CE-SECCION SEGUNDA-63001-23-33-000-2014-00083-01(3518-16)-2017

RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Bonificación por servicios prestados / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / Principio de buena fe / PRINCIPIO DE LA BUENA FE – Antecedente jurisprudencial / BUENA FE – No desvirtuada / PRESTACIÓN PERIODICA PAGADA DE BUENA FE – No procede la devolución del dinero pagado [D]urante el trámite que se surtió en primera instancia, se encuentra que la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones expuestas por Cajanal, luego de señalar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en precisar que la bonificación por servicios prestados no puede ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causa por cada año de servicios. Del análisis de las actuaciones previamente señaladas, se puede inferir que la presunción de la buena fe no ha sido desvirtuada, pues los argumentos expuestos por el señor Florez Mejía en el escrito de tutela y que fueron acogidos por el Juez Cuarto Laboral del Circuito de Pereira, tuvieron como fundamento antecedentes jurisprudenciales en los cuales se sostuvo que la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causaba por cada año de servicios. De igual manera, se tiene que durante el trámite que se ha surtido en sede contenciosa, la parte demandada también mantuvo su postura sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios sobre el 100%, en atención a la tesis que mantuvo el Consejo de Estado,

aspectos que delimitan que ha actuado con el convencimiento de la prosperidad de sus pretensiones. En vista de lo anterior, considera la Sala que no se logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 NUMERAL 1 LITERAL

C)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 63001-23-33-000-2014-00083-01(3518-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: LUIS HOMERO FLÓREZ MEJÍA Apelación sentencia. Reliquidación pensión de jubilación Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra el señor Luis Homero Flórez Mejía.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución UGM 019041 de 30 de noviembre de 2011, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela, reajustó el valor de la pensión de jubilación del señor Luis Homero Flórez Mejía, teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que al demandado no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía constitucional y por lo tanto debe reintegrar todas las sumas pagadas en exceso con su respectiva indexación. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 1.1.2.1. La Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 21413 de 29 de julio de 2005 le reconoció al señor Luis Homero Flórez Mejía la pensión vitalicia de jubilación, por haber laborado por más de 20 años en la Rama judicial, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio de 8 años y 8 meses conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.1.2.2. En cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 20 de junio de 2006 por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, Cajanal expidió la Resolución

3493 de 21 de julio de 2006 y reliquidó la pensión de jubilación del señor Flórez Mejía con base en el 75% del salario más alto devengado durante el último año de servicios, con fundamento en el Decreto 546 de 1971, efectiva a partir del 29 de noviembre de 2005. 1.1.2.3. La parte demandada interpuso una acción de tutela con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación, la cual fue tramitada y fallada por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira mediante providencia del 7 de mayo de

2010. En dicha providencia, se ordenó la reliquidación pensional incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados, de acuerdo a lo dispuesto en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. 1.1.2.4. En cumplimiento de la anterior decisión, Cajanal profirió la Resolución UGM 19041 de 30 de noviembre de 2011. 1.1.3 Normas violadas y concepto de la violación Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política de 1991; 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971; y, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Al desarrollar el concepto de violación, expuso que la norma que creó la bonificación por servicios prestados sólo indicó que es una prima anual sin especificar cómo se efectúa el cómputo para la base de liquidación. Con ocasión de esta problemática algunos fallos judiciales ordenaron su inclusión de forma total

y otros concluyeron que pese a que tal prestación constituye factor salarial no puede ser computado en un 100%, sino en doceavas partes. Adujo que en vista de lo anterior, el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia, en el sentido de precisar que la bonificación por servicios por el hecho de ser cancelada de manera anual, al momento de su liquidación se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial y, por lo tanto, el cálculo de ese factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión, debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% como de manera errada se ordenó en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira. 1.2. La contestación de la demanda La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes: 1.2.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos ha sido constante en precisar que la bonificación por servicios prestados no puede ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causa por cada año de servicios. 1.2.3. Es improcedente la devolución de las sumas recibidas en exceso, por tratarse de unos emolumentos que fueron percibidos de buena fe. Ello en razón a que el error al aplicar el reajuste a la reliquidación pensional no es atribuible a la demandada sino a las múltiples interpretaciones que se hicieron de la norma que establece la bonificación por servicios en favor de los pensionados.

Adicional a lo anterior, precisó que no actuó de mala fe al haber presentado la acción de tutela en la ciudad de Pereira, en razón a que «en primer lugar, para la época del planteamiento de la acción de tutela para obtener la reliquidación incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados, el suscrito tenía como lugar de residencia la capital del municipio de Risaralda y, en segundo lugar, se trata de una entidad de carácter nacional, la cual para la acción constitucional puede ser accionada en cualquier sede judicial en el país, situación que no se debe entender como mala fe, además constitucionalmente la buena fe se presume y la mala fe debe ser demostrada»1 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia del 3 de junio de 2016, declaró la nulidad parcial de la Resolución UGM 19041 de 30 de noviembre de 2011, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación del señor Luis Homero Flórez Mejía incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. Denegó la pretensión de reintegro de sumas de dinero recibidas en exceso. Arribó a las siguientes conclusiones: 1 Folio 814 1.3.1. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la bonificación por servicios creada por el Decreto 247 de 1997, se reconoce cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial, razón por la cual el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía, debe realizarse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.

