CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2014-00098-01(0837-15)-2018

PRESTACIÓN SOCIAL – Prestación periódica al tener vínculo laboral / TERMINACIÓN DEL VINCULO LABORAL - Las prestaciones sociales y los salarios que se perciben tienen el carácter de prestación periódica hasta el momento en el que ocurre el retiro del servicio, pues a partir de aquí se convierten en prestaciones definitivas y, por ende, susceptibles de caducidad / RECHAZO DE LA DEMANDA – Caducidad del medio de control [E]sta Corporación ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presenten con motivo de su labor, sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece. No obstante lo anterior, conviene aclarar que no ocurre lo mismo con las pensiones, las cuales, por ser percibidas de forma vitalicia, mantienen su condición de periodicidad que subsiste después de que haya ocurrido el retiro del servicio; por consiguiente, en los casos donde se demanda su reconocimiento o reliquidación no se deben aplicar los términos de caducidad. Dicho en forma breve, lo anterior lleva a la conclusión de que durante la existencia de la relación laboral, las prestaciones sociales y los salarios que se perciben tienen el carácter de prestación periódica hasta el momento en el que ocurre el retiro del servicio, pues a partir de aquí se convierten en prestaciones definitivas y, por ende, susceptibles de caducidad. De acuerdo con lo anterior, es pertinente recordar que respecto del reconocimiento y pago de prestaciones laborales derivadas de la denominada «homologación del nivel

ejecutivo» de la Policía Nacional, esta corporación ha sido reiterativa en indicar que estas no pueden considerarse como periódicas cuando ha ocurrido el retiro del servicio, (…) Así las cosas, y de acuerdo con las pruebas relacionadas, en el presente proceso hay lugar a confirmar el auto de 4 de febrero de 2015, toda vez que las prestaciones reclamadas no tienen la característica de periódicas porque el demandante, al momento de interponer la demanda, ya estaba desvinculado del servicio; situación que lleva a concluir que el medio de control impetrado por el señor Sergio Alonso Sánchez Murillo si es susceptible de caducidad. En suma, se tiene que el acto administrativo demandando fue proferido el 4 de diciembre de 2012; el 17 de enero de 2013, fue aceptada la renuncia del señor Sergio Alonso Sánchez Murillo y la demanda fue presentada el 12 de marzo de 2014, es decir, transcurrió más de un año y dos meses sin que el demandante acudiera a la jurisdicción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00098-01(0837-15)

Actor: SERGIO ALONSO SÁNCHEZ MURILLO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA

NACIONAL Asunto: Apelación auto Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte

demandante contra el auto del 4 de febrero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Risaralda, mediante el cual se declararon probadas las excepciones previas de caducidad del medio de control y parcialmente la de prescripción.

1. Antecedentes 1.1. Demanda (folios 29 - 55) 1.1.1. Pretensiones El señor Sergio Alonso Sánchez Murillo, por medio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio número S-2012327921/GRUNO-ADSAL-22 del 4 de diciembre de 2012, proferido por el jefe de área de administración salarial de la Policía Nacional, mediante la cual se le negó el pago de las primas, recompensas, subsidios, bonificaciones y auxilio de cesantías retroactivas en razón a que, con ocasión a la homologación al nivel ejecutivo de la Policía, el peticionario se acogió al régimen de asignaciones y prestaciones que rige su nueva situación.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la entidad demandada a que liquide y cancele las sumas correspondientes a la prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar, bonificación por buena conducta, auxilio de cesantías retroactivas y perjuicios morales a los que considera tiene derecho. 1.1.2. Hechos El demandante señaló como hechos, entre otros, los siguientes: 1.1.2.1. El 21 de julio de 1989, mediante orden administrativa, ingresó como alumno agente de la Policía Nacional, donde cumplió satisfactoriamente con el

ciclo académico exigido. 1.1.2.2. El 25 de febrero de 1998, fue homologado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de subintendente. 1.1.2.3. El 16 de noviembre de 2012, con radicado número 157417, presentó un derecho de petición ante la Policía Nacional en la que solicitó la liquidación y pago de sus prestaciones laborales a las que tiene derecho por pertenecer al escalafón de agentes con anterioridad al nivel ejecutivo. 1.1.2.4. Mediante el Oficio número S-2012-327921/GRUNO-ADSAL-22 del 4 de diciembre de 2012, la demandada le negó el reconocimiento y pago de sus prestaciones laborales, ya que el régimen aplicable a su situación jurídica es el contenido en el Decreto 1091 de 1995. 1.2. Contestación de la demanda – excepciones previas (folio 78) El Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Secretaría General propuso como excepciones previas las de caducidad y prescripción de los derechos laborales, sin dar mayor explicación. 1.3. Auto apelado (folios 167 - 171) En audiencia inicial celebrada el 4 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, pues de conformidad con los pronunciamiento de esta corporación, las primas y subsidios por homologación al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no tienen el carácter de prestaciones periódicas una vez haya ocurrido el retiro del servicio. Asimismo, declaró parcialmente probada la excepción de prescripción cuatrienal

desde el 16 de noviembre de 2012, hacia atrás. 1.4. Recurso de apelación (CD - folio 172) Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto del 4 de febrero de 2015, con el argumento de que las prestaciones que reclama son de carácter periódico y por consiguiente no opera el fenómeno de caducidad. En cuanto a la excepción de prescripción de los derechos laborales, manifestó que comparte la decisión de la entidad.

2. Consideraciones 2.2. Problema jurídico ¿Las prestaciones laborales deprecadas por el demandante, correspondientes a la prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar, bonificación por buena conducta y auxilio de cesantías retroactivas, son de carácter periódicas y contra estas no opera el fenómeno de caducidad? 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre fenómeno de caducidad de la acción El fenómeno de caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la no presentación de las acciones judiciales en el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a terminar con la incertidumbre que representa para la Administración la eventual anulación de sus actos en cualquier tiempo; esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo, se perderá la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. 1

El artículo 138, en concordancia con el literal «d» del artículo 164 el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que «[c]uando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales». La expresión «según el caso» implica que cada clase de acto administrativo debe contener un plazo de caducidad aplicable, así por ejemplo, si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir del día siguiente de su notificación; cuando se trata de actos demandables que sólo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. Estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente.2 En suma, la persona que considere que se la ha vulnerado su derecho sustancial 1 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas

de obtener pronta y cumplida justicia». 2 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». mediante un acto administrativo definitivo, tendrá cuatro meses contados a partir del día siguiente a su notificación, comunicación, ejecución o publicación, según el caso, para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad. Sin embargo, se deberá tener en cuenta, de un lado, que cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas, la demanda podrá interponerse en cualquier tiempo de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1.º literal c del artículo 164 del CPACA3 y, de otro, que los actos fictos fruto del silencio administrativo, también podrán demandarse en cualquier tiempo. En síntesis, con la firmeza de los actos que no fueron enjuiciados ante la jurisdicción dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, publicación o ejecución, según sea el caso, se extingue la oportunidad procesal para discutir su

legalidad, en razón a que para ello la ley dispone un término de caducidad que por ninguna circunstancia se puede revivir, con las salvedades expuestas. De otro lado, debe tenerse en cuenta que el término en que inició la caducidad del medio de control se suspende una vez se ha realizado la solicitud de conciliación. Sobre el punto el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, precisó: Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. (Negrita es de la Sala) Con respecto a este último tópico el Consejo de Estado manifestó lo siguiente:4 Está acreditado que el 29 de mayo de 2009, las partes celebraron la audiencia de conciliación ante la mencionada Procuraduría, sin que fuera posible llegar a un acuerdo, por lo que se declaró fallida y se otorgaron las constancias respectivas. Las anteriores circunstancias llevan a concluir que el término de caducidad de la acción de reparación directa estaba suspendido conforme lo determinan los artículos 20 y 21 de la ley 640 del 5

de enero de 2001. Conforme a la ley 640 de 2001 artículos 20 y 21 la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad hasta el momento en que se logre el acuerdo, este se registre, si así lo ordena la ley, se expidan las constancias previstas en el artículo segundo o se cumpla el plazo de tres meses, después de presentada la solicitud, sin que se celebre 3 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […] 4 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa. la audiencia Así las cosas, se precisa que la petición de conciliación debe formularse ante la Procuraduría General de la Nación dentro del plazo de caducidad pues, por lógica, no se puede interrumpir un término que ya feneció, y ella se suspende por un máximo de tres (3) meses. 2.4. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, se tiene que el objeto del presente

asunto va encaminado a que se desestime el fenómeno de caducidad del medio de control, en sentir de la parte actora, porque las prestaciones laborales deprecadas son de carácter periódico. En tal sentido, la Sala entrará a verificar los hechos relevantes para su solución: i) El señor Sergio Alonso Sánchez Murillo presentó derecho de petición ante la Nación-Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el 16 de noviembre de 2012, con el número de radicación 157417, en la cual solicitó que se le pagaran las primas, subsidios, bonificaciones y auxilio de cesantías a que tenía derecho de acuerdo con el Decreto 1213 de 1990 y demás normas constitucionales (folio 6). ii) La entidad demandada, por medio del Oficio número S-2012-327921/GRUNOADSAL-22 del 4 de diciembre de 2012 (folios 3 – 4), resolvió de manera negativa la petición anteriormente mencionada. iii) Mediante la Resolución número 00081 del 17 de enero de 2013 (folios 154 – 156), la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ordenó el retiro del servicio activo del señor Sergio Alonso Sánchez Murillo, decisión que fue notificada personalmente el 28 de enero de esa anualidad (folio 166). iv) La demanda fue presentada ante la oficina de reparto del Tribunal Administrativo de Risaralda el 12 de marzo de 2014 (folio 35). Antes de entrar a verificar si la demanda de la referencia fue presentada en el término legal, la Sala debe procederá a explicar si las prestaciones sociales deprecadas tienen la connotación de prestaciones periódicas.

Para entender el concepto de «prestación periódica» es necesario acudir al significado de las palabras que componen dicha expresión; en este sentido, el término «prestación», de acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE), en derecho, lo define como la «[c]osa o servicio que alguien recibe o debe recibir de otra persona en virtud de un contrato o de una obligación legal»; mientras que la noción de «periodicidad» ha de entenderse, entre otras, como una situación «que se repite con frecuencia a intervalos determinados». Por su parte, jurisprudencialmente5, esta Corporación ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presenten con motivo de su labor, sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece. No obstante lo anterior, conviene aclarar que no ocurre lo mismo con las pensiones, las cuales, por ser percibidas de forma vitalicia, mantienen su condición de periodicidad que subsiste después de que haya ocurrido el retiro del servicio; por consiguiente, en los casos donde se demanda su reconocimiento o reliquidación no se deben aplicar los términos de caducidad. Dicho en forma breve, lo anterior lleva a la conclusión de que durante la existencia de la relación laboral, las prestaciones sociales y los salarios que se perciben tienen el carácter de prestación periódica hasta el momento en el que ocurre el

retiro del servicio, pues a partir de aquí se convierten en prestaciones definitivas y, por ende, susceptibles de caducidad. De acuerdo con lo anterior, es pertinente recordar que respecto del reconocimiento y pago de prestaciones laborales derivadas de la denominada «homologación del nivel ejecutivo» de la Policía Nacional, esta corporación ha sido reiterativa en indicar que estas no pueden considerarse como periódicas cuando ha ocurrido el retiro del servicio, veamos: En lo que respecta a que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.6 Así las cosas, y de acuerdo con las pruebas relacionadas, en el presente proceso hay lugar a confirmar el auto de 4 de febrero de 2015, toda vez que las prestaciones reclamadas no tienen la característica de periódicas porque el 5 Cfr. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección

A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., trece (13) de febrero de

dos mil catorce (2014). Radicación 66001233100020110011701. Número Interno: 0798-2013.

Actor: OLIVERIO AGUIRRE OROZCO. Demandado: Aeropuerto Internacional Matecaña.

6 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección AConsejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren - Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil quince (2015). Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00053-01(4434-13) demandante, al momento de interponer la demanda, ya estaba desvinculado del servicio; situación que lleva a concluir que el medio de control impetrado por el señor Sergio Alonso Sánchez Murillo si es susceptible de caducidad. En suma, se tiene que el acto administrativo demandando fue proferido el 4 de diciembre de 2012; el 17 de enero de 2013, fue aceptada la renuncia del señor Sergio Alonso Sánchez Murillo y la demanda fue presentada el 12 de marzo de 2014, es decir, transcurrió más de un año y dos meses sin que el demandante acudiera a la jurisdicción. En mérito de lo expuesto, se Resuelve Confirmar el auto del 4 de febrero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y parcialmente la de prescripción extintiva del derecho. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de

su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

DLAR/GRAR

Relatoria JORM