CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-15-000-2002-00623-01(1170-08)-2009

CONCEJALES - Liquidación de honorarios / CONCEJAL - La prima técnica que devenga el alcalde municipal no es base de liquidación de los honorarios del concejal / HONORARIOS DE CONCEJAL - No reconocimiento de sus honorarios con inclusión de la prima técnica que devengó el alcalde municipal como factor para su liquidación / PRIMA TECNICA - No hace parte del ingreso base aplicable al pago de honorarios de los concejales. Antecedente jurisprudencial El artículo 312 de la Carta Política, para el caso de los Concejales, dispuso que la Ley podría determinar los casos en los que surge el derecho al reconocimiento de honorarios por su asistencia a sesiones. En desarrollo de la norma constitucional referida, fue proferida la Ley 136 de 1994, la cual dispuso, para la época en que el demandante se desempeñó como concejal, respecto del pago de honorarios, lo siguiente: (…). De acuerdo con lo anterior, el pago de honorarios no tiene carácter de remuneración laboral, ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales. Ahora bien, esta Corporación en anterior oportunidad determinó mediante sentencia de 6 de octubre de 2005, proferida dentro del proceso # 4281-04, el marco del pago de honorarios a Concejales, argumentos que se permite la Sala acoger para resolver la controversia aquí planteada, pues resulta similar a la expuesta en esa oportunidad. De acuerdo con lo anterior, es claro que los honorarios de los concejales deben liquidarse sobre el salario básico del alcalde y no sobre la remuneración mensual, para el caso que ocupa a la Sala, sin inclusión de la prima técnica, pues como se precisó, dicho

emolumento fue creado como un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a empleados altamente calificados, que sean necesarios para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de conformidad con la necesidades específicas de cada organismo, factor que no hace parte del salario básico del Alcalde Municipal. En el presente asunto, el actor se desempeñó como Concejal del Municipio de Floridablanca, es decir, su situación es igual a la descrita en la providencia en cita, en consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento de sus honorarios con inclusión de la prima técnica que devengó el Alcalde Municipal como factor para su liquidación.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 / DECRETO 1421 DE 1993 - ARTICULO

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NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias Consejo de Estado, Exp. 4281-04 y AI055, MP. Alejandro Ordónez Maldonado. En igual sentido puede consultarse las providencias 1193-08 y 1187-08.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 68001-23-15-000-2002-00623-01(1170-08)

Actor: ALVARO NIÑO LUGO

Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA - SANTANDER

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de noviembre de 2007, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor ÁLVARO NIÑO LUGO solicitó al Tribunal declarar la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente a las peticiones elevadas el 2 de febrero de 2000 y 24 de septiembre de 2001 ante el municipio de Floridablanca, tendientes a obtener el reconocimiento y pago de los honorarios que percibe como Concejal de ese ente territorial con inclusión de la prima técnica que devenga el Alcalde Municipal y en subsidio, la nulidad del oficio 01565 de 17 de octubre del mismo año proferido por el Secretario Privado del municipio mediante el cual negó dicha petición. Como restablecimiento del derecho, solicita se ordene el reconocimiento, pago y reliquidación de los honorarios que percibe como Concejal de Floridablanca (Santander) con inclusión de la prima técnica que percibe el Alcalde Municipal como factor integral del salario base para su liquidación. Solicita además, que se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo, que al momento de la cancelación se aplique el artículo 1653 del Código Civil y se condene al demandado al pago de las costas procesales. HECHOS El señor ÁLVARO NIÑO LUGO, fue elegido Concejal del Municipio de

Floridablanca para el período constitucional comprendido entre 1998 y 2000, años durante los cuales asistió a 275 sesiones ordinarias y extraordinarias. El pago de los honorarios por el cumplimiento de su función no incluyó como factor para su liquidación la prima técnica que devengó el Alcalde Municipal de Floridablanca. Mediante Acuerdos Municipales 056 de 1994 y 108 de 1995, se acogió el concepto de prima técnica como factor integrante del salario del Alcalde del Municipio de Floridablanca, razón por la cual, la liquidación de los honorarios de los concejales debe incluir dicho emolumento. Por lo anterior, solicitó al ente demandado el reconocimiento y pago de sus honorarios con inclusión de la prima técnica devengada por el Alcalde Municipal, petición que fue resuelta desfavorablemente. NORMAS VIOLADAS Se consideran violados los artículos 2, 13, 25, 60 y 312 de la Constitución Política, artículos 2, 3 y 40 del C.C.A., artículos 9 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, 428 del Código Penal, 65, 66, 87 y 88 de la Ley 136 de 1994 y Decreto 1042 de 1978. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, mediante la providencia impugnada negó las pretensiones de la demanda, argumentando que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley 136 de 1994, los honorarios que reciben los concejales no tienen efectos laborales y se reconocen según el número de sesiones a las que asistan, teniendo en cuenta el salario básico diario que perciba

el alcalde. No es aplicable a este asunto la sentencia proferida el 21 de mayo de 1998 por el Consejo de Estado a que hace referencia el demandante, pues en ella se discutía el derecho de un Concejal de la ciudad de Bogotá, y el Distrito Capital tiene una reglamentación especial diferente a la que regula el planteado por el interesado. Como argumento para negar las súplicas de la demanda, citó la sentencia de 6 de octubre de 2005 emitida por esta Corporación la cual resolvió un caso similar al planteado. LA APELACION Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante la impugnó y sostuvo que si el Concejo Municipal de Floridablanca, mediante Acuerdos 056 de 1994 y 108 de 1995, acogió la Prima Técnica como factor integrante del Salario del Alcalde, los honorarios de los concejales deben liquidarse con la totalidad del valor mensual reconocido al mismo. De acuerdo con el concepto jurisprudencial y legal de salario, es claro que la prima técnica devengada por el Alcalde de Floridablanca tiene ese carácter, razón por la cual, dicho emolumento debe ser tenido en cuenta para determinar los honorarios que recibió por las sesiones ordinarias y extraordinarias a las que asistió en calidad de Concejal de ese ente territorial. Se decide previas estas, CONSIDERACIONES Se trata en este caso de establecer si el señor ÁLVARO NIÑO LUGO tiene derecho a que se incluya como factor de liquidación de sus honorarios como Concejal del municipio de Floridablanca (Santander) la prima técnica que devengó el Alcalde de ese municipio.

El artículo 312 de la Carta Política, para el caso de los Concejales, dispuso que la Ley podría determinar los casos en los que surge el derecho al reconocimiento de honorarios por su asistencia a sesiones. En desarrollo de la norma constitucional referida, fue proferida la Ley 136 de 1994, la cual dispuso, para la época en que el demandante se desempeñó como concejal, respecto del pago de honorarios, lo siguiente: “Artículo 65. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. (…) Artículo 66. El pago de honorarios a los concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> En los municipios de Categorías Especial, Primera y Segunda los honorarios serán equivalentes al ciento por ciento (100%) del salario básico diario que corresponde al alcalde respectivo, por sesión, y hasta por veinte (20) sesiones en el mes. En los municipios de Categorías Tercera y Cuarta, serán equivalentes al setenta y cinco por ciento (75%) del salario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. En los municipios de las demás categorías, serán equivalentes al cincuenta por ciento (50%) del salario diario del alcalde y hasta por doce (12) sesiones en el mes. Los reconocimientos de que trata la presente Ley se harán con

cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales, siempre que no se afecten partidas destinadas a inversión, de acuerdo con los planes correspondientes, o las de destinación específica según la ley. En consecuencia, sólo podrán afectar gastos de funcionamiento de la administración que correspondan a sus recursos ordinarios. Se autoriza a los concejos para proceder a los traslados presupuestales que sean necesarios. PARÁGRAFO. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro Público, excepto con aquéllas originadas en pensiones o sustituciones pensionales. De acuerdo con lo anterior, el pago de honorarios no tiene carácter de remuneración laboral, ni constituye derecho alguno para efectos de reconocimiento de prestaciones sociales. Ahora bien, esta Corporación en anterior oportunidad determinó mediante sentencia de 6 de octubre de 2005, proferida dentro del proceso # 4281-04, el marco del pago de honorarios a Concejales, argumentos que se permite la Sala acoger para resolver la controversia aquí planteada, pues resulta similar a la expuesta en esa oportunidad. Expresó la Sala lo siguiente: “En tratándose del reconocimiento y pago de honorarios a concejales, conforme a las normas antes transcritas, la situación jurídica que da origen a ese derecho se concreta o materializa con la asistencia a las respectivas sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Ahora, a los miembros de las corporaciones administrativas locales - concejos - se les reconoce honorarios atendiendo el salario básico percibido por el alcalde y de acuerdo a la categoría a la que pertenezca el

municipio, esto es, conforme al porcentaje determinado en la ley. Obsérvese que las citadas disposiciones no se refieren, en manera siquiera alguna, a la remuneración mensual percibida por el alcalde, para efectos de liquidación de honorarios de los concejales, sino a la sola asignación básica, razón por la que no puede incluirse, sin que exista norma legal que lo autorice, los gastos de representación o la prima técnica, o cualquier otro factor que conforme aquella remuneración. La legislación laboral ha definido claramente los conceptos de asignación básica y prima técnica, diferenciándolos no solo en su causa sino también en sus efectos. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de septiembre 11 de 2001, expediente AI-055, con ponencia del Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, refiriéndose a un tema similar al aquí tratado, dijo: “Estima la Sala que la expresión “remuneración” que utiliza el artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, al establecer que a los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en día distinto a los de aquellas, y que por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local dividida por veinte (20), debe ser entendida como aquella que se fija en la respectiva escala salarial para el cargo, atendiendo factores propios del empleo, tales como el nivel al cual pertenece, responsabilidades y naturaleza del mismo, independientemente de factores inherentes a la persona que lo desempeña.

Así, por vía de ejemplo, según el Acuerdo 37 de 1993, por el cual se fija la remuneración y el sistema de clasificación para las distintas categorías de empleos en la Administración central de Santafé de Bogotá, D.C., el cargo de alcalde local, se ubica en el nivel directivo de la administración central del Distrito Capital, en la escala salarial allí establecida, le corresponde asignación básica y gastos de representación. Esa es la remuneración correspondiente al cargo. La prima técnica, definida como un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a empleados altamente calificados, se otorga con base en estudios y experiencia, es un factor relacionado con la persona, no con el cargo, por lo tanto no puede ser entendida como factor constitutivo de remuneración del alcalde local en forma genérica para calcular los honorarios de los ediles.”. En tanto que la prima técnica constituye un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a empleados altamente calificados, que sean necesarios para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de conformidad con la necesidades específicas de cada organismo. En punto a la discusión sobre la inclusión de la prima técnica en los honorarios de los concejales, considera esta Sala que la Corporación en Pleno ya precisó el alcance de disposiciones como las que se invocan en esta demanda - aunque allí se refirió al art. 72 del Dcto. 1421 de 1993 -, en el sentido de que tal emolumento no hace parte del ingreso base aplicable al

pago de honorarios de esos servidores públicos. Adicionalmente habrá de expresarse que los concejales no se encuentran vinculados laboralmente con la administración municipal, puesto que no lo están por un contrato de trabajo o por una relación legal y reglamentaria, pues son servidores públicos elegidos popularmente como miembros de una corporación administrativa que no les asiste el derecho a salarios ni a prestaciones sociales otorgadas por la ley para los funcionarios públicos. Se trata pues de una retribución por sus servicios - a título de honorarios -, situación ésta regida por normas especiales y que difieren esencialmente de las aplicadas a los demás servidores públicos vinculados laboralmente. En conclusión, cuando la Ley 136 de 1994 se refiere a la remuneración o salario del alcalde local como base de los honorarios de los concejales, no les está confiriendo a estos últimos derechos salariales o prestacionales, ni les está asignando una prima técnica, en la medida en que la disposición simplemente define un parámetro para tasar tales horarios y, conforme a la jurisprudencia de la Sala Plena, dicha medida no incorpora la demandada prima. En esas condiciones, considera esta Sala que la decisión de negar las pretensiones de la demanda deberá ser confirmada, pero por las razones antes anotadas”. De acuerdo con lo anterior, es claro que los honorarios de los concejales deben liquidarse sobre el salario básico del alcalde y no sobre la remuneración mensual, para el caso que ocupa a la Sala, sin inclusión de la prima técnica, pues como se precisó, dicho emolumento fue creado como un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a empleados altamente calificados,

que sean necesarios para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de conformidad con la necesidades específicas de cada organismo, factor que no hace parte del salario básico del Alcalde Municipal. En el presente asunto, el actor se desempeñó como Concejal del Municipio de Floridablanca, es decir, su situación es igual a la descrita en la providencia en cita, en consecuencia, no tiene derecho al reconocimiento de sus honorarios con inclusión de la prima técnica que devengó el Alcalde Municipal como factor para su liquidación. En las anteriores condiciones, la Sala deberá confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 30 de noviembre de 2007, que negó las pretensiones de la presente acción En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia proferida el treinta (30) de noviembre de 2007 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por el señor ÁLVARO NIÑO LUGO. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO