CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2014-00237-01(3185-16)-2017

LITISCONSORCIO NECESARIO – Sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta / LITISCONSORCIO – Parte activa y pasiva [S]e tiene que el litisconsorcio es necesario cuando en el proceso deben estar presentes todos los sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta, esto significa que no se puede resolver el asunto si un sujeto, tanto de la parte activa como pasiva. En efecto el litisconsorcio necesario en la parte activa se presenta cuando la relación o acto jurídico ocurre entre los sujetos demandantes; en tanto que en la parte pasiva se presenta cuando en tal relación son varias las personas demandadas. En el primer caso, la demanda debe presentarse por todos los sujetos interesados en esa relación o acto jurídico y; en el segundo caso, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que intervinieron o debieron intervenir en la causa petendi. (…) De acuerdo con lo anterior, el litisconsorcio necesario como su nombre lo indica es aquel que se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente de conformidad con el artículo 61 del Código General del Proceso y que impone su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente. POLICIA NACIONAL – No es litisconsorte necesario / HOJA DE SERVICIO – No agoto via gubernativa / REAJUSTE ASIGNACIÓN DE RETIRO – Hoja de servicios [E]l derecho de petición suscrito por el demandante fue dirigido a CASUR, siendo

ésta, quien mediante Oficio 11359 GAG SDP de 6 de mayo de 2014 negó la solicitud de reajuste de la asignación mensual por no tener la facultad para corregir la hoja de servicios. De lo anterior, se tiene que no se puede involucrar a la Policía Nacional como litisconsorte necesario, por cuanto no se observa en el plenario que se haya presentado la solicitud de corrección de la hoja de servicios ante ésta, de tal forma que existe un incumplimiento procesal con relación al agotamiento de la vía gubernativa frente a la entidad cuya vinculación se pretende. En efecto, luego de analizar el caso, este Despacho puede concluir que el acto acusado no involucra de ninguna forma a la Policía Nacional, por lo tanto, se procederá a confirmar el auto apelado, proferido el 26 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1212 DE 1990 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULLO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULLO 170

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00237-01(3185-16)

Actor: ABEL ÁNGEL GRAJALES BURITICA

Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA

NACIONAL1.

Trámite: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma auto de primera instancia

Apelación de Auto Interlocutorio. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda2 para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto dictado dentro de la audiencia inicial celebrada el 26 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó la solicitud de integración del contradictorio con la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

I. ANTECEDENTES

1.1 Pretensiones3. El señor ABEL ÁNGEL GRAJALES BURITICA en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 2674 de 27 de julio de 19874 suscrita por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, “por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de asignación mensual de retiro” y; del Oficio 11359 GAG SDP de 6 de mayo de 20145 expedido por el mismo funcionario, mediante el cual se negó a incluir los tiempos dobles que legalmente le corresponden al ser Agente retirado. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada a: i) corregir la hoja de servicios, a fin de que se reconozca, reajuste y 1 En adelante CASUR 2 Informe secretarial de 3 de agosto de 2016 (Fl. 96) 3 Visible a folio 2 y 3 del expediente.

4 Visible a folio 25 vto. del expediente. 5 Visible a folio 24 vto. del expediente. pague todas las primas, sueldos y prestaciones sociales que le correspondan, incorporando los tiempos dobles y los ajustes correspondientes a su asignación de retiro6; ii) que se compute la totalidad del tiempo dejado de reconocer7; iii) cancelar el retroactivo por el tiempo dejado de cancelar y reajustar el monto de la asignación de retiro y las primas conforme a los tiempos dobles como factor computable para determinar el monto de la misma desde que se pensiono y hasta la actualidad; iv) reconocer y cancelar la indexación de los valores adeudados; v) cancelar los intereses en la forma prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de 20118 y; vi) pagar las costas que se fijen en el proceso. Finalmente como pretensión subsidiaria, solicitó se dé aplicación a la excepción de inconstitucionalidad por primacía de ésta norma frente a la legal, fundamentada en el artículo 4º de la superior. 1.2 Hechos9. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera los hechos planteados por la parte demandante: Señaló, que ingresó a la Policía Nacional el 10 de septiembre de 1963, y se desempeñó como Agente desde el 21 de mayo de 1965 al 16 de diciembre de 1968. Precisó, que mediante Decreto 1048 de 1970 le fue reconocido como tiempo 6 Para el período comprendido entre el 21 de mayo de 1965 al 16 de diciembre de 1968 en el cual ocupaba el cargo de Agente Nacional

7 Para un total de 3 años, 6 meses y 25 días. 8 “Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código (…)”. 9 Visible a folios 3 y 4 del expediente. doble, los periodos comprendidos del 21 de mayo de 1965 (Decreto 1288 de 196510) al 16 de diciembre de 1968 (Decreto 3070 de 196811) para un total de 3 años, 6 meses y 25 días. Manifestó, que mediante la hoja de servicios 1766 de 28 de abril de 198712, se le reconoció como tiempo doble, el comprendido entre el 21 de abril de 1970 al 15 de mayo de 1970, y el 26 de febrero de 1971 al 29 de diciembre de 1973, cuando aún

ostentaba la calidad de Agente. Indicó, que su retiro se produjo mediante Resolución 2674 de 27 de julio de 198713 por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de la asignación mensual de retiro equivalente al 85% del sueldo básico de actividad y momento en el cual acumulaba un total de 27 años, 0 meses y 14 días. Señaló, que el 11 de febrero de 201414, solicitó al Director de la Policía Nacional, la corrección y elaboración de la hoja de servicios por haber computado más de 30 años de servicio encontrándose el país en estado de sitio, tiempo que no ha sido reconocido ni rectificado en el respectivo documento. Expuso que dicha petición fue negada por parte del Director de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, a través del Oficio 11359 GAG SDP de 6 de mayo de 201415, informándole que no es procedente realizar el reajuste de asignación mensual de retiro respecto a los tiempos dobles dejados de reconocer.

II. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN16

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto dictado en audiencia inicial celebrada el 26 de mayo de 2016, declaró que la Policía Nacional no puede ser vinculada a la Litis, teniendo en cuenta que no cumple con los requisitos de ley para que se configure el litisconsorcio necesario, decisión que se fundamentó en 10 “Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional”. 11 “Por el cual se declara restablecido el orden público y se levanta el estado de sitio en todo el territorio de la República”. 12 Visible a folio 21 del expediente. 13 Visible a folio 25 del expediente.

14 Visible a folios 22 y 23 del expediente. 15 Visible a folio 24 del expediente. 16 Visible a folios 79 al 83 del expediente. las siguientes razones: Manifestó, que la Policía Nacional no participó en la producción de los actos administrativos acusados, ya que la actuación solo fue desplegada por la parte demandada, en tal virtud ésta no será parte del proceso en calidad de litisconsorte necesario. Indicó, que la solicitud de corrección de la hoja de servicios del demandante fue elevada ante CASUR, más no de la entidad cuya vinculación se solicita, de tal forma que no consideró necesaria la vinculación de la Policía Nacional. Sostuvo que al no ajustarse una relación sustancial entre la parte demandada y la Policía Nacional, no existe inconveniente alguno para adoptar una decisión sin la comparecencia de la entidad llamada a vincular, por ello no se accederá a ésta pretensión.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN17

La parte demandante, a través de su apoderado interpuso oralmente recurso de apelación18 contra el auto que negó la solicitud de integración del contradictorio con la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, fundamentándose en el artículo 243 de la Ley 1437 de 201119, que en su juicio establece que para el caso la vinculación de ésta, se hace estrictamente necesaria, pues al pretenderse una reliquidación con los tiempos dobles reconocidos del Agente, se debe realizar la corrección de la hoja de servicios del actor, facultad única y exclusiva de la Policía Nacional.

IV. CONSIDERACIONES Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, el Despacho es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que negó la solicitud de integración de litisconsorcio necesario, al encontrarse prevista 17 Visible a folios 402, Acta de Audiencia Inicial, registra la interposición y sustentación de la alzada. 18 Visible a folio 93 del expediente. Minuto 11:36 del CD anexo. 19 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…) 7. El que niega la intervención de terceros (…)”. en el artículo 180 ibídem y haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 de la misma obra. 4.1 El Problema Jurídico. De acuerdo con los cargos formulados por la parte demandante contra la audiencia inicial celebrada el 26 de mayo de 2016, le corresponde a la Sala determinar si la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional debe ser integrada al proceso como como litisconsorte necesario de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR. Para resolverlo, se analizará el contexto normativo del litisconsorcio necesario y la jurisprudencia sobre el particular, para finalmente abordar el estudio del caso concreto. 4.2. Del Litisconsorcio Necesario. En el artículo 61 del Código General del Proceso, se encuentra la figura del

litisconsorcio necesario e integración del contradictorio, así: “Art. 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. En el caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezca. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas. Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”. De acuerdo con la norma anterior, se tiene que el litisconsorcio es necesario

