual y a los procesos contractuales que se debían adelantar conforme a las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como del Decreto 1510 del

2013, y no a una actuación administrativa y «societal» guiada por normas propias y especiales, relacionadas con la creación de entidades descentralizadas. Expuso que en cumplimiento de lo mandado en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998, en el procedimiento de selección del socio estratégico se revisaron propuestas, se escogió a una persona idónea para la actividad de la SEM y se cumplió con lo dispuesto en el Acuerdo 018 de 2012 expedido por el Concejo Municipal de Calarcá. 6 Folios 1392 a 1396 del cuaderno principal. Igualmente argumentó que en materia disciplinaria el procedimiento de adecuación típica de las faltas gravísimas debía excluir la analogía y la discrecionalidad, por lo que no era apropiado trasladar el razonamiento propio de la actividad contractual de las entidades estatales a la constitución de las sociedades de economía mixta, tal y como lo había hecho la Procuraduría General de la Nación. Para concluir sostuvo que ante la prosperidad de sus alegaciones frente a los cargos 2 y 4 atribuidos al demandante, procedía la moderación de la sanción que le había sido impuesta, la cual correspondía a la máxima aplicable en esos casos, por lo que de no anularse los actos acusados, como solicitud subsidiaria pidió que se aplicara el precedente judicial del caso en el que el Consejo de Estado disminuyó la sanción que le había sido atribuida al exalcalde de Medellín «Jorge Alonso Salazar». Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia recurrida y en su defecto pidió que se moderara la sanción que se le había impuesto a su representado.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación7

La apoderada de la parte demandada sostuvo que las decisiones por medio de las cuales se declaró responsable al señor Juan Carlos Giraldo Romero se encuentran ajustadas a derecho y obedecen a un acucioso análisis que se efectuó del conjunto probatorio y del estudio de las normas que fueron infringidas. Expuso que el examen de legalidad que la jurisdicción de lo contencioso administrativo realiza sobre los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de su poder disciplinario corresponde a un juicio de validez y no de corrección, por lo que las diferencias interpretativas entre lo expuesto en la decisión disciplinaria y el análisis del juez, no constituyen por sí mismas razones para invalidar los actos acusados. Sobre el concepto de violación por infracción directa a la Constitución y la ley, indicó que la sanción impuesta al demandante se produjo por las conductas desplegadas con anterioridad a la constitución de la SEM, relacionadas con la forma como fue escogido el socio estratégico y con la falta de planeación para la creación de la misma, y no por el acto de la constitución de la sociedad, tal y como lo había afirmado el demandante. Frente a la falsa motivación alegada por no existir coherencia entre la sanción impuesta y los cargos formulados manifestó que las conductas que fueron objeto de reproche se fundaron en el no agotamiento del procedimiento contractual para 7 Folios 1415 a 1419 del cuaderno principal. la escogencia del socio estratégico y por las fallas de planeación en el mismo, y

no, como se mencionó anteriormente, por el acto de constitución de la sociedad. En relación con el desconocimiento del principio non bis in idem señaló que el juicio de reproche consignado en los actos administrativos demandados era claro al motivar las conductas contrarias al ordenamiento jurídico que fueron cometidas por el demandante y de las cuales no se podía predicar que se trataran de lo mismo. En lo concerniente al desvío de poder, infracción de los principios de culpabilidad, tipicidad y responsabilidad subjetiva, sostuvo que no era cierto que la conducta imputada en el pliego de cargos haya sido la no obtención de unos permisos, pues realmente fue la falta de planeación en que incurrió el demandante por no tener previstas todas y cada una de las actuaciones que debía desarrollar previamente para el desarrollo del objeto de la SEM. Expresó que tampoco estaba llamado a prosperar el cargo por violación a las reglas de derecho de fondo, al debido proceso probatorio y error de hecho y de derecho, toda vez que las pruebas sí fueron analizadas y valoradas en su integridad bajo los criterios de la sana crítica, atendiendo las directrices del Código Único Disciplinario, teniendo en cuenta lo favorable y lo desfavorable para el disciplinado. También manifestó que cuando la Procuraduría expresó que en materia disciplinaria no existía diferencia entre la tipicidad y la antijuridicidad, no se estaba refiriendo a la supresión de estos principios, sino a como estos se encontraban dentro de los alcances de la figura de la ilicitud sustancial. Descartó lo sostenido frente a la supuesta aplicación del criterio de responsabilidad objetiva en contra

del demandante, pues al mismo se le atribuyó culpa grave en la comisión de las faltas por las que fue sancionado. Concluyó con la afirmación de que en la sanción que se le impuso al señor Juan Carlos Giraldo Romero no se configuró ninguna causal eximente de responsabilidad por lo que pidió que se confirmara el fallo de primera instancia, negando las pretensiones de la demanda. La parte demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal, según lo informa el secretario de la sección en informe obrante a folio 1420 del expediente.

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2. CUESTIONES PREVIAS 2.1. Competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias que comporten restricciones a los derechos políticos de servidores públicos de elección popular Mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado9 estudió la competencia de la Procuraduría General de la Nación para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos de elección popular con destitución, suspensión e inhabilidad general y especial.

En dicha oportunidad, la Corporación concluyó que la sentencia C-028 de 2006 proferida por la Corte Constitucional constituyó cosa juzgada constitucional de manera parcial, al disponer que la competencia del mentado órgano de control

para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular se acompasa con el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos en cuanto el objeto de su actuación sea prevenir hechos de corrupción o conjurar actos que promuevan o constituyan casos de tal naturaleza. De esta forma, el Consejo de Estado advirtió que la atribución de sancionar inhabilitando el ejercicio de derechos políticos a funcionarios de elección popular por conductas no constitutivas de corrupción no había sido objeto de análisis por el máximo juez constitucional, asunto que procedió a revisar, concluyendo lo siguiente: «[…] A la luz de las facultades otorgadas por la Constitución de 1991 al poder judicial, y de la integración de estas con la salvaguarda a los derechos políticos que ostentan los servidores públicos de elección popular, es dable establecer que, a la luz del artículo 23 convencional, solo los jueces de la República resultan competentes para imponer las sanciones que impliquen la destitución y la inhabilidad general de derechos políticos cuando quiera que estas provengan de acciones u omisiones que, no obstante ser contrarias a derecho, no constituyan casos de corrupción. En este sentido, la interpretación que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hace del artículo 277 de la Constitución Política, en su numeral 6, que dispone como una de las 8 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales

administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 9 Sentencia del 15 de noviembre de 2017, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 1131-2014, radicado 11001032500020140036000, demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego. funciones del Procurador General de la Nación la de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”, debe corresponder a una hermenéutica que mejor armonice con la protección de los derechos humanos, en aplicación del principio de favorabilidad o pro hominem, en este caso, de los derechos políticos de los servidores de elección popular. Derechos que, conforme con el artículo 23.2 de la CADH, no pueden ser restringidos sino por un funcionario con jurisdicción, mediante una sentencia judicial dictada dentro de un proceso de la misma naturaleza. De acuerdo con lo anterior, el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política debe interpretarse así: “las respectivas sanciones” que puede imponer el Procurador General de la Nación “conforme a la Ley”, tratándose de servidores públicos de elección popular, como resultado de una investigación disciplinaria cuyo origen no se trate de conductas constitutivas de actos de

corrupción, son todas aquellas establecidas en el ordenamiento interno, distintas a las señaladas en el artículo 44 del CDU, que implican restricción de derechos políticos de tales servidores, como la destitución e inhabilidad general (numeral 1) y la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial (numeral 2) […] Según puede observarse, para ese caso particular se adujo que, tratándose de faltas disciplinarias que no involucren actos de corrupción, la competencia de la Procuraduría General de la Nación respecto de funcionarios públicos de elección popular tan solo se encuentra restringida cuando la sanción a imponer suponga una limitante a los derechos políticos de aquellos, lo que sucede con la destitución e inhabilidad general, así como con la suspensión en el ejercicio del cargo y la inhabilidad especial. […] Dicho lo anterior, es de vital importancia señalar que la sentencia del 15 de noviembre de 2017, proferida por esta Corporación, fue clara en el sentido de indicar que esta no implicaba en modo alguno despojar de competencia al órgano de control. En primer lugar, en virtud de los efectos inter partes de la decisión, pero además porque se exhortó «[…] al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que en un término razonable, de dos (2) años, procedan a responder ante dicho Sistema, a evaluar y a adoptar las medidas que fueren pertinentes, en orden a armonizar el derecho interno con el convencional y a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos

Humanos […]». Así las cosas, aunque eventualmente y de acuerdo a(con) con la regulación que se expida en cumplimiento de dicha orden llegare a cobrar gran importancia la identificación de aquellas conductas constitutivas de actos de corrupción, los cierto del caso es que hoy en día, en punto