CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-31-000-2000-01374-01(2944-13)-2015

DELEGACION ADMINISTRATIVA DE FUNCIONES – Sólo puede recaer sobre empleados públicos del nivel directivo y/o asesor NOTA DE RELATORIA: Sobre que la delegación de funciones sólo puede recaer sobre empleados del nivel directivo y asesor, Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 5 de noviembre de 2009, C.P., Víctor Hernando Alvarado Ardila, Rad. 8445-05 REQUISITOS DE LA DEMANDA – Concepto de violación. Falta de motivación de los cargos de la demanda impide estudiar el fondo del asunto En el capítulo concepto de violación de la demanda no se expresaron los motivos que sustentaron la solicitud de inaplicación del Decreto que conformó la estructura administrativa del departamento ni la ordenanza mediante la cual la Asamblea de Cundinamarca le confirió facultades especiales al Gobernador del departamento para suprimir, modificar o fusionar dicha estructura, lo que impide estudiar la legalidad e inaplicación de los referidos actos, respectivamente. SUPRESION DE CARGO – Reducción de los costos fiscales de nómina. Eliminación de la planta de personal de los trabajadores oficiales en cuanto al reproche consistente en que la desvinculación se produjo con el objeto de realizar otras contrataciones para prestar la misma labor, se debe decir que de conformidad con las conclusiones del estudio técnico relacionadas con el régimen prestacional derivado de las convenciones colectivas, se pudo establecer que ellas implicaban un alto impacto fiscal en las finanzas del departamento y por tal razón se propuso eliminar de la planta de personal los trabajadores oficiales que aún existían, de modo que si uno de los objetivos primordiales del

establecimiento de la nueva estructura de personal consistía en el saneamiento fiscal, válidamente la entidad podía prescindir de los empleos que generaban un alto impacto y contratar la labor bajo una modalidad diferente que le implicara menor costo y esta situación no vicia el acto que dispuso tal medida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUB SECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01374-01(2944-13)

Actor: HERNANDO MANTILLA PARRA

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER

APELACIÓN SENTENCIA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del demandante, contra la sentencia proferida el 16 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, HERNANDO MANTILLA PARRA solicita al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 en virtud de las cuales se hizo una delegación y se aclaró la misma, del Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado su vínculo laboral y del Oficio No.

6717 de diciembre 30 de 1999 con el que se le comunicó la supresión del cargo que desempeñaba. En aras de que se produzca la declaración anterior, pide inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 que estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. Como consecuencia, pide ordenar su reintegro en el cargo que ocupaba o en otro de igual o superior categoría; reconocer y pagar los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, dotación y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta cuando se produzca la reincorporación, incluyendo los incrementos anuales decretados con posterioridad a su desvinculación; declarar que no hubo solución de continuidad en la prestación de sus servicios; pagar el equivalente a mil gramos oro a título de perjuicios morales; indexar las sumas debidas de conformidad con el artículo 178 del C.C.A. y condenar en costas a la entidad demandada. Como hechos que sirven de fundamento a sus pretensiones, relata los que se resumen a continuación: Al momento en que se produjo la supresión de su cargo tenía asignadas funciones de celador permanente, cargo que lo catalogaba como empleado público. El Gerente del proceso de reestructuración suprimió su empleo, dio por terminado un contrato laboral inexistente y mediante el oficio demandado formalizó su desvinculación. El Gobernador del departamento es la autoridad competente para

suprimir empleos; sin embargo, delegó esa competencia sin ley previa que lo autorizara. Los actos acusados fueron expedidos por autoridad que carecía de competencia, con falsa motivación y se basaron en actos ilegales. La clasificación de los empleados públicos no es de competencia de la entidad nominadora y como las funciones desarrolladas no eran de construcción o mantenimiento de obras, no puede ser considerado trabajador oficial y a pesar de que media un contrato de trabajo, ello no modifica su calidad de empleado público. La supresión del empleo del demandante estuvo basada en estudios técnicos ilegales e imprecisos y no fue real, toda vez que las funciones que desempeñaba se siguen desarrollando en la entidad. La crisis fiscal que tuvo que afrontar la administración departamental no se debe solamente a la insuficiencia de recursos, sino a problemas de deficiente manejo administrativo e inadecuado manejo financiero y lo que pretende el gobierno departamental es recortar gastos y evitar costos laborales despidiendo a los trabajadores más humildes de la administración, como son celadores, aseadores y conductores. La administración departamental vinculó personal para desarrollar sus mismas funciones y creó una nómina paralela lo que conlleva que la reestructuración fue puramente formal. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda. Precisó que la labor desarrollada por el actor no es considerada de construcción o mantenimiento de obras públicas y por tal motivo debe entenderse que la naturaleza jurídica de su relación laboral era como empleado público. Señaló que está acreditado que el acto que suprimió su empleo fue el Decreto Departamental No. 0407 de diciembre 30 de 1999 y que el oficio de

