CE-SECCION SEGUNDA-66001-23-33-000-2015-00187-01(2143-17)-2019

TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / CONCILIACIÓN PREJUDICIALSuspensión del término de caducidad / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – Procedencia Quien se crea con derecho para demandar una decisión administrativa que le ha generado un daño subjetivo, cuenta con cuatro meses a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho, pues, de omitir esa oportunidad, el derecho a accionar fenece, a menos que el asunto reclamado sea una prestación con el carácter de periódica, las cuales pueden ser demandadas en cualquier tiempo. Pero en el sub lite, la controversia que se plantea no está orientada a obtener el reconocimiento de una prestación periódica, sino a que el actor tenga la oportunidad de acceder a un empleo producto de la pretendida anulación del acto administrativo que, a su vez, anuló un concurso, lo que quiere decir que el ejercicio del derecho de acción se debe someter a lo establecido en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA. En este orden de ideas, se precisa que el 25 de agosto de 2014, se notificó de manera personal al señor Salazar de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 2014. El 28 de noviembre de 2014, radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos, posteriores a la notificación del acto; por lo tanto, partir

de la citada fecha se suspendió el término de caducidad, cuando habían transcurrido 3 meses y 2 días. La audiencia de conciliación se realizó el 25 de febrero de 2015, fecha en la cual se expidió la constancia correspondiente, y en ella se manifestó que no se logró acuerdo sobre las pretensiones del demandante, razón por la cual, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se reanudó el 26 de ese mes y año, por lo que le restaban 28 días para que se configurara la caducidad del medio de control, que se vencían el 26 de marzo de 2015. Entre tanto, la demanda fue radicada el 7 de abril de 2015, es decir, cuando se encontraba afectada de caducidad. Por las anteriores razones, la Sala confirmará el auto del 22 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante el cual declaró probada la excepción de caducidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del instituto de la caducidad de la acción judicial, ver: Corte constitucional, sentencia C-832 de 2001, M.P.: Rodrigo Escobar Gil. Sobre el cómputo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ver: Corte constitucional, sentencia C-341 de 2014.

En relación con la suspensión del cómputo del término de caducidad para ocurrir a la jurisdicción por conciliación prejudicial, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 25 de noviembre de 2009, radicación: 37555, C.P.:

Enrique Gil Botero. En relación con la diferencia entre la caducidad de la acción y la prescripción del derecho, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 13 de octubre de 2016, radicación: 1175-12, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00187-01(2143-17)

Actor: NELSON ARTURO SALAZAR BUITRAGO

Demandado: UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PEREIRA Asunto: Apelación Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra el auto del 22 de marzo de 2017, proferido en audiencia inicial por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante el cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la entidad demandada.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones El señor Nelson Arturo Salazar Buitrago, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la anulación de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 2014, proferida por el rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, que declaró la nulidad del concurso para proveer un cargo en planta docente de tiempo completo en el Departamento de Ciencias Básicas del programa de medicina.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada lo siguiente: i) vincularlo a la planta 2 de docentes de la institución de tiempo completo; ii) pagar desde el 16 de julio de 2014, los salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho; iii) condenar en costas. 1.2. Auto apelado El Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, por medio del auto del 22 de marzo de 2017, proferido en audiencia inicial de oralidad, declaró probada la excepción de caducidad, propuesta por la parte demandada. Señaló que por medio de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 2014 se declaró la nulidad del concurso docente con el propósito de proveer un cargo de planta, de tiempo completo, para el departamento de Ciencias Básicas del

programa de medicina, decisión que fue notificada de manera personal al demandante el 25 de agosto de 2014 y sobre ella no procedía recurso alguno. Indicó que el 28 de noviembre de 2014, el actor radicó ante la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos la solicitud de conciliación prejudicial, la cual se celebró el 25 de febrero de 2015 y se expidió certificación y, según consta en acta de reparto, presentó la demanda el 7 de abril de 2015. Agregó que el acto administrativo se debe enjuiciar dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación como lo señala el literal d), numeral 2, del artículo 164, de la Ley 1437 de 2011. Manifestó que los términos dados en meses o años se deben contar conforme al calendario y cuando finalizan en un día inhábil, se entiende que el conteo se extiende al día hábil siguiente, pero esta fórmula no se hace extensiva al inicio del término. Sostuvo que el 28 de noviembre de 2014, el actor solicitó conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Primera Judicial I para Asuntos Administrativos, por lo que se suspendió el término de caducidad, restando 28 días para incoar la demanda, la constancia de declaración fallida fue expedida el 25 de febrero de 2015; por lo tanto, el medio de control debió ser interpuesto a más tardar el 27 de marzo de 3 2015, no obstante fue presentada el 7 de abril de 2015, cuando el medio de control había caducado. 1.3. Recurso de apelación

Inconforme con la decisión, el actor, por conducto de apoderado judicial, interpuso el recurso de apelación contra el auto del 22 de marzo de 2017, bajo el siguiente fundamento: Que los derechos laborales establecidos en el Código Sustantivo del Trabajo prescriben transcurridos 3 años desde que se debieron exigir, de igual manera, en aplicación del principio de igualdad, en materia de lo Contencioso Administrativo se debe atender ese término. La prescripción implicaría la pérdida de derechos por parte del trabajador por el paso del tiempo sin reclamar sus derechos ante el empleador; así entonces, el 16 de julio de 2014, inició el término para exigir la titularidad del cargo objeto de la demanda, por ello, solicitó la conciliación el 28 de noviembre de 2014 y la prescripción del derecho ocurriría el 28 de noviembre de 2017. Quiere decir lo anterior, que como la demanda fue radicada el 7 de abril de 2015, no hay prescripción del derecho porque fue presentada en tiempo.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si debe prosperar la excepción de caducidad solicitada por la entidad demandada.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control y, ii) solución al caso concreto. 4 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga

dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de

estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del numeral 2, literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en

otras disposiciones legales; (…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas

de obtener pronta y cumplida justicia». 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la 6 De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.3. Análisis de la Sala De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se pudo establecer: Que por medio de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 2014 se declaró nulo el concurso docente para proveer un cargo de planta de tiempo completo para el Departamento de Ciencias Básicas del Programa de Medicina7 de la Universidad Tecnológica de Pereira.

Que el 25 de agosto de 2014, se notificó de manera personal al señor Salazar de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 20148. comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 7 Folio 70 al 74 cuaderno 2 8 Folio 75 cuaderno 2 7 Que el 28 de noviembre de 2014, el actor radicó la solicitud de conciliación

prejudicial ante la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos9. Que el 25 de febrero de 2015, la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos expidió la constancia de conciliación fallida10. Que el 7 de abril de 2015, el accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho11. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y en auto posterior fijó fecha para celebrar la audiencia inicial dentro de la cual, al resolver las excepciones previas decidió la de caducidad planteada por la Universidad Tecnológica de Pereira, la cual declaró probada. El demandante manifestó como argumento de su desacuerdo con la decisión del tribunal que el 16 de julio de 2014 se inició el término para exigir la titularidad del derecho objeto de la demanda, por ello, solicitó la conciliación el 28 de noviembre de 2014 y en consecuencia la prescripción del derecho ocurriría el 28 de noviembre de 2017. La Sala no comparte el anterior planteamiento realizado por el actor, en la medida que está confundiendo la caducidad del medio control con la prescripción del derecho, y sobre las dos figuras de origen procesal, que determinan el límite para el ejercicio de un derecho, existe una gran diferencia. El Consejo de Estado, ha diferenciado la caducidad del medio de control y la prescripción de la siguiente manera12: 9 Folios 263 al 264 cuaderno principal

10 Folio 2 cuaderno 2 11 Folio 192 cuaderno 1 12 Consejo de Estado Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez Bogotá, 13 de Octubre 2016, Radicado: 080012331000201000340 01 (1175-2012). Actor: Janeth Esther Alí Ibáñez. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario De Barranquilla, Contraloría Distrital De Barranquilla, nulidad restablecimiento del derecho. 8 La primera, según se expuso, se refiere al término de orden público que tiene el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio de este, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas13. Lo anterior encuentra su justificación en la necesidad de obtener seguridad jurídica14. Por su parte, la prescripción hace alusión directa a la pretensión, esto es, al derecho, y constituye el término particular para adquirirlo o extinguirlo15. Es decir, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva16. (Resalto de la Sala) De acuerdo a lo anterior y siguiendo lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley

1437 de 2011, relativo a la oportunidad para presentar la demanda, se determina que: La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; 13 Ver sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Subsección B. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09). Actor: José Darío Salazar Cruz. Demandado: Procuraduría General de la Nación y Congreso de la Republica. 14 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011

(Expedientes 1130 de 2011 y 11 35 de 2011) Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila y de 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07 actor: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero ponente:

Consuelo Sarrio Olcos. Bogotá D.C., diez y ocho (18) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996). Radicación: 7934. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B.

Consejera ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez (E). Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil trece (2013). Radicación: 11001-03-25-000-2012-00301-00(1131-12). Actor: Luz Stella Trujillo

Cortés. Demandado: Procuraduría General de la Nación.

9 Quiere decir lo anterior, que quien se crea con derecho para demandar una decisión administrativa que le ha generado un daño subjetivo, cuenta con cuatro meses a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho, pues, de omitir esa oportunidad, el derecho a accionar fenece, a menos que el asunto reclamado sea una prestación con el carácter de periódica, las cuales pueden ser demandadas en cualquier tiempo. Pero en el sub lite, la controversia que se plantea no está orientada a obtener el reconocimiento de una prestación periódica, sino a que el actor tenga la oportunidad de acceder a un empleo producto de la pretendida anulación del acto administrativo que, a su vez, anuló un concurso, lo que quiere decir que el ejercicio del derecho de acción se debe someter a lo establecido en el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA.

En este orden de ideas, se precisa que el 25 de agosto de 2014, se notificó de manera personal al señor Salazar de la Resolución número 1589 del 6 de agosto de 2014. El 28 de noviembre de 2014, radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos, posteriores a la notificación del acto; por lo tanto, partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad, cuando habían transcurrido 3 meses y 2 días. La audiencia de conciliación se realizó el 25 de febrero de 2015, fecha en la cual se expidió la constancia correspondiente, y en ella se manifestó que no se logró acuerdo sobre las pretensiones del demandante, razón por la cual, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se reanudó el 26 de ese mes y año, por lo que le restaban 28 días para que se configurara la caducidad del medio de control, que se vencían el 26 de marzo de

2015. Entre tanto, la demanda fue radicada el 7 de abril de 2015, es decir, cuando se encontraba afectada de caducidad.

Por las anteriores razones, la Sala confirmará el auto del 22 de marzo de 2017 proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante el cual declaró probada la excepción de caducidad. 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Confirmar el auto del 22 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual declaró probada la excepción de

caducidad conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

CLP 11