cuando en el proceso deben estar presentes todos los sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta, esto significa que no se puede resolver el asunto si un sujeto, tanto de la parte activa como pasiva. En efecto el litisconsorcio necesario en la parte activa se presenta cuando la relación o acto jurídico ocurre entre los sujetos demandantes; en tanto que en la parte pasiva se presenta cuando en tal relación son varias las personas demandadas. En el primer caso, la demanda debe presentarse por todos los sujetos interesados en esa relación o acto jurídico y; en el segundo caso, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que intervinieron o debieron intervenir en la causa petendi. En este orden la Corte Suprema20 de Justicia Sala de Casación Civil expresó: “…El litisconsorcio como bien se sabe, implica la presencia de una pluralidad de personas integrando una de las partes de la relación jurídico procesal, identificándose tres tipos de litisconsorcio; activo, pasivo y mixto, según que la pluralidad de sujetos se halle en la parte demandante o la demandada, o en una o en otra”. Así mismo, la jurisprudencia21 de la Corporación refiriéndose al litisconsorcio necesario, ha señalado lo siguiente: “…El litisconsorcio necesario. Se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (art. 51 C de P. C.), lo cual impone su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo

válidamente. El elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate. El litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con 20 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil y Agraria. Expediente No 5753. Sentencia de 22 de julio de 1998. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera C.P.: Ricardo Hoyos Duque. Bogotá, Fecha 13 de mayo de 2004. Rad. 50422-23-31-000-1994-0467-01 (15321). fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un número plural de sujetos…” De acuerdo con lo anterior, el litisconsorcio necesario como su nombre lo indica es aquel que se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente de conformidad con el artículo 61 del Código General del Proceso y que impone su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo

válidamente. 4.3 Caso concreto Consignadas las anteriores precisiones respecto del litisconsorcio necesario, se procede ahora al estudio, análisis y decisión del recurso de apelación presentado contra la providencia del Tribunal de instancia, que negó la solicitud de integración de la Policía Nacional, conforme a lo siguiente: La parte demandante consideró que se debe integrar a la Policía Nacional como litisconsorcio necesario, porque en su sentir, ésta entidad es la encargada de efectuar las modificaciones y/o correcciones en su hoja de servicios. En virtud de la Resolución 2674 de 17 de julio de 198722 expedida por CASUR, por medio de la cual se reconoce y paga la asignación mensual de retiro al demandante, se determinó que éste pago se efectuó con cargo al presupuesto de la entidad demandada más no de la Policía Nacional. El Decreto 1212 de 199023, señala que el reconocimiento de las asignaciones de retiro que correspondan a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se hará conforme a la hoja de servicios elaborada por el Ministerio de Defensa, expedida por el Director de Personal, y mediante la resolución del Director General de la Policía Nacional, lo cual se encuentra regulado así: “ARTICULO 199. Resoluciones de la Caja de Sueldos de Retiro de la 22 Visible a folio 25 del expediente. “Por la cual se ordena el reconocimiento y pago de asignación mensual de retiro, con base en el expediente 679 de 1987 al señor Grajales Buritica Abel Ángel” 23 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía

Nacional”. Policía Nacional. El reconocimiento de asignaciones de retiro y pensiones de beneficiarios que corresponda a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se hará conforme a la Hoja de Servicios adoptada por el Ministerio de Defensa y a los procedimientos y requisitos que establezca la citada Caja, mediante resolución del Director General, contra la cual procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario”. “ARTICULO 200. Hoja de servicios. La hoja de servicios será elaborada de acuerdo con reglamentación del Ministerio de Defensa y expedida por el Director de Personal, con la aprobación del Director General de la Policía Nacional”. Es de precisar, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 16224 y 17125 de la Ley 1437 de 2011, el actor se encontraba en la obligación de determinar la entidad o persona contra quien dirige la demanda, dejando en claro que ésta actuación no fue realizada ni en el momento de la admisión, ni con ocasión de reformar la misma. Ahora bien, el derecho de petición suscrito por el demandante fue dirigido a CASUR, siendo ésta, quien mediante Oficio 11359 GAG SDP de 6 de mayo de 2014 negó la solicitud de reajuste de la asignación mensual por no tener la facultad para corregir la hoja de servicios. De lo anterior, se tiene que no se puede involucrar a la Policía Nacional como litisconsorte necesario, por cuanto no se observa en el plenario que se haya presentado la solicitud de corrección de la hoja de servicios ante ésta, de tal forma que existe un incumplimiento procesal con relación al agotamiento de la vía gubernativa frente a la entidad cuya vinculación se pretende.

En efecto, luego de analizar el caso, este Despacho puede concluir que el acto acusado no involucra de ninguna forma a la Policía Nacional, por lo tanto, se procederá a confirmar el auto apelado, proferido el 26 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 24 “Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes. (…)” 25 “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá:

1. Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor.

2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público.

3. Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. (…)”.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 26 de mayo de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda en audiencia inicial, mediante el cual, negó la solicitud de integración de litisconsorcio necesario de la Policía Nacional.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Relatoria JORM