CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2014-00320-01(1002-15)-2018

EXCEPCION PREVIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA - Eventos en los que es procedente proponerla / CONCILIACION LABORAL - Excepciones / CONCILIACION LABORAL - No se exige cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de una relación laboral / CONCILIACION LABORAL - No es procedente cuando esten involucrados derechos laborales irrenunciables / CONCILIACION LABORAL - Requisito de procedibilidad únicamente cuando los asuntos que se pretenden controvertir en sede jurisdiccional tengan el carácter de conciliables [S]olo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de ineptitud de la demanda, por la falta de cualquiera de los requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones, y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas (…) al excepcionar es impropio hacer denominaciones en términos diferentes a los señalados por la ley. Al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación se deben utilizar los mecanismos o herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto. […] Al pretenderse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se declare la existencia de una relación laboral, el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial no es exigible. [D]icho requisito tiene ciertas excepciones, entre las cuales ha indicado las siguientes: i) cuando el asunto no sea conciliable, es decir, cuando se discuten derechos

ciertos, indiscutibles o irrenunciables, ii) cuando la administración demande un acto que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos y, iii) de conformidad con el Código General del Proceso cuando quien demande sea una entidad pública. […] [E]l agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no se exige cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de una relación laboral; ello, por estar involucrados derechos laborales irrenunciables y en consecuencia, no ser conciliables. […] [L]a conciliación extrajudicial fue consagrada como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control (…) únicamente cuando los asuntos que se pretenden controvertir en sede jurisdiccional tengan el carácter de conciliables. NOTA DE RELATORIA: Sobre excepciones a la conciliación judicial en materia laboral ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 16 de junio de 2016, MP. William Hernández Gómez, Exp. 73001-23-33-000-2012-00240-01(3047-14).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00320-01(1002-15)

Actor: DIANA MARCELA SERNA PEREZ

Demandado: MUNICIPIO DE LA VIRGINIA - RISARALDA

Referencia: EXCEPCIONES PREVIAS - INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA

DEMANDA. LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada contra el auto proferido el 12 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por no agotar un requisito de procedibilidad.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones1

La señora Serna Pérez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al Municipio de La Virginia (Risaralda) y solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. Oficio sin número de 20 de febrero de 2013, suscrito por el secretario de deporte, recreación y actividad física del municipio de La Virginia por el cual se solicita a la demandante que entregue el gimnasio o lugar donde se desempeñaba como instructora2.

2. Oficio CO 1443 SSA 320 del 22 de mayo de 2013 en el que se indicó la imposibilidad de liquidar acreencias laborales a la demandante3.

A título de restablecimiento solicitó:

1. Reconocer que entre la demandante y la alcaldía de La Virginia existió un contrato de trabajo a término indefinido, en su condición de instructora del gimnasio desde el 3 de abril de 2006 hasta el 21 de febrero de 2013. 1 Folios 13 a 15 2 Folio 3. 3 Folio 2.

2. Liquidar y cancelar los valores dejados de percibir por concepto de

vacaciones, cesantías y sus intereses, horas extras, primas de servicios, vacacionales y de navidad, vinculación a pensión ARP y salud, y demás emolumentos que se hayan generado con base en el contrato a término indefinido celebrado entre los extremos procesales, así como las sanciones a que haya lugar por el despido sin justa causa, actualizando las sumas de acuerdo al IPC.

3. Condenar al pago de los intereses de mora, así como al pago de costas procesales y agencias en derecho.

2. Excepciones propuestas4

La entidad demandada contestó en tiempo la demanda y entre otras, propuso la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad frente a la pretensión» por considerar que con la constancia expedida por la Procuraduría 211 Judicial I para Asuntos Administrativos el 26 de agosto de 2013 se pretende el reconocimiento de la demandante como empleada del municipio, pero se omite la solicitud encaminada a obtener el reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido, por lo que no se agotó el requisito de la conciliación frente a tal pedimento. Además del medio exceptivo antes mencionado, la entidad formuló las excepciones de caducidad de la acción, inexistencia del contrato de trabajo o relación laboral, inexistencia de causa para demandar, cobro de lo no debido, indeterminación de periodos laborales, buena fe, prescripción, inexistencia de la supremacía de la realidad y la innominada, las cuales fueron objeto de pronunciamiento en la primera instancia sin ningún reparo de las partes.

PROVIDENCIA APELADA5

4 Folios 56 a 57. 5 Folios 125 a 130 En el desarrollo de la audiencia inicial, el a quo, al referirse a la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda por no agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial» para acudir a la jurisdicción, señaló que al contrastar la constancia de la audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 26 de agosto de 2013 ante la Procuraduría 211 Judicial I para Asuntos Administrativos con las pretensiones de la demanda, se observó que las mismas son coincidentes y por tanto resulta contradictoria la afirmación del demandado; en consecuencia, declaró no probado el medio exceptivo.

