CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-15-000-1999-00572-01(4640-04)-2007

INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR – Clases. Facultades La ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en su artículo 16 cuáles son las instituciones de Educación Superior. A saber: a) Instituciones Técnicas Profesionales; b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas y c) Universidades. La norma transcrita hace una distinción entre las diferentes instituciones de educación superior que operan en el país, con el fin de determinar el campo de acción en que eventualmente puedan desempeñar su carácter académico. En efecto, mientras las instituciones universitarias están facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización; las universidades son instituciones que acreditan su desempeño con criterio de universalidad en la investigación científica o tecnológica, la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. (Artículos 18 y 19 de la ley 30 de 1992) INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS O ESCUELAS TECNOLOGICAS – Requisitos para ser reconocidas como Universidad / DOCENTES DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR – No es aplicable el régimen salarial y prestacional de los docentes de las universidades públicas La ley 30 de 1992, en su artículo 20, dispone que el Ministerio de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), podrá reconocer como universidad a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que demuestren tener: a) Experiencia en investigación

científica de alto nivel y b) Programas académicos y además programas en Ciencias Básicas que apoyen los primeros, entre otros requisitos. Es evidente que el Gobierno Nacional prevé un proceso de acreditación de los programas académicos con el fin de verificar los estándares de calidad necesarios para la óptima prestación del servicio público de educación superior a la comunidad académica y profesional en general. En estas condiciones, el citado Instituto no participa del concepto de universidad, en la medida en que su naturaleza es la de institución universitaria pues no existe concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) que la acredite como universidad. No basta, como lo afirma el actor, que las actividades adelantadas por el Instituto Universitario de la Paz sean las propias de un centro universitario para gozar del mismo régimen salarial y prestacional previsto para los docentes de las universidades públicas pues, como lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia C-560 de 2000, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra. Bajo estos supuestos, yerra el actor al deprecar la aplicación del régimen salarial y prestacional previsto en los Decretos 1444 de 1992 y 55 de 1994, en razón a que dicho régimen está reservado únicamente para los docentes de las universidades públicas y no para las demás instituciones de educación superior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil siete (2007).- Radicación número: 68001-23-15-000-1999-00572-01(4640-04)

Actor: OMAR ORLANDO ORJUELA PEREZ Demandado: INSTITUTO UNIVERSITARIO DE LA PAZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 10 de junio de 2004, por la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones formuladas por el señor ÓMAR ORLANDO ORJUELA PÉREZ en la demanda incoada contra el Instituto Universitario de la Paz.

La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Ómar Orlando Orjuela Pérez solicitó al Tribunal Administrativo de Santander anular el acto administrativo de 3 de diciembre de 1998, por el cual se le negó el reconocimiento y pago de los derechos salariales y pretacionales previstos en el Decreto 1444 de 1992. (Fls. 96 a 110 y 114 a 116). Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó a la demandada garantizarle estabilidad, capacitación, adiestramiento y perfeccionamiento en las mismas condiciones que un docente universitario del país; el pago de las asignaciones que establece el régimen salarial y prestacional del Decreto 1444 de 1992, con retroactividad de 3 años, conforme lo establece el Decreto 55 de 1994, en concordancia con lo establecido por el literal f) del artículo 10 del Acuerdo 037 de 29 de diciembre de 1994; el reconocimiento y pago de las diferencias salariales correspondientes a ascensos en el escalafón por haber cumplido con los requisitos exigidos para tal efecto por el Decreto 1444 de

1992; reconocerle y pagarle la bonificación por servicios prestados equivalente al 50% o al 35% de la remuneración mensual, con retroactividad de 3 años; reconocerle y pagarle los intereses a la cesantías correspondientes a los años 1994, 1995, 1996 y 1997; pagarle la bonificación por compensación de conformidad con la obligación pactada por el Gobierno Nacional el 27 de febrero de 1997; reconocer los intereses moratorios desde el momento en que se hizo exigible la obligación y actualizar las sumas de condena conforme al IPC mes por mes certificado por el DANE. El libelista basó su petitum en los siguientes hechos. El Instituto Universitario de la Paz fue creado, mediante Ordenanza No. 0331 del 19 de noviembre de 1987, como un Establecimiento Público de Educación del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Gobernación de Santander. En la actualidad presta sus servicios a dicha Institución; su cargo, funciones y asignación mensual se encuentran consignados en su hoja de vida. En desarrollo del artículo 65, literal d), de la ley 30 de 1992, el Consejo Directivo del Instituto Universitario de la Paz expidió el Acuerdo No. 001 de 16 de diciembre de 1993, estatuto general, en el que adopta como principios los contenidos en el capítulo I, Título primero, de la ley 30 de 1992. El artículo 60 del citado Acuerdo determinó que el personal docente se regiría por el reglamento que para tal efecto expida el Consejo Directivo. Si bien el Instituto Universitario de la Paz no tiene formalmente la denominación de

Universidad, en la práctica sí acredita tal calidad pues sus funciones son las de “promover la formación científica, artística y pedagógica de la comunidad universitaria: que gamatice (sic) la calidad de educación en sus diferentes niveles y modalidades.”. El Gobierno Nacional expidió en 1992 el Decreto 1444, mediante el cual dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los docentes de las Universidades Públicas del orden nacional. Esta normatividad se hizo extensiva a los docentes de las universidades estatales del orden departamental, municipal y distrital, mediante el Decreto 55 de 1994. El 18 de noviembre de 1998 el actor presentó solicitud escrita al Rector del Instituto Universitario de la Paz con el fin de que le fueran reconocidos los derechos salariales y prestacionales previstos en el Decreto 1444 de 1992. El 3 de diciembre de la misma anualidad el Instituto Universitario de la Paz resolvió desfavorablemente sus peticiones. Las normas violadas De la Constitución Política, el Preámbulo, los artículos 1, 13, 25, 29, 53, 228 y 229. La Ley 54 de 1992. De la Ley 30 de 1992, los artículos 16 y 65. De la Ley 4 de 1992, el artículo 2, literal a). Decreto 55 de 1995. Decreto 55 de 1994. Decreto 26 de 1993. Decreto 1444 de 1992. Acuerdo 037 de 19 de diciembre de 1994, del Consejo Directivo del Instituto Universitario de la Paz. Acuerdo 001 de 16 de diciembre de 1993, del Consejo Directivo del Instituto

Universitario de la Paz. Acuerdo 019 de 1990 del Consejo Directivo del Instituto Universitario de la Paz. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 10 de junio de 2004, declaró no probada la excepción de caducidad y negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 414 a 422): Mediante Ordenanza No. 00331 de 19 de noviembre de 1987 fue creado el Instituto Universitario de la Paz como establecimiento público de educación superior de carácter académico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Gobernación de Santander. De esta forma la mencionada institución universitaria se ajustó al artículo 57 de la Ley 30 de 1992, según el cual: “Las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad (...) deberán organizarse como establecimiento público.”. En la misma ley el artículo 16 distingue entre universidad e institución universitaria. De aquellas dijo que son entes autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. En cambio, las instituciones universitarias las consagró como establecimientos públicos del nivel que compete a su creación, para el caso estudiado al departamental. “Bajo estos supuestos, la demandada en esta litis no participa del concepto de universidad al tenor de la ley 30 de 1992, ya que es una institución universitaria, organizada como establecimiento público del orden departamental, según decreto

ordenanzal No. 0331 de 19 de noviembre de 1987 y, mal puede el actor invocar el mismo tratamiento que para los docentes de las universidades, cuando precisamente es la misma ley quien impone un diferencia entre la institución universitaria y la universidad, pues respecto de las universidades predicó un régimen autonómico y es éste el campo de aplicación del Decreto 1444 de 1992 que tal y como lo acepta la misma parte actora, está dirigido para las universidades del orden nacional, mientras que el Decreto 55 de 1994 invocado por el actor, lo hizo extensivo a las universidades del orden territorial pero no a las instituciones universitarias.”. El recurso de apelación Mediante escrito de 24 de junio de 2004 el demandante interpuso y sustentó el recurso de alzada, con los siguientes argumentos (Fls. 432 a 438): “El Tribunal considera que en el Instituto Universitario de la Paz no basta realizar programas de educación propios de las universidades, sino que resulta necesario acreditar ante el Ministerio de Educación Nacional que se están llevando a cabo y que se tiene experiencia en investigaciones de orden científico de primerísimo nivel, para obtener por este medio el reconocimiento de centro de estudios universitarios.”. Consideró el Tribunal de primera instancia que el Instituto demandado no podía hacer uso de la autonomía universitaria para acoger como régimen salarial y prestacional de sus docentes el establecido en el Decreto 1444 de 1992 y demás normas que lo desarrollaron para los departamentos y municipios ya que estaría invadiendo la órbita de competencias que corresponden a la asamblea departamental. Sin embrago, el Consejo de Estado ha considerado que los salarios y

prestaciones sociales de los empleados del orden departamental y municipal deben estar ajustados a los parámetros fijados por el Congreso de la República y con fundamento en este criterio el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 1919 en julio del año anterior. En consecuencia, los argumentos del Tribunal quedan sin piso y, por el contrario, se refuerzan las razones que invoca el demandante para que se le aplique en materia salarial y prestacional el Decreto 1444 de 1992. El a quo consideró que la acreditación es solamente el formalismo de un acto administrativo expedido por el Ministerio de Educación Nacional, que le da a INUPAZ el carácter de universidad, sin tener en cuenta que esta palabra encierra un significado de carácter esencial, en este caso entendido como el desarrollo de programas y actividades propias de una universidad. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Consiste en decidir si el demandante tiene derecho al reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales previstos en el Decreto 1444 de 1992. Para ello deberá pronunciarse la Sala sobre la legalidad del "Acto Administrativo distinguido como oficio de 3 de diciembre de 1998, suscrito por el Rector del Instituto Universitario de la Paz" por el cual se le negó el reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales, reclamados en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1444 de 1992. Hechos probados El Instituto Universitario de la Paz fue creado, mediante Ordenanza No. 00331 de 19 de noviembre de 1987, como un establecimiento publico de educación superior de carácter académico, del orden departamental. (Fls. 7 a 37)

Mediante el acuerdo No. 001 de 16 de diciembre de 1993, el Consejo Directivo del Instituto Universitario de la Paz, en uso de las facultades legales y en especial de las conferidas por el literal d) del artículo 65 de la ley 30 de 1992, expidió su estatuto general. (fls. 7 a 37) Por Acuerdo No. 37 de 29 de diciembre de 1994 se expidió el estatuto del profesor universitario, adoptando el régimen salarial y prestacional del Decreto 1444 de 1992, artículos 10 y 15, (fls. 38 a 77, 195 y 196) a pesar de que el referido decreto sólo prevé disposiciones en materia salarial y prestacional para las universidades públicas. El actor se encontraba prestando sus servicios al citado centro educativo al momento de incoar la demanda, según se infiere de las copias de la liquidación de las diferencias salariales y prestacionales correspondientes al año 1999. (Fls. 94 a 95) El 18 de noviembre de 1998 presentó solicitud escrita al Rector del Instituto Universitario de la Paz con el fin de que se le reconocieran los derechos salariales y prestacionales como docente universitario del Instituto Universitario de la Paz. El 3 de diciembre de la misma anualidad el Instituto Universitario de la Paz resolvió desfavorablemente sus peticiones. (Fls. 78 a 83 y 84) Análisis del caso El demandante considera que la entidad accionada desconoció sus derechos salariales y prestacionales contenidos en el Decreto 1444 de 1992, al estimar que dicho régimen sólo es aplicable a universidades públicas del orden nacional,

departamental y municipal. Sobre estas razones expresa la Sala: La ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en su artículo 16 cuáles son las instituciones de Educación Superior. A saber: a) Instituciones Técnicas Profesionales; b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas y c) Universidades. La norma transcrita hace una distinción entre las diferentes instituciones de educación superior que operan en el país, con el fin de determinar el campo de acción en que eventualmente puedan desempeñar su carácter académico. En efecto, mientras las instituciones universitarias están facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización; las universidades son instituciones que acreditan su desempeño con criterio de universalidad en la investigación científica o tecnológica, la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. (Artículos 18 y 19 de la ley 30 de 1992) La ley 30 de 1992, en su artículo 20, dispone que el Ministerio de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), podrá reconocer como universidad a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas que demuestren tener: a) Experiencia en investigación científica de alto nivel y b) Programas académicos y además programas en Ciencias Básicas que apoyen los primeros, entre otros requisitos. Es evidente que el Gobierno Nacional prevé un proceso de acreditación de los

programas académicos con el fin de verificar los estándares de calidad necesarios para la óptima prestación del servicio público de educación superior a la comunidad académica y profesional en general. El Acuerdo No.1 de 16 de diciembre de 1993, mediante el cual se expide el estatuto general del Instituto Universitario de la Paz, definió su naturaleza como institución universitaria “de acuerdo con lo establecido en el artículo 16 de la ley 30 de 1992”, creada por Decreto Ordenanzal 0331 de 19 de noviembre de 1987, como establecimiento público del orden departamental. (fl. 7 a 37) En estas condiciones, el citado Instituto no participa del concepto de universidad, en la medida en que su naturaleza es la de institución universitaria pues no existe concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) que la acredite como universidad. No basta, como lo afirma el actor, que las actividades adelantadas por el Instituto Universitario de la Paz sean las propias de un centro universitario para gozar del mismo régimen salarial y prestacional previsto para los docentes de las universidades públicas pues, como lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia C-560 de 2000, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, “Dada esa diversidad en la naturaleza jurídica, se explica luego que las demás disposiciones del título III de la citada Ley 30 de 1992 se ocupen, de manera específica de desarrollar lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son universidades estatales u oficiales, régimen que resulta distinto al tratarse de las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, como queda claramente dispuesto en

el artículo 80 de la misma ley, en el cual se prescribe que el régimen del personal docente y administrativo de estas, será el "establecido en el estatuto general y reglamentos respectivos". (negrilla fuera del texto) Bajo estos supuestos, yerra el actor al deprecar la aplicación del régimen salarial y prestacional previsto en los Decretos 1444 de 1992 y 55 de 1994, en razón a que dicho régimen está reservado únicamente para los docentes de las universidades públicas y no para las demás instituciones de educación superior. Así lo manifestó la Sala, en un caso similar al presente: “El actor no ostenta la calidad de empleado público docente vinculado a una universidad estatal del 0rden departamental como se alega en la demanda, por lo tanto, no está sujeto al régimen salarial y prestacional señalado en el artículo 1º ibídem (Decreto 1444 de 1992), justamente por no haber alcanzado esta calidad cuando el decreto 55 de 1994 se hallaba vigente. El Instituto Universitario de la Paz, es una institución universitaria que no ostenta el carácter de Universidad. En su lugar, es una institución organizada como establecimiento público de Educación Superior, del orden departamental1, de acuerdo con lo establecido en los artículos 16 y 57 de la Ley 30 de

1992. La entidad no acredita la calidad de universidad estatal organizada como ente universitario autónomo con régimen especial vinculado al Ministerio de Educación Nacional, en los términos previstos en la mencionada Ley 30 de 1992.”. (sentencia de 16 de febrero de 2006,

Magistrado Ponente Alberto Arango Mantilla, No. Interno: 3600-2005, Actor: Juan Bautista Monsalve Carmona contra el Instituto Universitario de la Paz) 1 Acuerdo No. 20 del 16 de diciembre de 1996. Fue creado por Decreto Ordenanzal No. 0331 del 19 de noviembre de 1987. La Sala desestima el argumento del recurrente según el cual la autonomía universitaria sirve de fundamento a la competencia del Consejo Directivo de la entidad demandada para fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes a su cargo, en razón a que la Constitución de 1991, en su artículo 150, numeral 19, le dio al Gobierno Nacional la potestad de definir tales regímenes respecto de la generalidad de los empleados públicos, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una ley cuadro. Así lo manifestó la Sección Segunda de esta corporación en sentencia del 1 de abril de 2004, expediente 5845-02, actor: Clemente Endovigis Sierra Ballesteros, Magistrado Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda: “(...)que ni antes de la Constitución de 1991, ni a partir de su vigencia, las Corporaciones Públicas Territoriales están facultadas para señalar el régimen prestacional de sus servidores. Menos aún los consejos directivos de las universidades, que pese a su carácter de entes universitarios autónomos no fueron revestidos de facultad constitucional alguna que les permitiera definir su régimen prestacional. De manera que los acuerdos suscritos por el Consejo Superior

de la Universidad Distrital no pueden constituirse en fuente normativa para predicar la existencia de derechos prestacionales más allá de los concebidos por la ley.”.(negrilla fuera del texto) Arguye el recurrente que, por Decreto 1919 de 2002, el Gobierno Nacional ordenó que los salarios y prestaciones sociales de los empleados del orden departamental y municipal deben estar ajustados a los parámetros previstos por el Congreso Nacional en la ley 4 de 1992. Al respecto advierte la Sala que si bien es cierto el Decreto 1919 de 2002 prevé que el personal administrativo vinculado a las Instituciones de Educación Superior gozará del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional (artículo 1) el Decreto 1444 de 1992 sigue siendo una norma de aplicación exclusiva para los docentes de las universidades públicas, por lo que resulta inaplicable a los empleados de los establecimientos públicos, como es el caso del actor. Finalmente en lo atinente a la petición de reconocimiento y pago de los intereses a la cesantía, previstos en la Ley 52 de 1975, reglamentada por el Decreto 116 de 1976 (fl. 107), precisa anotar que tales disposiciones son aplicables a los trabajadores particulares, condición que no ostenta el actor. Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal que negó las pretensiones. Decisión El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA CONFÍRMASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de 10 de junio de 2004, que declaró no probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones formuladas por ÓMAR ORLANDO ORJUELA PÉREZ, identificado con cédula No. 14224.903 de Ibagué, contra el Instituto Universitario de la Paz, por las razones expuestas en este proveído. RECONÓCESE personería al abogado Pedro Luis Enrique Álvarez Vargas, identificado con cédula de ciudadanía No. 17003.172 de Bogotá y tarjeta profesional No. 9.992 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Instituto Universitario de la Paz en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 449. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE