CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-15-000-1998-01880-01(9424-05)-2007

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – No puede constituirse en elemento para desconocer los derechos laborales / PRINCIPIO DE LA PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES – Relación laboral oculta en contrato de prestación de servicios / PRINCIPIO DE IRRENUNCIABILIDAD A LOS BENEFICIOS MINIMOS – Relación laboral oculta en contrato de prestación de servicios / RELACION LABORAL – Elementos / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Requisitos establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de su apariencia una verdadera relación laboral La Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la Constitución Política que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos. En sentencia de fecha 18 de noviembre de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el

elemento “coordinación”. No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad que tiene el nominador para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. RELACION LABORAL – Prueba por contratistas cuya prestación del servicio fue similar a la desarrollada por los docentes de la planta de personal de la entidad / INDEMNIZACION A CONTRATISTA POR RELACION LABORAL – Se tiene en cuenta el monto establecido en el contrato de prestación de servicios

La Sala observa que los actores prestaron sus servicios a la entidad demandada de manera personal y que por dicha actividad recibió como contraprestación un pago en calidad de honorarios, tal como se desprende de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada y de las certificaciones expedidas por la Secretaría General de Floridablanca. Aunado a lo anterior, en los contratos referidos, la Sala observa que de las funciones realizadas por los actores, existió un grado de subordinación en su labor, pues se destacan de las órdenes de servicio que los demandantes pusieron “su servicio […], en forma eficiente, durante 24 horas mínimo semanales según las necesidades del servicio, de conformidad con el horario que le señale el Rector de tal manera que cumpla con el desarrollo del currículo escolar trazado por el Ministerio de Educación Nacional”. Y, cumplieron “con el horario y carga académica asignada de lunes a viernes inclusive, y demás actividades que se desarrollen en la comunidad […]”. Asimismo, se pudo establecer la permanencia de los actores en el ejercicio de sus funciones y la similitud de las mismas respecto de los demás docentes de la planta de personal del Municipio, situación que por demás no discute el ente territorial. En esas condiciones, es evidente que entre las partes no se adelantó un contrato de prestación de servicios, sino que, por el contrario, se verificó la existencia de una verdadera relación laboral. No obstante, ante la constatación de la relación laboral, la Sala ha ordenado en estos casos el pago de una indemnización para restablecer el derecho de los accionantes, para lo cual debe tenerse en cuenta el monto pactado en el contrato de

prestación de servicios, pues, pese a que se descubre la existencia de los elementos de la relación laboral, tal circunstancia no es suficiente para darle el mismo tratamiento que los empleados públicos que accedieron a la función pública con el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Se acepta su utilización para controvertir derechos laborales encubiertos por contratos de prestación de servicios La jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, si bien ha permitido la interposición de la acción contractual para reclamar los perjuicios derivados de la nulidad del contrato; también ha aceptado la utilización de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando previamente se ha constituido un pronunciamiento de la administración sobre los derechos laborales encubiertos por las órdenes de prestación de servicios; situación que acaeció en el caso en estudio y que por tanto permite su análisis a través de la acción del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. PRESCRIPCION – Declaración de oficio En cuanto a la declaración de oficio de prescripción trienal de los derechos de los actores, la Sala advierte que dicha figura está aceptada en el proceso contencioso administrativo, pues según el artículo 164 del C.C.A., es posible que el fallador en la sentencia definitiva declare cualquier excepción de fondo, si las llegase encontrar probadas. Por ello, no es de recibo el planteamiento de la parte actora, según el cual, la prescripción sólo puede declararse cuando la alega la parte demandada en la contestación de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 68001-23-15-000-1998-01880-01(9424-05)

Actor: MARIA CONSUELO ALBARRACIN ALDANA Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA –SANTANDERAUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y demandada contra la sentencia de 30 de julio de 2004 proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron a los actores el reconocimiento y pago de prestaciones sociales.

1. ANTECEDENTES

MARÍA CONSUELO ALBARRACÍN ALDANA, DIANA PIEDAD ARENAS

OBREGÓN, FLOR DE MARÍA BASTO ALFONSO ISRAEL CÁCERES ARIAS, JUAN DE JESÚS FORERO, MARY NUBIA FLÓREZ PÉREZ, RICARDO GALINDO NARANJO y ROSMIRA VALENCIA NORIEGA, a través de apoderado, acudieron a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitaron que se declare la nulidad de los

oficios 1031, 1033, 1034, 1036, 1037, 1038, 1039 y 1040 de 25 de agosto de 1998, todos del municipio de Floridablanca –Santander- , por medio de los cuales negaron a los demandantes el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, dejadas de percibir en virtud de contratos de prestación de servicios. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a los actores las prestaciones sociales causadas durante el tiempo que estuvieron vinculados como contratistas del Municipio. Los hechos de la demanda se resumen así: Los actores se vincularon al municipio de Floridablanca –Santander-, mediante contrato de prestación de servicios, para desempeñar funciones públicas de carácter permanente como docentes oficiales. María consuelo Albarracín Aldana ingresó el 1 de febrero de 1993, Diana Piedad Arenas Obregón el 24 de enero de 1994, Flor de María Basto Alfonso, Rosmira Valencia Noriega y Juan de Jesús Forero el 1 de febrero de 1992; Israel Cáceres Arias el 26 de febrero de 1990 y Mary Nubia Flórez Pérez y Ricardo Galindo Naranjo el 1 de febrero de 1993. Su trabajo se realizó de manera personal, continua y con subordinación, por lo que recibió como remuneración honorarios por debajo de los salarios de los demás docentes que desempeñaban sus mismas funciones. Ante la anterior situación, el 5 de agosto de 1998, los actores solicitaron al Municipio el reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir

durante su vinculación contractual; petición que fue desestimada por el ente territorial, mediante los actos que se acusan. Como normas vulneradas invocó los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 25, 53 y 90 de la Constitución Política, 32 de la Ley 80 de 1993; 36 del Decreto 2277 de 1979 y 105 y 115 de la Ley 115 de 1994. El concepto de la violación lo desarrolló de la siguiente manera: El acto acusado violó los fines del Estado, la prevalencia de la Constitución sobre las demás normas, los derechos a la igualdad y al trabajo, al desconocer mediante contratos de prestación de servicios los derechos laborales. Con fundamento en sentencias de la Corporación, afirmaron que la administración no se puede amparar en contratos de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales que legalmente le corresponde asumir, en virtud de una relación laboral, pues lo que realmente importa es el predominio de la verdad sobre las formas.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio se opuso a las pretensiones por las siguientes razones: No existe vicio en la conformación del acto acusado, pues la negativa del reconocimiento y pago de prestaciones sociales está acorde con la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, que no generan ningún tipo de relación laboral y, por ende, derecho a prestaciones sociales.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las súplicas de la demanda por los motivos que se resumen así: En primer término, el a quo encontró probado en el plenario que la demandada quiso encubrir una relación laboral con la formalidad del contrato de

prestación de servicios. En efecto, observó que los actores desempeñaron funciones idénticas respecto de los demás docentes vinculados como empleados públicos y que su labor fue personal y subordinada. El Tribunal reconoció como restablecimiento una indemnización determinable con base en el monto pactado en el contrato de prestación de servicios. Asimismo, declaró la prescripción de la indemnización con antelación al 5 de agosto de 1995, pues los actores interpusieron derecho de petición el 5 de agosto de 1998. No ordenó el pago de la indemnización a Israel Cáceres Arias, por cuanto todos sus derechos laborales habían prescrito, debido a que laboró hasta el 19 de septiembre de 1994 y sólo reclamó sus derechos 3 años después, esto es, el 5 de agosto de 1998. Respecto de Ricardo Galindo Naranjo, el a quo declaró la cosa juzgada, porque el Tribunal resolvió sus pretensiones en sentencia de 20 de febrero de 2001.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN 4.1 La entidad demandada impugnó la sentencia del Tribunal así: No es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción pertinente para reclamar una relación laboral encubierta por un contrato de prestación de servicios. La acción que corresponde es la contractual.

Además en el presente asunto no se puede hablar de subordinación sino de coordinación. Pese a que su labor se desarrolla bajo la orientación del Coordinador, tal situación no genera subordinación, pues es lógico que este personal deba actuar y desarrollar su labor dentro de los marcos y objetivos que tenga trazados la entidad contratante.

4.2. Por su parte, la parte actora apeló la sentencia con fundamento en las razones que se resumen así: No comparte la orden de indemnización con base en lo pactado en los contratos de prestación de servicios, pues si se reconoce la existencia de una relación laboral, lo lógico es que el restablecimiento corresponda a los salarios y prestaciones sociales devengadas por los docentes de planta. Además, manifestó que no era posible decretar de oficio la prescripción trienal de los derechos laborales de los actores, por cuanto según el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil, la prescripción debe alegarse en la contestación de la demanda, es decir, a petición de parte. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos de los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y actora, debe la Sala precisar si se ajustan o no a derecho los actos administrativos por los cuales el municipio de Floridablanca –Santandernegó a los actores el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, por su vinculación mediante contratos de prestación de servicios. Sea lo primero advertir, que la Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la Constitución Política que contemplan la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en

las normas del mismo carácter, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos. En sentencia de fecha 18 de noviembre de 20031, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”. No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, que en la relación con el empleador existió subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad que tiene el nominador para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la

equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,2 para desentrañar 1 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Descendiendo al caso en examen, la Sala observa que los actores prestaron sus servicios a la entidad demandada de manera personal y que por dicha actividad recibió como contraprestación un pago en calidad de honorarios, tal como se desprende de los contratos de prestación de servicios suscritos con la entidad demandada y de las certificaciones expedidas por la Secretaría General de Floridablanca. Aunado a lo anterior, en los contratos referidos, la Sala observa que de las funciones realizadas por los actores, existió un grado de subordinación en su labor, pues se destacan de las órdenes de servicio que los demandantes pusieron “su servicio […], en forma eficiente, durante 24 horas mínimo semanales según las

necesidades del servicio, de conformidad con el horario que le señale el Rector de tal manera que cumpla con el desarrollo del currículo escolar trazado por el Ministerio de Educación Nacional”. Y, cumplieron “con el horario y carga académica asignada de lunes a viernes inclusive, y demás actividades que se desarrollen en la comunidad […]”. Asimismo, se pudo establecer la permanencia de los actores en el ejercicio de sus funciones y la similitud de las mismas respecto de los demás docentes de la planta de personal del Municipio, situación que por demás no discute el ente territorial. En esas condiciones, es evidente que entre las partes no se adelantó un contrato de prestación de servicios, sino que, por el contrario, se verificó la existencia de una verdadera relación laboral, pues es claro que la prestación del servicio por parte de los actores fue, permanente, personal y subordinada, similar a la desarrollada por los demás docentes de la planta de personal de la entidad territorial; y que por ella recibieron una contraprestación. No obstante, ante la constatación de la relación laboral, la Sala ha ordenado en estos casos el pago de una indemnización para restablecer el derecho de los accionantes, para lo cual debe tenerse en cuenta el monto pactado en el contrato de prestación de servicios, pues, pese a que se descubre la existencia de los elementos de la relación laboral, tal circunstancia no es suficiente para darle el mismo tratamiento que los empleados públicos que accedieron a la función pública con el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios. En consecuencia, la Sala desestima el argumento de la parte actora tendiente a un restablecimiento equivalente a los salarios y prestaciones sociales de los docentes de planta.

De otro lado, en cuanto a las razones de la entidad demandada, según las cuales, la acción de nulidad y restablecimiento no era la pertinente, sino la acción contractual; la Sala desatiende dichos planteamientos, por cuanto, la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, si bien ha permitido la interposición de la acción contractual para reclamar los perjuicios derivados de la nulidad del contrato; también ha aceptado la utilización de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando previamente se ha constituido un pronunciamiento de la administración sobre los derechos laborales encubiertos por las órdenes de prestación de servicios; situación que acaeció en el caso en estudio y que por tanto permite su análisis a través de la acción del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, en cuanto a la declaración de oficio de prescripción trienal de los derechos de los actores, la Sala advierte que dicha figura está aceptada en el proceso contencioso administrativo, pues según el artículo 164 del C.C.A., es posible que el fallador en la sentencia definitiva declare cualquier excepción de fondo, si las llegase encontrar probadas. Por ello, no es de recibo el planteamiento de la parte actora, según el cual, la prescripción sólo puede declararse cuando la alega la parte demandada en la contestación de la demanda. En las anteriores condiciones y como quiera que los actos que negaron a los actores los derechos prestacionales propios de la relación laboral no se ajustaron a la realidad ni a derecho, para la Sala es imperioso concluir que las pretensiones están llamadas a prosperar y, por tanto, se deberá confirmar la sentencia del Tribunal, en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 30 de julio de 2004 proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, por medio de la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por María Consuelo Albarracín Aldana y otros. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO