CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2014-00401-01(4172-15)-2018

EXCEPCIONES – Previas y de mérito / EXCEPCIÓN PREVIA - Aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso en procura de evitar decisiones inhibitorias / EXCEPCIÓN DE MÉRITO - Tienen la virtud de enervar las pretensiones / AUDIENCIA INICIAL – Excepción de prescripción / RELACIÓN LABORAL – Prescripción / ESTUDIO DE UNA RELACIÓN LABORALEncuentra la posibilidad de reconocimiento de los aportes pensionales a favor del demandante / EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN – Revoca [E]s claro que, con las pruebas aportadas hasta el momento, el magistrado del Tribunal Administrativo de Risaralda determinó correctamente la prescripción parcial, sin embargo teniendo en cuenta que de acceder a las pretensiones de la demanda, es decir de la existencia de una relación laboral y que de por medio se encuentra la posibilidad de reconocimiento de los aportes pensionales a favor del demandante, el despacho considera prudente que la prescripción sea resuelta en el momento en que se determine si es procedente el reconocimiento o no de la relación laboral entre las partes desde octubre de 2005 hasta diciembre de 2013, ello con el fin de poder respetar el reconocimiento de los aportes pensionales a que hubiere lugar, los cuales tienen carácter de imprescriptibles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00401-01(4172-15)

Actor: JOSÉ LIGIO LUNA LÓPEZ

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA (RISARALDA)

RECURSO DE APELACIÓN

EXCEPCIONES PREVIAS SO. 0015

La apoderada del demandante, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión dictada durante el trámite de la audiencia inicial por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, mediante la cual se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción formulada en el escrito de contestación de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda que dio origen al presente proceso.

Por intermedio de apoderada judicial, el señor JOSÉ LIGIO LUNA LÓPEZ instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 8235 de 18 de marzo de 2014, expedido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE PEREIRA, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales que considera tenía derecho por existir una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios suscrito entre octubre de 2005 y el 31 de diciembre de 2013. La demanda fue radicada ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, que a través de providencia de 18 de diciembre de 2014 la admitió y ordenó notificar al municipio de PEREIRA. Por intermedio de apoderado, la entidad demandada contestó la demanda y propuso, entre otras, la excepción de prescripción; como fundamento de la misma indicó que en el caso de que prosperen las pretensiones deberá aplicarse la

prescripción trienal, teniendo en cuenta la fecha de terminación del último contrato de prestación de servicios, la presentación de la solicitud ante la administración y las interrupciones que se presentaron entre los diversos contratos.

2. El auto impugnado.

Durante el trámite de la audiencia inicial, realizada el 15 de septiembre de 2015, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA se pronunció respecto de las excepciones propuestas, en especial realizó un análisis respecto de la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, la cual fue declarada probada parcialmente. Como sustento de su decisión, el magistrado ponente analizó los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes desde 2005 a 2013 y resaltó que hubo una interrupción por el término de un (1) año desde diciembre de 2009 hasta diciembre de 2010, es decir que los derechos laborales reclamados entre octubre de 2005 y diciembre de 2009 prescribieron porque tras finalizar dicha etapa no se realizó solicitud alguna por parte del demandante dentro de los tres años siguientes. Así mismo, indicó que el 20 de diciembre de 2010 se suscribió nuevo contrato de prestación de servicios, que tan solo duró 10 días hasta el día 31 del mismo mes y año, presentándose una nueva interrupción de siete (7) meses hasta el 1 de julio de 2011. Por otro lado, consideró que sí es posible estudiar el periodo contractual entre 2011 y 2013, pues sí se presentó la correspondiente solicitud ante la administración y posterior demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.

3. Los argumentos de la apelación1.

Dentro de la oportunidad otorgada en el trámite de la audiencia inicial, la apoderada del señor demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión dictada previamente por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, el cual sustentó en los siguientes términos: “Si bien el Consejo de Estado manifestó que se debe aplicar la prescripción trineal (sic), esta debe aplicarse hacia futuro, es decir marca la pauta para acudir a reclamar por vía judicial los derechos laborales, pero no se puede interpretar en contra del trabajador pues en el presente caso existen otro medios de prueba, no solo el documental para poder probar los hechos que se alegan. No se puede premiar de entrada a un empleador que ha venido disfrazando una realidad y que lo hace no solo con el señor José Ligio Luna sino con muchas más personas; no se puede interpretar la prescripción a favor de una entidad que durante varios años ha utilizado los contratos de prestación de servicios para evadir el mínimo de sus obligaciones hacia los trabajadores. No se puede interpretar tampoco un vacío que existe en la actualidad sobre el tema de prescripción, ya sea de 5 años o de 3 años, esta no se puede interpretar en contra del trabajador, teniendo en cuenta que atenta contra el artículo 53 de la Constitución Política, atenta contra la condición más beneficiosa y demás principios laborales. En el presente caso señor magistrado, existen otros medios de prueba como es el testimonial para poder esclarecer el vacío que existe entre las fechas que se acaba de declarar la prescripción parcial.”

II. CONSIDERACIONES Es pertinente advertir la procedencia de la alzada interpuesta, como quiera que se

trata de la providencia referida en el numeral 1 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1 del artículo 244 ibídem con la debida sustentación; además, este despacho es competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejusdem.

1. Problema jurídico.

En el presente caso, la decisión de la Sala de Subsección A de la Sección Segunda se centrará en establecer si en el presente caso era procedente aplicar la prescripción tal y como lo indicó el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, o si por el contrario le asiste la razón a la apoderada de la parte demandante, ante lo cual se procedería a revocar el auto objeto de apelación. 1 Minuto 26:21 al 28:04 de la audiencia contenida en el CD anexo a folio 84 del expediente.

2. Sobre la posibilidad de declarar la prescripción en la audiencia inicial.

Encuentra la Sala necesario explicar la improcedencia de resolver en la audiencia inicial excepciones que tienen por finalidad atacar el derecho sustancial debatido en el proceso. Teniendo de presente que la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 es la de resolver todas las situaciones que se constituyan en deficiencias formales que puedan dar lugar a un pronunciamiento inhibitorio, es preciso señalar que en la audiencia inicial tan solo puede decidir sobre las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones

inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión, pues frente a esta última fueron previstas las excepciones de mérito cuyo objeto es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por la parte demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado. Además de lo anterior, debe el juez determinar con total claridad si las excepciones planteadas o las que eventualmente puedan declararse de manera oficiosa, se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem. En ese sentido, se le encuentra razón a la parte actora en que en el caso concreto resulta pertinente decidir acerca de la prescripción en el momento en que se profiera la sentencia que ponga fin al proceso, pues dentro del trámite procesal pretende demostrar que en los períodos en los cuales la prestación del servicio no estuvo bajo el amparo de un contrato, de todas maneras se ejecutaron actividades laborales. Ahora bien, teniendo en cuenta lo expuesto la prescripción como excepción previa

puede ser estudiada en la etapa inicial del proceso contencioso, sin embargo debe tenerse en cuenta que el juez de competencia analizar las diferentes variables que recaen en el caso en concreto, es decir, el medio de control utilizado, las pretensiones solicitadas, los derechos objeto de estudio y las consecuencias que conlleva la decisión que se llegue a tomar, sea declarando probada la excepción o no.

3. Caso concreto.

En primer lugar, la Sala de Subsección considera que el magistrado ponente del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA erró al dictar la decisión de declarar parcialmente probada la excepción de prescripción, no solo por lo que a continuación se argumentará, sino porque en el trámite de la audiencia inicial solo se permite declarar la prescripción extintiva del derecho, es decir en su totalidad y dando por terminado el proceso, situación que a simple vista no interfiere en el contexto particular del demandante. En el caso que hoy nos ocupa el municipio de PEREIRA (parte demandada), solicitó en el escrito de contestación que se declarase, entre otras, la excepción de prescripción, la cual fue acogida parcialmente por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, al considerar que los contratos de prestación de servicios cobijaron el período comprendido entre octubre de 2005 y diciembre de 2013, sin embargo, en el lapso comprendido entre diciembre de 2009 y diciembre de 2010 se presentó una interrupción contractual, motivo por el cual, a juicio de dicha corporación los derechos contractuales del periodo 2005 – 2009 prescribieron, por no haberse

realizado solicitud alguna dentro de los tres años posteriores. Además de ello, puso de presente que entre el 20 y el 31 de diciembre del 2010 existió un nuevo contrato, y en el momento al finalizar este, se presentó una nueva interrupción de 7 meses hasta el mes de julio de 2011, fecha en la cual inició el último periodo contractual que culminó en diciembre de 2013, el cual sí podrá ser objeto de estudio en la demanda de la referencia. Si bien el estudio que realizó el magistrado ponente del tribunal se enmarcó en una excepción previa, no tuvo en cuenta las posibles consecuencias que se derivan de su decisión de declarar prescritos los periodos contractuales entre 2005 y 2010, es decir variables que deben tenerse en cuenta tal y como se indicó previamente. En ese sentido, es preciso indicar que el objetivo principal de la demanda instaurada no es otro que el reconocimiento de un vínculo laboral entre las partes, el cual está escondido tras la figura del contrato de prestación de servicios, tema que ha sido objeto de reciente pronunciamiento de la Sala de esta Sección en sentencia de Unificación Jurisprudencial 2-005-16 de 25 de agosto de 20162, mediante la cual, frente a la prescripción, se determinó lo siguiente: “Si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “… primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se

traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador. Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.” (Negrilla fuera del texto original) Como puede observarse, la actual jurisprudencia que ha desarrollado la Corporación, resaltó que la prescripción debe ser aplicada en los eventos en que el interesado no inicie actuación administrativa que conduzca al reconocimiento de una relación laboral dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de finalización

del último contrato de trabajo, además de ello, que para el evento en el que se presente interrupción entre uno o varios de los contratos suscritos durante la relación laboral que se pretende declarar, deberá existir una actuación administrativa en cada oportunidad en que se presente dicha interrupción, es decir si lo que se pretende es el reconocimiento de una relación laboral compuesta por varios contratos de prestación de servicios entre los cuales se desprende una interrupción considerable, es necesario iniciar el trámite correspondiente al finalizar cada uno de esos periodos so pena de que se presente la prescripción. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, expediente 0088-15, magistrado ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER. Sin embargo, se anota que la declaratoria de prescripción no es óbice para omitir el pleno reconocimiento de los aportes pensionales a que hubiere lugar de llegarse a declarar la existencia de una relación laboral legal y reglamentaria. En el caso objeto de estudio es claro que, con las pruebas aportadas hasta el momento, el magistrado del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA determinó correctamente la prescripción parcial, sin embargo teniendo en cuenta que de acceder a las pretensiones de la demanda, es decir de la existencia de una relación laboral y que de por medio se encuentra la posibilidad de reconocimiento de los aportes pensionales a favor del demandante, el despacho considera prudente que la prescripción sea resuelta en el momento en que se determine si es procedente el reconocimiento o no de la relación laboral entre las partes desde octubre de 2005 hasta diciembre de 2013, ello con el fin de poder respetar el

reconocimiento de los aportes pensionales a que hubiere lugar, los cuales tienen carácter de imprescriptibles. Como conclusión de lo anterior, la Sala de Subsección A revocará la decisión dictada en el trámite de la audiencia inicial llevada a cabo el 15 de septiembre de 2015, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA declaró probada parcialmente la excepción de prescripción. En su lugar, se ordenará a dicha Corporación continuar con el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que, de ser necesario, se pronuncie de la prescripción tan solo al determinar la procedencia o no de declarar la existencia de una relación laboral entre las partes desde octubre de 2005 hasta diciembre de 2013, de acuerdo a la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la decisión dictada el 15 de septiembre de 2015, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA declaró probada parcialmente la excepción de prescripción. Se ordena pronunciarse respecto a la prescripción únicamente si hay lugar a acceder al reconocimiento de una relación laboral entre las partes, esto al momento en que se profiera fallo que defina el asunto.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoria JORM