RECURSO DE APELACIÓN6

El apoderado de la parte demandada formuló recurso de apelación respecto de la decisión que declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda y reiteró el argumento de la contestación; añadió que, como la pretensión principal consignada en el acta expedida por la Procuraduría no involucra el reconocimiento de la existencia del contrato realidad, debe declararse probada la excepción interpuesta. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 de este último. Problema jurídico.

6 Tomado del CD obrante a folio 147, minutos 18:12 a 21:01. Los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Se configura la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por no agotamiento del requisito previo para demandar de la conciliación extrajudicial? En caso de respuesta negativa se deberá determinar: 2. ¿Se exige el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral, como en el presente caso? Primer problema jurídico. 1. ¿Se configura la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por no agotamiento del requisito previo para demandar de la conciliación extrajudicial? Al respecto el despacho sostendrá la siguiente tesis: No se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que se explican así: Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda Respecto de la ineptitud sustantiva de la demanda, esta Subsección ha señalado7 que en el uso cotidiano de la administración pública se hace alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y, en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. Ello, toda vez que solo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de ineptitud de la demanda, por la falta de cualquiera de los requisitos formales o

7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN A. consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril el dos mil dieciséis (2016). Expediente núm.: 47-001-23-33-000-2013-00171-01. Número Interno: 1416-2014. Actor: Humberto Rafael Miranda Correa. Demandado: Departamento del Magdalena. por la indebida acumulación de pretensiones, y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso; no obstante, se enfatiza que, al excepcionar es impropio hacer denominaciones en términos diferentes a los señalados por la ley. Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación se deben utilizar los mecanismos o herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita. Así las cosas, en el presente asunto la excepción que se pretende no encuadra dentro de los asuntos susceptibles de ser analizados bajo la figura de la «ineptitud sustantiva de la demanda», toda vez que no recae sobre el estudio de los requisitos formales de la demanda consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, ni acerca de la indebida acumulación de pretensiones. No obstante lo anterior, en aras de garantizar el acceso a la administración de

justicia se procederá al estudio de la excepción planteada, pero bajo la denominación de «indebido agotamiento de requisitos previos para demandar». Corresponde entonces determinar si el presupuesto procesal de conciliación extrajudicial, en el caso concreto, es un requisito previo para demandar, y, en consecuencia, si se agotó debidamente. Segundo problema jurídico. ¿Se exige el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral, como en el presente caso? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Al pretenderse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se declare la existencia de una relación laboral, el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial no es exigible, como pasa a explicarse: El artículo 161 numeral 1 del CPACA regula como requisito previo para demandar, el trámite de la conciliación extrajudicial cuando se formulen pretensiones relativas a nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, cuando los asuntos sean conciliables. «[…] Artículo 161. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]» Al respecto, esta Corporación ha reiterado en múltiples ocasiones que dicho requisito tiene ciertas excepciones8, entre las cuales ha indicado las siguientes: i) cuando el asunto no sea conciliable, es decir, cuando se discuten derechos ciertos, indiscutibles o irrenunciables, ii) cuando la administración demande un acto que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos y, iii) de conformidad con el Código General del Proceso cuando quien demande sea una entidad pública. Ahora bien, en razón a que en el caso concreto lo pretendido por la demandante es que se declare la existencia de una relación laboral (contrato realidad), es importante citar lo que sostuvo esta Sección en sentencia de unificación9: «[…] Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 16 de junio de 2016 con ponencia el Magistrado Dr. William Hernández Gómez. Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación 73001233300020120024001 (3047-14), Demandante: Cajanal en Liquidación (UGPP) en contra de José Yesid García Nieto. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero ponente: Dr.

Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, d. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) ce-suj2-005-16. Demandante: Lucinda María Cordero Causil.

Demandado: Municipio de Ciénaga de oro (Córdoba). de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias

(contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial. […]» (Subraya fuera de texto).

En efecto, el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no se exige cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de una relación laboral; ello, por estar involucrados derechos laborales irrenunciables y en consecuencia, no ser conciliables. Sobre este punto es preciso indicar que la conciliación extrajudicial fue consagrada como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control que nos ocupa, únicamente cuando los asuntos que se pretenden controvertir en sede jurisdiccional tengan el carácter de conciliables, lo cual no aplica al caso concreto, entre otras razones por que si bien es cierto la pretensión principal está encaminada a solicitar que se declare la existencia de la relación laboral entre los extremos procesales, también lo es que como consecuencia de ello, se solicita el reconocimiento de derechos laborales que constituyen un mínimo de beneficios irrenunciables.

En conclusión: En el presente caso no se requería que se surtiera el requisito previo para demandar contenido en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, y en consecuencia no se configura la excepción de indebido agotamiento de requisitos previos para demandar, ni la de «ineptitud sustantiva de la demanda», como la denominó la entidad demandada.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden y bajo las precisiones hechas, se confirmará el auto del 12 de febrero de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró no probada la excepción de «ineptitud sustantiva de la

demanda». En mérito de lo expuesto se RESUELVE: Primero: Se confirma el auto del 12 de febrero de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró no probada la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda», en el proceso formulado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora Diana Marcela Serna Pérez contra el Municipio de La Virginia, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y, ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero ponente

Relatoría: AJSD/Lmr.