1.3.2. La parte actora no logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 1.4. La apelación La UGPP, actuando por intermedio de apoderado especial, solicitó se acceda a la pretensión de reintegro de las sumas pagadas por virtud del acto administrativo que reliquidó la pensión del demandado. Señaló que debe presumirse la mala fe del pensionado al vulnerar i) las reglas de procedibilidad de la acción de tutela, en la medida en que existían otros mecanismos de protección judicial para elevar la reclamación prestacional y ii) el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que ha señalado que la bonificación por servicios debe ser cancelada en una doceava parte. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el reintegro de los dineros percibidos por el señor Luis Homero Flórez Mejía por concepto de la reliquidación pensional efectuada a través de la Resolución UGM 19041 de 30 de noviembre de 2011.

Para efectos de desarrollar el problema jurídico sometido a consideración de la Sala, se analizará el principio de la buena fe en los siguientes términos:

2.2. Principio general de la buena fe. De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se tiene que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas» La noción de la buena fe es definida como el «el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad»2 En el derecho administrativo, este principio hace referencia a que el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, en razón a que se fundamenta en criterios sólidos e incuestionables «que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas».3 Sobre el particular, esta Corporación4 ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía», pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.

2 Wikipedia. Enciclopedia libre 3? Véase la sentencia del 20 de mayo de 2010, Expediente 0807-08 Consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren. 4 Expediente 3130-13 actor: Caja Nacional de Previsión Social, Consejero ponente: Gustavo Gómez Aranguren En razón de lo anterior, se tiene que el literal c) del ordinal 1.º del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando «[…] Se dirija actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]» Este postulado tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 2.3. Caso concreto De acuerdo a las consideraciones que anteceden, procede la Sala a analizar si en presente caso se desvirtuó la buena fe del señor Luis Homero Flórez Mejía, en la actuación administrativa y judicial que condujo a la reliquidación pensional a través del acto demandado, Resolución UGM 19041 de 30 de noviembre de 2011. Dentro del material probatorio aportado al expediente, se tiene que el señor Flórez Mejía, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela ante los Juzgados Laborales del Circuito de Pereira, con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, y a la vida digna en conexidad con el de la seguridad social. Como consecuencia de ello, solicitó ordenar a

Cajanal reliquidar la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución 021413 de 29 de julio de 2005, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto 247 de 1997. Como fundamento de sus pretensiones expuso que la entidad accionada desconoció de manera flagrante la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha señalado que no puede la entidad de previsión fraccionar las bonificaciones por tiempo de servicio, so pretexto de que las normas pensionales prescriben el cálculo de la pensión de jubilación con base en factores salariales devengados en el último año de servicios, pues ello sería desvirtuar el carácter y la causación de la prestación. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira, el cual mediante providencia del 7 de mayo de 2010 amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la vida digna del demandado y en consecuencia ordenó a Cajanal E.I.C.E la reliquidación pensional, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados con fundamento en lo siguiente: De acuerdo a lo dispuesto en los artículos 45 y 48 del Decreto 1042 de 1978 en concordancia con el Decreto 257 de 1997 la bonificación por servicios prestados debe pagarse al empleado cada vez que cumpla un año de servicios continuos de labores a la Institución, lo que permite establecer que se trata de un factor salarial que no se causa mes a mes, sino, por el año cumplido de labores. En ese entendido, dijo que es claro que en la liquidación de la pensión del señor

Flórez Mejía debe incluirse el 100% de la bonificación por servicios que devengó en último año de servicios y no como en forma errada lo ha hecho Cajanal, tomando 1/12 parte como factor salarial, pues a diferencia de las primas semestrales y de vacaciones, aquella no puede ser fraccionada porque el derecho a percibirla se causa tan solo por el año continuo de labores que cumpla el empleado al servicio de la rama judicial o de las entidades estatales cuyo sistema de liquidación pensional se rige por un régimen especial, criterio que ha sido convalidado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. En cumplimiento de la anterior decisión, Cajanal profirió la Resolución UGM 19041 de 30 de noviembre de 2011 en la que dispuso «reliquidar la pensión del señor FLOREZ MEJIA LUIS ROMERO, elevando la cuantía de la misma a la suma de $1.939.703 efectiva a partir del 29 de noviembre de 2005» (ff.150-153 cuaderno 1). Ahora bien, durante el trámite que se surtió en primera instancia, se encuentra que la parte demandada (folios 810-816) se opuso a la prosperidad de las pretensiones expuestas por Cajanal, luego de señalar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en precisar que la bonificación por servicios prestados no puede ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causa por cada año de servicios. Del análisis de las actuaciones previamente señaladas, se puede inferir que la presunción de la buena fe no ha sido desvirtuada, pues los argumentos expuestos

por el señor Florez Mejía en el escrito de tutela y que fueron acogidos por el Juez Cuarto Laboral del Circuito de Pereira, tuvieron como fundamento antecedentes jurisprudenciales5 en los cuales se sostuvo que la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causaba por cada año de servicios. De igual manera, se tiene que durante el trámite que se ha surtido en sede contenciosa, la parte demandada también mantuvo su postura sobre el reconocimiento de la bonificación por servicios sobre el 100%, en atención a la tesis que mantuvo el Consejo de Estado, aspectos que delimitan que ha actuado con el convencimiento de la prosperidad de sus pretensiones. En vista de lo anterior, considera la Sala que no se logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

4. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 20166, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del

Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según 5 Entre ellas se citó la sentencia del 4 de mayo de 2000, expediente 2239, Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 6 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez. sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 5.º del artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas, como quiera que no fueron causadas dentro del trámite adelantado ante la segunda

instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFIRMAR la sentencia de tres (3) de junio de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra el señor Luis Homero Flórez Mejía.

2. No hay lugar a condenar en costas de segunda instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoria JORM