CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-31-000-2000-01477-01(3573-13)-2015

SUPRESION DE CARGO - Departamento de Santander / DELEGACION DE FUNCIONES - Gerente del proceso de reestructuración / GERENTE DEL PROCESO DE REESTRUCTURACION - Competente para expedir actos de reestructuración / GOBERNADOR - Facultado para reorganizar la planta de personal / ACTO DE SUPRESION DE CARGOS - Competencia para su expedición La Sala se acoge a los argumentos expresados en la sentencia previamente trascrita, para negar la nulidad de las resoluciones en virtud de las cuales se confirió la delegación a quien expidió los actos de reestructuración que nos ocupan, pues los argumentos que se invocaron para solicitar la nulidad en el proceso que originó el pronunciamiento trascrito son los mismos que se aludieron en la demanda bajo análisis. Como consecuencia de lo anterior, tampoco se puede afirmar que el Gerente del Proceso de Restructuración hubiera carecido de competencia para expedir tales actos, pues precisamente actuó en ejercicio de las facultades delegadas mediante los actos previamente citados, los cuales gozan de presunción de legalidad, pues no fue desvirtuada la misma. En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, la Asamblea del departamento facultó al Gobernador, entre otras cosas, para suprimir, modificar o fusionar la estructura de la administración con el objeto de que dicha entidad territorial pudiera ingresar al programa de apoyo al saneamiento fiscal, es decir, la administración estaba facultada para realizar la modificación de su estructura administrativa, por la autoridad competente -Asamblea del departamentoy con dicho objeto; además, el acto que confirió dichas facultades

extraordinarias al Gobernador para reorganizar la planta de personal goza de presunción de legalidad, lo que impide desvirtuar la legalidad de la motivación que conllevó la modificación de la estructura administrativa del departamento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 407 DE 1999 / LEY 358 DE 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince (2015).

Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01477-01(3573-13)

Actor: JAIME ENCISO GAMBOA Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del demandante, contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2013 por el Tribunal

Administrativo de Santander de Descongestión. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, JAIME ENCISO GAMBOA solicita al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 en virtud de las cuales se hizo una delegación y se aclaró la misma, del Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado su vínculo laboral y del Oficio No.

6666 de diciembre 30 de 1999 con el que se le comunicó la supresión del cargo que desempeñaba. En aras de que se produzca la declaración anterior, pide inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 que estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. Como consecuencia, pide ordenar su reintegro en el cargo que ocupaba o en otro de igual o superior categoría; reconocer y pagar los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación hasta cuando se produzca la reincorporación, incluyendo los incrementos anuales decretados con posterioridad a su desvinculación; declarar que no hubo solución de continuidad en la prestación de sus servicios; pagar el equivalente a mil gramos oro a título de perjuicios morales; indexar las sumas debidas de conformidad con el artículo 178 del C.C.A. dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 y 177 ídem y condenar en costas a la entidad demandada. Como hechos que sirven de fundamento a sus pretensiones, relata los que se resumen a continuación: Se vinculó contractualmente con el departamento de Santander entre el 27 de agosto de 1992 y el 31 de diciembre de 1999. El Gobernador del departamento estableció una nueva estructura administrativa del ente territorial mediante Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999. A través de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30

de 1999 delegó en el Director Administrativo y Gerente del Proceso de Reestructuración de la Administración Central y Descentralizada las facultades para suprimir los cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales del departamento; la conformación de la planta globalizada del empleo, la conformación de grupo de trabajo, la incorporación a la nueva estructura de la administración departamental; sin embargo, no citó cuál fue la disposición legal que lo facultó para hacer tales delegaciones. El Gerente del proceso de reestructuración suprimió los cargos de la Gobernación de Santander mediante Decreto 407 de diciembre 30 de 1999. El Gobernador del departamento es la autoridad competente para suprimir empleos; sin embargo, delegó esa competencia sin ley previa que lo autorizara. Los actos acusados fueron expedidos por autoridad que carecía de competencia, con falsa motivación, se basaron en actos ilegales y violaron los derechos a la estabilidad de los empleados de carrera, quienes solo podían ser desvinculados por violación de régimen disciplinario y demás causales previstas en la Constitución y la ley. La supresión de empleos solo procede para el mejoramiento del servicio, pero no como una política del Gobierno a efecto de controlar el endeudamiento de las entidades territoriales. La administración departamental le coaccionó para que renunciara a sus derechos de carrera, coacción que se contrae a lo siguiente: i) no recibió los pagos por concepto de salario de octubre, noviembre y diciembre de 1999 y enero de 2000; ii) con la notificación de la supresión de indemnización; iii) las declaraciones del Gerente del proceso de reestructuración, según las cuales la

crisis hacía imposible realizar nuevos nombramientos e incluso la posibilidad de perder las indemnizaciones y iv) la ausencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil como garante de sus derechos, ante la decisión de inconstitucional adoptada por la Corte Constitucional. La administración departamental vinculó personal para desarrollar sus mismas funciones y creó una nómina paralela lo que conlleva que la reestructuración fue puramente formal. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda. Precisó que las resoluciones mediante las cuales se dispuso la delegación en el Director del Proceso de Reestructuración del departamento fueron objeto de control por parte del Consejo de Estado, en donde se mantuvo incólume la decisión de delegación; por lo que en torno al cargo de falta de competencia operó la cosa juzgada. Señaló que la supresión de los cargos de una planta de personal puede surgir por diferentes razones, entre ellas la fusión o liquidación de una entidad pública, la reestructuración o modificación de planta de personal, reclasificación de empleos, políticas de modernización del Estado, entre otras, y si se trata de la supresión de un empleo que venía desempeñando un empleado inscrito en carrera, le asiste el derecho a ser indemnizado. Señala que el cargo relativo a la ilegalidad e imprecisión del estudio técnico no fue probado y por el contrario, en las consideraciones del Decreto 407 de 1999 se adujo que las causas para la supresión se contraían a la falta de insolvencia de la administración departamental, lo que conllevó su inclusión dentro del Plan de Reforma Económica Territorial a fin de lograr su saneamiento fiscal y

fortalecimiento institucional; además, se concluyó que se estaban desarrollando actividades que no corresponden a sus competencias constitucionales y legales como, en este caso, la celaduría, lo que hacía necesario reducir la planta de personal. Las pruebas no demuestran los móviles políticos y económicos aducidos por la parte demandante y si bien es cierto de los testimonios recibidos se puede establecer que el servicio de celaduría no se desatendió, ello no implica por sí, que no haya sido suprimido el empleo que el demandante desarrollaba en la planta de personal suprimida. Finalmente aseguró que el Decreto cuya inaplicación se requirió es autónomo e independiente de la supresión de cargos que se cuestiona y no guardan una decisiva relación entre sí; por lo tanto, el estudio de su legalidad, en el evento en que se decidiera inaplicar, no afectaría la supresión del cargo del actor. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, la apoderada del demandante la apeló en la oportunidad procesal. Afirmó que el principio de legalidad es uno de los pilares del Estado de derecho que permite conocer hasta dónde va la protección jurídica de los derechos de las personas. Adujo que el fallo proferido por el a quo viola el artículo 175 del C.C.A. pues si bien es cierto el Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, también lo es que no es posible darle efectos de cosa juzgada a esa sentencia, pues dicho pronunciamiento denegó la solicitud de nulidad de los referidos actos y por ello solo surte efectos

inter partes. Afirmó que los actos administrativos demandados son autónomos y contienen la manifestación de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos y bajo ese entendido se debe analizar su legalidad. Aseguró que el Gobernador del departamento no podía crear el empleo de Gerente del Proceso de Reestructuración y por ello incurrió en falta de competencia, pues la figura de la delegación no tiene el poder de modificar la estructura de la administración pública departamental. Consideró que la actividad de gerenciar el proceso de reestructuración administrativa del departamento es objeto de una comisión de servicios; sin embargo, a quien se le delegó esa función, no tiene nombramiento y posesión en el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración. Precisó que si bien es cierto se puede hacer uso de la delegación de funciones, ella debe hacerse dentro del marco legal y la facultad de expedir actos válidos y eficaces está asignada a la administración pública y ésta, dentro de su estructura, no cuenta con la figura de Gerente de Reestructuración, que fue quien expidió los actos. Enfatizó que no se cuestiona la facultad de delegar funciones en un colaborador, sino que dicha delegación no respete el sistema legal colombiano, en cuando la facultad de expedir actos administrativos que surtan efectos solo está dada a la administración y, en este caso, el Gerente del Proceso de Reestructuración no es un cargo que haga parte de la estructura departamental; por lo tanto, los actos que él haya expedido, no pueden causar efectos jurídicos a terceros. Solicitó la suspensión de la decisión hasta tanto sea resuelta la demanda que se inició contra el Decreto 407 de 1999, tramitado en esta

Corporación bajo el radicado No. 1587-2005, cuyo Consejero Ponente es el Dr. Alfonso Vargas Rincón, en el que se definirá si un colaborador puede o no expedir actos administrativos con fuerza vinculante. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Procuradora Segunda Delegada (E) ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó revocar la sentencia recurrida, declarar la nulidad del proceso y remitirlo a la jurisdicción ordinaria1. Dijo, en síntesis, lo siguiente: La solicitud de suspensión del proceso por existir otro en que se estudia la legalidad del Decreto 407 de 1999, no es viable, toda vez que ya hubo pronunciamiento por en torno a la legalidad del mismo por parte del Consejo de Estado. La pretensión encaminada a declarar que existe una relación como empleado público entre el demandante y el departamento es propia de ser dirimida por la justicia ordinaria, motivo por el cual hay falta de jurisdicción en torno a ella y por ende, una indebida individualización de las pretensiones de la demanda, al no escindir esa pretensión de las demás, de modo que no debió producirse un pronunciamiento de fondo. Lo relativo a la competencia del Gerente del Proceso de 1 El concepto obra de folios 546 a 551. Reestructuración para expedir los actos administrativos que comprendieron la misma, ya fue definido por la jurisdicción en el sentido de no declarar su nulidad y tal decisión tiene efectos erga omnes que se extienden a los conflictos que sobre

la materia se puedan presentar. Se decide, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se trata de establecer la legalidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999 mediante las cuales se hicieron unas delegaciones, el Decreto No. 0407 de diciembre 30 de 1999, mediante el cual se suprimieron unos cargos de la planta de personal del departamento de Santander, de la Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 1999, mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral que el demandante Jaime Enciso Gamboa sostenía con la demandada y el Oficio No. 6666 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se le comunicó la supresión del cargo y para tal efecto, determinar si es viable inaplicar el Decreto 0391 de diciembre 30 de 1999 mediante el cual se estableció la estructura administrativa del departamento y la Ordenanza No. 50 de enero 8 de 1999, que autorizó al Gobernador del Departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración departamental. El objeto del recurso de apelación se circunscribe a determinar i) si el a quo se equivocó al decidir que en torno a los argumentos planteados contra las Resoluciones 10774 y 10744 de 1999, se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada; ii) si se omitió analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del cargo, dada su autonomía, para ejercer el control de legalidad sobre ellos; iii) determinar si el Gobernador del departamento actuó de manera ilegal al crear el cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración por emplear la figura

de la delegación en un empleo inexistente dentro de la planta, lo que habría redundado en incompetencia de quien expidió los actos y la consecuente nulidad de los mismos. Mediante Ordenanza No. 050 de enero 8 de 19992 la Asamblea Departamental de Santander confirió facultades extraordinarias al Gobernador del departamento para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la Administración 2 Folios 46 a 48. Central Departamental, con el objeto de armonizar sus competencias constitucionales y legales. En ejercicio de tales facultades, el Gobernador del departamento expidió el Decreto No. 0391 de diciembre 30 de 19993 mediante el cual expidió la estructura administrativa del departamento de Santander, que tuvo como objeto conjurar la crisis fiscal por la que estaba atravesando dicho ente territorial. Una vez establecida dicha estructura, el Gobernador del departamento de Santander emitió la Resolución No. 10744 de diciembre 30 de 19994 mediante la cual delegó al Director Administrativo del departamento, para expedir los actos relacionados con la supresión de cargos de empleados públicos y trabajadores oficiales, como consecuencia de la nueva conformación de la planta de personal. La anterior resolución fue aclarada mediante Resolución No. 10774 de la misma fecha5 en cuanto precisó que el empleo que actualmente ocupa el delegatario es el de Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa de la administración central. En ejercicio de las facultades delegadas, el Gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa del departamento expidió el Decreto 0407 de diciembre 30 de 19996 mediante el cual se suprimieron unos cargos y la

Resolución No. 10771 de diciembre 30 de 19997 mediante la cual se dio por terminado el vínculo laboral de los empleados allí enlistados, entre los que se encuentra el demandante, decisión que le fue comunicada mediante Oficio No. 6666 de la misma fecha8. El demandante pide declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10744 y 10774 de diciembre 30 de 1999, porque considera que la delegación en ellas contenida es ilegal, toda vez que el Gobernador del departamento no podía delegar facultades en quien desempeñaba un empleo inexistente en la planta de personal del ente territorial. 3 Folios 23 a 39. 4 Folio 40. 5 Folio 41. 6 Folios 20 y 21. 7 Folios 22 a 24. 8 Folio 17. No obstante, tal como lo consideró el a quo, el argumento antes aludido para controvertir los actos de delegación ya fue materia de estudio por parte de esta Corporación, que al respecto consideró: Se ha remarcado lo anterior, para significar que la delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma "de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente", regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta política que confió al legislador fijar "las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. (...) Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se

hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de Gerente de Proceso de Reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de Gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que ésta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada."9 Así las cosas, la Sala se acoge a los argumentos expresados en la sentencia previamente trascrita, para negar la nulidad de las resoluciones en virtud de las cuales se confirió la delegación a quien expidió los actos de reestructuración que nos ocupan, pues los argumentos que se invocaron para solicitar la nulidad en el proceso que originó el pronunciamiento trascrito son los mismos que se aludieron en la demanda bajo análisis. Como consecuencia de lo anterior, tampoco se puede afirmar que el Gerente del Proceso de Restructuración hubiera carecido de competencia para expedir tales actos, pues precisamente actuó en ejercicio de las facultades delegadas mediante los actos previamente citados, los cuales gozan de presunción de legalidad, pues no fue desvirtuada la misma. En el capítulo concepto de violación de la demanda10 no se 9 Sentencia de noviembre 5 de 2009, Consejero Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, proceso No. 68001231500020020167101, No. interno: 8445-2005. 10

Integrado en el escrito de reforma y adición a la demanda, visible de folios 9 a 15. expresaron los motivos que sustentaron la solicitud de inaplicación del Decreto que conformó la estructura administrativa del departamento ni la ordenanza mediante la cual la Asamblea de Cundinamarca le confirió facultades especiales al Gobernador del departamento para suprimir, modificar o fusionar dicha estructura, lo que impide estudiar la legalidad e inaplicación de los referidos actos, respectivamente. Ahora bien, en cuanto al reproche consistente en que el a quo dejó de analizar la legalidad de los actos que dispusieron la supresión del empleo, revisada la sentencia recurrida se observa que sí se efectuó el análisis que a juicio del a quo correspondía, tal como se observa a folio 518 vuelto y 519. Sin embargo, en aras de hacer el estudio de legalidad de dichas decisiones de la administración, la Sala debe decir que los reproches que se le hacen a la supresión consisten en que el objeto de la reestructuración de la planta de personal no puede tener como fundamento el saneamiento del ente territorial, que fue el que invocó el departamento para el efecto. En torno a ese aspecto, debe decirse que, en efecto, el argumento invocado en el Decreto 407 de diciembre 30 de 199911 consistió en los indicadores de endeudamiento del departamento, al tenor de lo dispuesto en la Ley 358 de 1997, lo que hacía necesaria la disminución de la planta de personal del departamento, tal y como se señaló en el estudio técnico. En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza No. 050 de enero 8 de 1999, la Asamblea del departamento facultó al Gobernador,

entre otras cosas, para suprimir, modificar o fusionar la estructura de la administración con el objeto de que dicha entidad territorial pudiera ingresar al programa de apoyo al saneamiento fiscal, es decir, la administración estaba facultada para realizar la modificación de su estructura administrativa, por la autoridad competente -Asamblea del departamentoy con dicho objeto; además, el acto que confirió dichas facultades extraordinarias al Gobernador para reorganizar la planta de personal goza de presunción de legalidad, lo que impide desvirtuar la legalidad de la motivación que conllevó la modificación de la estructura administrativa del departamento. 11 Folios 18 y 19. Así las cosas, al no lograr desvirtuar la legalidad de los actos demandados, la Sala confirmará la sentencia recurrida, mediante la cual se despacharon desfavorables las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de veintisiete (27) de junio dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, en el proceso promovido por JAIME ENCISO GAMBOA contra el DEPARTAMENTO DE SANTANDER, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.