comunicación de la supresión y la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999 son actos integradores del referido decreto. Manifestó que el Gobernador del departamento tiene la competencia para suprimir los empleos de la planta de personal y confirió en un subordinado la facultad para expedir los actos administrativos relacionados con la supresión y como la legalidad de los actos que dispusieron tal delegación fue mantenida por el Consejo de Estado, al estudiar cargos similares a los que se endilgan en la presente controversia, se debe estar a lo decidido por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo a ese respecto. Consideró que a pesar de no estar acreditado en el proceso que la administración departamental realizó nuevas contrataciones, el hecho de contratar los servicios administrativos o asistenciales con terceras personas, no vicia la legalidad del acto que suprime los empleos, pues es una manera que puede emplear la administración para suplir sus necesidades mediante una vinculación distinta a una relación laboral o legal y reglamentaria. Adujo que los fundamentos de las decisiones acusadas consistieron en la falta de solvencia que tenía el departamento para cumplir con los compromisos financieros adquiridos, en el excesivo gasto de funcionamiento por el sobredimensionamiento de la planta de personal y que el estudio técnico concluyó que era necesario reducir la planta de cargos, como una estrategia inmediata para mejorar su condición financiera. Señaló que no hay soporte probatorio de que los actos se hubieran expedido a causa de intereses políticos y económicos, lo que impide demostrar la desviación de poder alegada. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, la apoderada del

demandante la apeló en la oportunidad procesal. Afirmó que el principio de legalidad es uno de los pilares del Estado de derecho que permite conocer hasta dónde va la protección jurídica de los derechos de las personas. Adujo que el fallo proferido por el a quo viola el artículo 175 del C.C.A. pues si bien es cierto el Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, también lo es que no es posible darle efectos de cosa juzgada a esa sentencia, pues dicho pronunciamiento denegó la solicitud de nulidad de los referidos actos y por ello solo surte efectos inter partes. Afirmó que los actos administrativos demandados son autónomos y contienen la manifestación de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos y bajo ese entendido se debe analizar su legalidad. Aseguró que el gobernador del departamento no podía crear el empleo de Gerente del Proceso de Reestructuración y por ello incurrió en falta de competencia, pues la figura de la delegación no tiene el poder de modificar la estructura de la administración pública departamental. Consideró que la actividad de gerenciar el proceso de reestructuración administrativa del departamento es objeto de una comisión de servicios; sin embargo, a quien se le delegó esa función, no tiene nombramiento y posesión en el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración. Precisó que si bien es cierto se puede hacer uso de la delegación de funciones, ella debe hacerse dentro del marco legal y la facultad de expedir actos válidos y eficaces está asignada a la administración pública y ésta, dentro de su

estructura, no cuenta con la figura de Gerente de Reestructuración, que fue quien expidió los actos. Enfatiza que no se cuestiona la facultad de delegar funciones en un colaborador, sino que dicha delegación no respete el sistema legal colombiano, en cuando la facultad de expedir actos administrativos que surtan efectos solo está dada a la administración y, en este caso, el Gerente del Proceso de Reestructuración no es un cargo que haga parte de la estructura departamental; por lo tanto, los actos que él haya expedido, no pueden causar efectos jurídicos a terceros. Solicita la suspensión de la decisión hasta tanto sea resuelta la demanda que se inició contra el Decreto 407 de 1999, tramitado en esta Corporación bajo el radicado No. 1587-2005, cuyo Consejero Ponente es el Dr. Alfonso Vargas Rincón, en el que se definirá si un colaborador puede o no expedir actos administrativos con fuerza vinculante. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia1. Dijo, en síntesis, lo siguiente: Por mandato constitucional, las autoridades administrativas tienen la potestad de delegar en sus subalternos o en otras autoridades las funciones que les son propias de conformidad con lo dispuesto en la ley y, como en el caso analizado, las facultades conferidas por el Gobernador a un funcionario inferior se 1 El concepto obra de folios 402 a 406. sujetaron a las disposiciones de ley, no se demostró la ilegalidad de los actos

acusados. En el expediente no están probados los cargos de desviación de poder y falsa motivación; por lo tanto, no hay lugar a declarar su prosperidad. Tampoco hay lugar a inaplicar por inconstitucionalidad las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999, pues ese tema ya fue resuelto por el Consejo de Estado, mediante sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda el 29 de noviembre de 2012. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Se trata de establecer la legalidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 mediante las cuales se hicieron unas delegaciones, el Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral que el demandante Hernando Mantilla Parra sostenía con la demandada y el Oficio No. 6717 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se le comunicó la supresión del cargo y para tal efecto, determinar si es viable inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 50 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. El objeto del recurso de apelación se circunscribe a determinar i) si el

a quo se equivocó al decidir que en torno a los argumentos planteados contra las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada; ii) si se omitió analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del cargo, dada su autonomía, para ejercer el control de legalidad sobre ellos; iii) determinar si el Gobernador del departamento actuó de manera ilegal al crear el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración por emplear la figura de la delegación en un empleo inexistente dentro de la planta, lo que habría redundado en incompetencia de quien expidió los actos y la consecuente nulidad de los mismos. Mediante Ordenanza No. 050 de enero 8 de 19992 la Asamblea Departamental de Santander confirió facultades extraordinarias al Gobernador del departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la Administración Central Departamental, con el objeto de armonizar sus competencias constitucionales y legales. En ejercicio de tales facultades, el Gobernador del departamento expidió el Decreto No. 0391 de diciembre 30 de 19993 mediante el cual determinó la estructura administrativa del departamento de Santander, que tuvo como objeto conjurar la crisis fiscal por la que estaba atravesando dicho ente territorial. Una vez establecida dicha estructura, el Gobernador del departamento de Santander emitió la Resolución No. 10744 de diciembre 30 de 19994 mediante la cual delegó al Director Administrativo del departamento, para expedir los actos relacionados con la supresión de cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales, como consecuencia de la nueva conformación de la planta

2 Folios 169 a 170 del cuaderno anexo 2. 3 Folios 25 a 41. 4 Folio 42. de personal. La anterior resolución fue aclarada mediante Resolución No. 10774 de la misma fecha5 en cuanto precisó que el empleo que actualmente ocupa el delegatario es el de Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa de la administración central. En ejercicio de las facultades delegadas, el Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa del departamento expidió el Decreto 0407 de diciembre 30 de 19996 mediante el cual se suprimieron unos cargos y la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 19997 mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral de los empleados allí enlistados, entre los que se encuentra el demandante, decisión que le fue comunicada mediante Oficio No. 6717 de la misma fecha8. El demandante pide declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999, porque considera que la delegación en ellas contenida es ilegal, toda vez que el Gobernador del departamento no podía delegar facultades en quien desempeñaba un empleo inexistente en la planta de personal del ente territorial. No obstante, tal como lo consideró el a quo, el argumento antes aludido para controvertir los actos de delegación ya fue materia de estudio por parte de esta Corporación, que al respecto consideró: 5 Folio 43. 6 Folios 20 y 21. 7 Folios 22 a 24. 8 Folio 17. “Se ha remarcado lo anterior, para significar que la delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección

específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma “de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta política que confió al legislador fijar “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. (…) Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de Gerente de Proceso de Reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que ésta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada.”9 Así las cosas, la Sala se acoge a los argumentos expresados en la sentencia previamente trascrita, para negar la nulidad de las resoluciones en virtud de las cuales se confirió la delegación a quien expidió los actos de reestructuración que nos ocupan, pues los argumentos que se invocaron para solicitar la nulidad en el proceso que originó el pronunciamiento trascrito son los mismos que se aludieron en la demanda bajo análisis. Como consecuencia de lo anterior, tampoco se puede afirmar que el Gerente del Proceso de Restructuración hubiera carecido de competencia para

expedir tales actos, pues precisamente actuó en ejercicio de las facultades delegadas mediante los actos previamente citados, los cuales gozan de presunción de legalidad, pues no fue desvirtuada la misma. 9 Sentencia de noviembre 5 de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, proceso No. 68001231500020020167101, No. interno: 8445-2005. En el capítulo concepto de violación de la demanda10 no se expresaron los motivos que sustentaron la solicitud de inaplicación del Decreto que conformó la estructura administrativa del departamento ni la ordenanza mediante la cual la Asamblea de Cundinamarca le confirió facultades especiales al Gobernador del departamento para suprimir, modificar o fusionar dicha estructura, lo que impide estudiar la legalidad e inaplicación de los referidos actos, respectivamente. Ahora bien, en cuanto al reproche consistente en que el a quo dejó de analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del empleo, revisada la sentencia recurrida se observa que sí se efectuó el análisis que a juicio del a quo correspondía, tal como se observa a folio 490 y vuelto. Sin embargo, en aras de hacer el estudio de legalidad de dichas decisiones de la administración, la Sala debe decir que los reproches que se le hacen a la supresión consisten en que el objeto de la reestructuración de la planta de personal no puede tener como fundamento el saneamiento del ente territorial, que fue el que invocó el departamento para el efecto. En torno a ese aspecto, debe decirse que, en efecto, el argumento

invocado en el Decreto 407 de diciembre 30 de 199911 consistió en los indicadores de endeudamiento del departamento, al tenor de lo dispuesto en la Ley 358 de 1997, lo que hacía necesaria la disminución de la planta de personal del departamento, tal y como se señaló en el estudio técnico. No obstante lo anterior, de acuerdo con el estudio técnico previo a la 10 Integrado en el escrito de reforma y adición a la demanda, visible a folios 13 y 14. 11 Folios 20 y 21. conformación de la nueva estructura del departamento12, se observa que la misma, además de la reducción de los índices de endeudamiento, tenía como fundamento el mejoramiento de procedimientos que no se estaban realizando adecuadamente o que no cumplían el objeto para el cual estaban establecidos, lo que hacía necesario reconformar las dependencias del ente territorial; también se observó duplicidad de funciones asignadas a diferentes áreas, falta de cobertura de ciertos servicios en todo el departamento, entre otras falencias, lo que quiere decir que además del objeto de reducción de índices de endeudamiento se buscaba el mejoramiento del servicio. En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, la Asamblea del departamento facultó al Gobernador, entre otras cosas, para suprimir, modificar o fusionar la estructura de la administración con el objeto de que dicha entidad territorial pudiera ingresar al programa de apoyo al saneamiento fiscal, es decir, la administración estaba facultada para realizar la modificación de su estructura administrativa, por la autoridad competente -Asamblea del departamentoy con dicho objeto; además, el acto que confirió dichas facultades extraordinarias al Gobernador para

reorganizar la planta de personal goza de presunción de legalidad, lo que impide desvirtuar la legalidad de la motivación que conllevó la modificación de la estructura administrativa del departamento. Ahora bien, en cuanto al reproche consistente en que la desvinculación se produjo con el objeto de realizar otras contrataciones para prestar la misma labor, se debe decir que de conformidad con las conclusiones del estudio técnico relacionadas con el régimen prestacional derivado de las convenciones colectivas, se pudo establecer que ellas implicaban un alto impacto 12 Folios 27 a 210 del anexo 3. fiscal en las finanzas del departamento13 y por tal razón se propuso eliminar de la planta de personal los trabajadores oficiales que aún existían14, de modo que si uno de los objetivos primordiales del establecimiento de la nueva estructura de personal consistía en el saneamiento fiscal, válidamente la entidad podía prescindir de los empleos que generaban un alto impacto y contratar la labor bajo una modalidad diferente que le implicara menor costo y esta situación no vicia el acto que dispuso tal medida. Así las cosas, al no lograr desvirtuar la legalidad de los actos demandados, la Sala confirmará la sentencia recurrida, mediante la cual se despacharon desfavorables las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de dieciséis (16) de mayo dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, en el

proceso promovido por HERNANDO MANTILLA PARRA contra el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 13 Como se puede observar de folios 75 a 79 del anexo 3. 14 Como se señaló en el estudio técnico, precisamente en el folio 146 del expediente. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO