CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-15-000-2001-03318-02(0743-07)-2008

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTCIONAL DE LOS EMPELADOS PÚBLICOS – Competencia / AUTONOMÍA UNIVERSITARIALímites Si bien es cierto que la Carta Política de 1991 en el artículo 69 consagró la autonomía universitaria, también es verdad que tal facultad no le permite a los Centros Educativos desplazar al Congreso de la República en su competencia para proferir la Ley Marco en materia de pensiones conforme a las facultades consagradas en el artículo 150 numeral 19), ordinal e) de la norma superior. Asimismo, tampoco es posible que se invada la tarea atribuida al Gobierno Nacional para desarrollar la mentada Ley la que ha venido cumpliendo una vez fue expedida la Ley 4 de 1992. En síntesis, el ámbito de la autonomía universitaria, sólo implica la facultad para organizar internamente el centro educativo ejerciendo potestades estrictamente de índole administrativa y científica, mas no fijar el régimen prestacional de sus servidores públicos.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 150 DE 1970 / ACUERDO 017 DE 1970 / LEY 6 DE 1945 / LEY 171 DE 1961 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 69 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 150 NUMERAL 19, LITERAL E

REONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON BASE EN NORMAS TERRITORIALES – Convalidación / DERECHOS ADQUIRIDOS Si bien es cierto la confrontación del literal “g”, del artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS debe realizarse con la Carta Política, fue con el artículo 146 de la Ley

100 de 1993 que se convalidaron las situaciones ilegales que surgieron con fundamento en la norma Estatutaria, dado que fue el Congreso de la República, facultado por el mismo Constituyente quien profirió la citada Ley. Como al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden departamental, municipal y distrital, 30 de junio de 1995 (artículo 151 ibídem), la demandada ya tenía reconocida la pensión de jubilación, es del caso aplicar el artículo 146 ibídem en el sentido de mantener el derecho en la forma como le fue reconocido.En efecto, en el sub-lite, se advierte que la demandada consolidó el status pensional en vigencia de actos administrativos, que aunque al ser confrontados incluso con el ordenamiento jurídico que regía al momento del reconocimiento pensional podrían considerarse ilegales, dieron origen a una situación jurídica consolidada que para no afectar su disfrute fue convalidada por el Legislador.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 146

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 68001-23-15-000-2001-03318-02(0743-07)

Actor: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER

Demandado: GIUSTINA TREVISI MANTILLA Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes actora y

demandada contra la sentencia de 24 de noviembre de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES LA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción de lesividad prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad del inciso 1 del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y el literal g) del artículo 6 de los Estatutos de CAPRUIS. Además, reclamó la nulidad de las Resoluciones 500 de 1989, 223 de 1990, 13 de 1992, 40 de 1993, 15 de 1994, 5 de 1995, por medio de las cuales CAPRUIS reconoció a la demandada una pensión de jubilación equivalente al 100% de lo devengado en el último año de servicios y la reajustó anualmente.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada reintegrar los valores recibidos en exceso al 75% de su pensión de jubilación. Los hechos de la demanda se resumen así: La señora Giustina Trevisi Mantilla prestó sus servicios ininterrumpidamente a la Universidad Industrial de Santander como Profesora durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1967 y el 23 de julio de 1989. Mediante Resolución 500 de 30 de agosto de 1989, CAPRUIS reconoció a la docente una pensión de jubilación, para lo cual ordenó el pago en cuantía

equivalente al ciento por ciento (100%) del salario devengado durante el último año de servicios, efectiva a partir de la fecha del retiro definitivo. CAPRUIS con fundamento en lo establecido en la Ley 71 de 1988 y a través de Resoluciones 223 de 1990, 13 de 1992, 40 de 1993, 15 de 1994, 5 de 1995, reajustó la pensión reconocida desde el 1 de enero de 1990 hasta el año de 1995. Según la Universidad, ésta con cargo a su presupuesto viene pagando la pensión mensual vitalicia de jubilación a la demandada, pero no cuenta con recursos presupuestales y de tesorería para cubrir el valor de las pensiones que tiene a su cargo y que corresponden a las doce (12) mesadas, más las adicionales de junio y diciembre y, por tanto, el pago de la pensión a la demandada en cuantía superior a la legal, hace más grave y onerosa la situación financiera del Ente Universitario. Con el fin de no acudir a los mecanismos judiciales y procurando de una parte, restablecer el orden jurídico vulnerado y, de otra, que la pensionada no deba atender proceso alguno, mediante Oficio 228115 la Universidad comunicó a la demandada que su pensión mensual vitalicia de jubilación había sido reconocida por CAPRUIS en cuantía que excedía en un 25% la preceptiva legal y, a su turno, solicitó su autorización expresa para revocar el acto de reconocimiento sin que hasta la fecha de presentación de la demanda, haya obtenido respuesta, lo cual hace presumir la negativa a la petición deprecada.

Como normas vulneradas invocó los artículos 1, 2, 10, 16, 20, 62 y 76 de la Constitución Política, 22 de la Ley 6 de 1945, 1 y 122 del Decreto 80 de 1980, 1, 3 y 25 de la Ley 33 de 1985, 1 de la Ley 65 de 1985 y 234 del Decreto 1222 de

1986. El concepto de violación lo desarrolló así: Expresó que ni bajo la preceptiva de la Constitución Política del año 1886 ni del artículo 150 numeral 19 literal e) de la expedida en el año de 1991, las entidades territoriales pueden fijar regímenes especiales para la concesión de las pensiones de jubilación e invalidez de los servidores públicos y, por consiguiente, no podían los Consejos Directivos y Superiores de la Universidad Industrial de Santander señalarlos.

Estimó, que la Universidad procedió a reconocer la pensión a favor de la demandada, invocando el literal g) artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS aprobado por los Acuerdos 150 y 17 del 25 y 31 de agosto de 1970, expedidos por los Consejos Directivo y Superior de la Universidad, con fundamento en los cuales el monto pensional alcanzó una cuantía equivalente al cien por ciento (100%) del salario base de liquidación. Significa lo anterior, que los actos acusados se fundamentaron en una normatividad que al ser contrastada con la constitucional citada, resulta inaplicable, sin que sea válido predicar la protección de los derechos adquiridos toda vez que el artículo 58 de la Constitución Política protege solamente las

situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley. Manifestó que CAPRUIS al aplicar el literal g), artículo 6º de las normas Estatutarias referidas, contrarió el artículo 58 de la Constitución Política, toda vez que impartió el carácter de derechos adquiridos a situaciones jurídicas que se consolidaron con fundamento en unas decisiones a todas luces inconstitucionales e ilegales. En síntesis, consideró que eran aplicables para determinar el régimen pensional de la demandada los artículos 1 y 25 de la Ley 33 de 1985, que establecieron la cuantía de la pensión de jubilación en un setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicios.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La señora Guistina Trevisi Mantilla se opuso a las pretensiones de la demanda (folios 132 a 140) en los siguientes términos: Explicó que el literal g) del artículo 6 del Estatuto de CAPRUIS estaba vigente para el momento en que le fue reconocida su pensión de jubilación, y en tales circunstancias, no puede desconocerse los parámetros que se tuvieron en cuenta en ese entonces para liquidar su beneficio prestacional, pues, de lo contrario, se estarían vulnerando sus derechos adquiridos que claramente protege el artículo 58 de la Constitución Política.

Además, consideró que no hay lugar a reintegrar por su parte los dineros que supuestamente se han pagado en exceso, como lo pretende la demanda, pues para el reconocimiento pensional no se utilizaron medios ilegales ni se obró

de mala fe. Por el contrario, el fundamento de la pensión de jubilación se encontraba vigente y cada actuación que se adelantó para el reconocimiento pensional se hizo con buena fe.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (folios 163 a 182), para lo cual inaplicó por inconstitucional el literal g) del artículo 6 del Estatuto de CAPRUIS y declaró al nulidad de las Resoluciones que reconocieron la pensión de jubilación y sus respectivos ajustes anuales. Las razones que tuvo en cuenta el a quo para tomar su decisión se resumen a continuación: Adujo que para reconocer a la demandada el derecho pensional correspondía aplicar la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que dicha disposición consagró en su artículo 25 la derogatoria de todas las normas que fueran contrarias, lo cual excluía, por supuesto, al literal g), artículo 6º de los Estatutos de

CAPRUIS.

Procedió a inaplicar el literal g) del artículo 6º de los Estatutos de la CAPRUIS en cumplimiento del mandato impuesto en el artículo 4 de la Carta Política, el cual prescribe, que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, prevalecerán las disposiciones constitucionales. En esas condiciones, ordenó la anulación del acto de reconocimiento pensional en la parte que excede al 75% del monto de la pensión, por cuanto consideró aplicable la Ley 33 de 1985. Por último, negó la petición de reintegro de las sumas recibidas en exceso, argumentando que no quedó demostrada la utilización de medios ilegales para

obtener el reconocimiento de la pensión ni la mala fe de la pensionada.

4. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. La Universidad Industrial de Santander apeló parcialmente la sentencia del Tribunal, en cuanto no ordenó el restablecimiento del derecho traducido en la devolución de las sumas de dinero recibidas en exceso, por cuanto la pensionada actuó de mala fe. Para ello, expresó que desde el mismo momento de la notificación del auto admisorio de la demanda, la demandada quedó plenamente vinculada al proceso y advertida de la obligación que le podía sobrevenir de “devolver lo recibido de más”; lo cual significa que dichos excesos no se recibieron de buena fe y deben reembolsarse (folios 184 a 186). 4.2. Por su parte, la demandada argumentó que el fallo de primera instancia debe revocarse y, en su lugar, debe denegar las pretensiones de la demanda, porque no pueden desconocerse sus derechos adquiridos que protege el artículo 58 de la Constitución Política y el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 (folios 187 y

188).

5. CONCEPTO FISCAL El Agente del Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, pero con la aclaración de que se especifique la base de reliquidación pensional. Lo anterior en razón de que los actos administrativos que fundamentaron el reconocimiento pensional se expidieron por autoridades incompetentes y contrariando la reserva legal que establece la Constitución Política para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores de las universidades (folios 200 a 207).

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes

actora y demandada, debe la Sala precisar si se ajustan o no a derecho los actos administrativos, por medio de los cuales la Universidad Industrial de Santander y CAPRUIS reconoció a la señora Giustina Trevisi Mantilla una pensión de jubilación equivalente al 100% de lo devengado en el último año de servicios y la reajustó anualmente. Sobre el problema jurídico planteado, la Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse1; criterio que se reitera en el presente asunto en los siguientes términos: 1 Sentencia de 26 de junio de 2008, exp. 1029-07. M.P. Doctor Gerardo Arenas Monsalve. Se formula la inaplicación del literal g), artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS aprobado por los Acuerdos Nos. 150 y 017 del 25 y 31 de agosto de 1970 expedidos por el Consejo Directivo y Superior de la Universidad Industrial de Santander. Igualmente, se solicita la nulidad parcial de los actos administrativos, por medio de los cuales CAPRUIS reconoció a la demandada una pensión de jubilación y la reajustó anualmente, pero sólo en lo atinente a la mayor cuantía de la pensión que excede al 75% reconocido. La demandada en el recurso de apelación, argumenta que la pretensión de la demanda tendiente a que se anule parcialmente el acto de reconocimiento pensional en lo atinente al monto que exceda del 75%, no debe prosperar al confrontar el acto administrativo de reconocimiento con las previsiones del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

Al examinar el acto de reconocimiento pensional expedido por el Gerente de CAPRUIS folios 5 y 6 c. ppal), la Sala aprecia que se fundamentó en la Ley 6 de 1945, la Ley 171 de 1961 y el literal g), del artículo 6º de los Estatutos de la citada entidad, aprobado por los Acuerdos Nos. 150 y 017 del 25 y 31 de agosto de 1970 proferidos por el Consejo Directivo y Superior de la Universidad. El literal g) del artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS es del siguiente tenor: “Son fines de CAPRUIS, el reconocimiento y pago a sus afiliados forzosos, de las siguientes prestaciones: [….] g). Los afiliados disfrutarán de pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al promedio de los salarios y primas percibidas en el último año de servicio, cuando cumplan las condiciones de tiempo de servicio y edad que exige la ley, y hayan prestado sus servicios en la docencia durante diez (10) años en la U.I.S continua o discontinuamente, o cuando hayan prestado sus servicios en la docencia durante veinticinco (25) años en la U.I.S. continua o discontinuamente cualquiera sea la edad. PARÁGRAFO.- Cuando los afiliados cumplan las condiciones de tiempo de servicio y edad que exige la Ley y hayan servido a la U.I.S. por un período menor de diez (10) años, su jubilación será en la cuantía establecida por la ley sin que disfruten de las prestaciones extralegales contempladas en el literal g) del presente artículo. Se aclara así mismo que las bonificaciones aportadas por la Universidad al Fondo de Ahorro para la vivienda U.I.S y/o las que el

trabajador (o empleado) reciba por parte del Fondo Rotatorio de la División de Investigaciones, no se tendrán en cuenta para el cálculo de pensión mensual vitalicia de jubilación, ni de ninguna otra prestación social. Las pensiones de Jubilación serán reajustadas de acuerdo con la Ley, teniendo modificaciones de los sueldos básicos de los profesores, así: 1A ex–profesores en cuantía igual a la de la modificación del salario básico de la categoría a que pertenecía al momento de su retiro. 2A ex–empleados y ex–trabajadores, diferentes a exprofesores, en un tanto por ciento igual al mayor porcentaje de aumento en los sueldos básicos de las diferentes categorías de profesores.” Con fundamento en la norma anterior, la pensión se reconoció en el equivalente al 100% de los salarios y las primas percibidas por la docente durante el último año de servicios, esto es, el 24 de julio de 1988 y el 23 de julio de 1989. En la Carta Política de 1886 y tampoco en la actual, los entes universitarios oficiales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos. En efecto, en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886 correspondía al Congreso “[…] fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.” A su turno, la Constitución Política de 1991 en su artículo 150 numeral 19 literal e), facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para “Fijar el régimen

salarial y prestacional de los servidores públicos”, excluyendo a los entes universitarios de tal atribución. Además, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso que “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan,” corroborando una vez más la reserva legal para la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos de las universidades. Ahora, si bien es cierto que la Carta Política de 1991 en el artículo 69 consagró la autonomía universitaria, también es verdad que tal facultad no le permite a los Centros Educativos desplazar al Congreso de la República en su competencia para proferir la Ley Marco en materia de pensiones conforme a las facultades consagradas en el artículo 150 numeral 19), ordinal e) de la norma superior. Asimismo, tampoco es posible que se invada la tarea atribuida al Gobierno Nacional para desarrollar la mentada Ley la que ha venido cumpliendo una vez fue expedida la Ley 4 de 1992. En síntesis, el ámbito de la autonomía universitaria, sólo implica la facultad para organizar internamente el centro educativo ejerciendo potestades estrictamente de índole administrativa y científica, mas no fijar el régimen prestacional de sus servidores públicos. Descendiendo al caso en examen, en la Resolución 500 de 30 de agosto de 1989 (folios 5 y 6) se estableció con fundamento en el literal g) del artículo 6º

de los Estatutos de CAPRUIS y, para el efecto, aplicó el 100% a los salarios y las primas percibidas por la demandada durante el último año de servicios en la Universidad. El procedimiento anterior, contrasta con el ordenamiento legal y, por ende, en principio, correspondería acceder a la petición de nulidad parcial del acto administrativo de reconocimiento pensional y de los actos que reliquidaron la prestación, como lo sostuvo el Tribunal. Sin embargo, la Sala encuentra que el artículo 146 inciso 1º de la Ley 100 de 1993 saneó la legalidad de los actos administrativos enjuiciados en los siguientes términos: “Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.” […] La Corte Constitucional mediante sentencia C-410 de 19972, se pronunció en lo atinente a este artículo y al respecto, señaló: “ ... El inciso primero del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”, prescribe que las situaciones individuales definidas con anterioridad a la ley, con base en las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

Estima la Corte que como se ha ordenado en anteriores circunstancias, es preciso, en aplicación del principio de unidad normativa examinar la constitucionalidad del artículo mencionado en su integridad ya que este guarda una relación inescindible con los apartes demandados. El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.”. En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. Desde luego que lo que es materia la protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas. […] “Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función.” (Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)” De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los

derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes...”. 2 Referencia: Expediente D-1585, Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 146 (parcial) de la Ley 100 de 1993, Actor: Juan Ramón Hernández Rincón, Magistrado Ponente: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA, sentencia del 28 de agosto de 1997. Declaró EXEQUIBLE el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión "o cumplan dentro de los dos años siguientes", la cual declaró INEXEQUIBLE. En estas condiciones el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a su irregularidad […]”. La excepción que se declara respecto del literal “g” del artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS, es de inconstitucionalidad por cuanto la competencia para la creación de prestaciones sociales es del Legislador conforme al artículo 150 numeral 19 literal e) de la Carta Política, quien debe expedir la Ley Marco, cuyo desarrollo le corresponde al Presidente de la República. Si bien es cierto la confrontación del literal “g”, del artículo 6º de los Estatutos de CAPRUIS debe realizarse con la Carta Política, fue con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 que se convalidaron las situaciones ilegales que surgieron con fundamento en la norma Estatutaria, dado que fue el Congreso de la

República, facultado por el mismo Constituyente quien profirió la citada Ley. Como al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden departamental, municipal y distrital, 30 de junio de 1995 (artículo 151 ibídem), la demandada ya tenía reconocida la pensión de jubilación, es del caso aplicar el artículo 146 ibídem en el sentido de mantener el derecho en la forma como le fue reconocido. En efecto, en el sub-lite, se advierte que la demandada consolidó el status pensional en vigencia de actos administrativos, que aunque al ser confrontados incluso con el ordenamiento jurídico que regía al momento del reconocimiento pensional podrían considerarse ilegales, dieron origen a una situación jurídica consolidada que para no afectar su disfrute fue convalidada por el Legislador. En esas condiciones, es imperioso para la Sala revocar la sentencia estimatoria del Tribunal y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda interpuesta por la Universidad Industrial de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 24 de noviembre de 2006, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En su lugar: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la Universidad Industrial de Santander contra Giustina Trevisi Mantilla. RECONÓCESE personería jurídica al abogado Cesar Augusto Quijano

para actuar en representación de la parte actor, en virtud del poder otorgado y visible en folio 209 del expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

BERTHA L RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE