CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-31-000-2001-02612-01(0014-14)-2019

SE AVOCA CONOCIMIENTO PARA DICTAR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN

RELACIÓN A LA SUPRESIÓN DE CARGOS EN PROCESOS DE

REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS / SEGURIDAD JURÍDICA / DERECHO A LA IGUALDAD La Sala evidencia que existen grandes lagunas y vacíos y, en aras de garantizar la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, se estima necesario que esta Corporación en ejercicio del rol que le atribuye el artículo 237 de la Constitución Política unifique la jurisprudencia, en el asunto bajo examen, en los siguientes temas: ¿Qué actos se expiden dentro un proceso de reestructuración administrativa que implique supresión de empleos?; ¿Qué contenido tiene cada uno de estos actos?; ¿Qué actos se deben demandar y a través de qué medio de control cuando la persona se considere lesionada por la decisión de la administración? y; ¿Qué efecto tiene la declaratoria de nulidad de un acto de contenido mixto (acto que suprime empleos), ordenada mediante sentencia, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las personas que no demandaron o demandaron en otro proceso y obtuvieron un pronunciamiento desfavorable o en su contra? Como quiera que la competencia para unificar jurisprudencia se puede asumir a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos, y en este caso, el proyecto para avocar el conocimiento proviene de la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación, las anteriores consideraciones son aprobadas en pleno por sus integrantes.

FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 237

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Finalidad Bajo los diferentes criterios, esto es, finalístico, material y funcional, la sentencia de unificación buscará no solo precisar los alcances en la aplicación de una norma ante la disparidad de criterios de los diversos funcionarios judiciales en su ejercicio autónomo interpretativo sino que su intención es la de averiguar dentro del entramado normativo, la intención del legislador a efectos de proferir un fallo de acuerdo con el fin social perseguido por aquel superando de este modo la simple interpretación dogmática de la ley; además de la trascendencia económica o social de estas decisiones, que atiende a conflictos y litigios que trascienden su órbita inter partes para extrapolarse en bienes jurídicos que atañen al patrimonio público y/o el interés general.

FUENTE FORMAL: LEY 1431 DE 2011 - ARTÍCULO 270 / LEY 1431 DE 2011ARTÍCULO 271 / ACUERDO 55 DE 2003 / ACUERDO 140 DE 2010 7 LEY 1431

DE 2011 – ARTÍCULO 102

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019).- Radicación número: 68001-23-31-000-2001-02612-01(0014-14)

Actor: CRISTIAN URIBE BLANCO

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTRO.

Actos a demandar en reestructuración administrativa que implica supresión de cargos/efecto de la declaratoria de nulidad de un acto de

contenido mixto, ordenada mediante sentencia a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las personas que no demandaron o demandaron y obtuvieron un pronunciamiento desfavorable o en su contra Llegado el momento de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, procede la Sección Segunda a decidir si avoca el conocimiento del proceso de la referencia para efectos de unificación con fundamento en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 13A ordinal 2.º1 y 142 parágrafo 1.° ordinal 1.º del reglamento interno del Consejo de Estado (Acuerdo 58 de 1999)3.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1 Artículo adicionado por el artículo 1 del Acuerdo 148 de 2014. 2 «Artículo 14. División y funcionamiento de la sección segunda. La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, que se denominarán A y B, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Consejeros.

En caso de retiro de un Consejero, quien lo reemplace ocupará su lugar en la respectiva Subsección. PARÁGRAFO 1o. Cada Subsección decidirá, los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente:

1. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros. […]» 3 «Artículo 13ª. Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones

de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para:

1. […].

2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencia por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. […]» 1.1.1. Las pretensiones. Cristian Uribe Blanco, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se inaplique la Ordenanza 007 del 20 de abril de 2001 y se declare la nulidad de la Resolución 0029 del 31 de mayo de ese mismo año proferida por el presidente de la Asamblea de Santander, por medio de la cual se suprimió el cargo que ocupaba de auxiliar código 550 grado 41, así como del oficio del 31 de mayo de esa anualidad, mediante el cual se le comunicó tal decisión.

A título de restablecimiento del derecho reclama que se ordene su reintegro en el cargo que desempeñaba o en otro de igual o superior jerarquía y pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta cuando se ordene su reintegro. Igualmente, pide que se declare que no hubo solución de continuidad por el lapso señalado y se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del CCA.

1.1.2. Hechos. Los hechos que fundamentaron las pretensiones son los siguientes: Expresa que se vinculó el 19 de enero de 1998 al servicio de la asamblea del departamento de Santander en el cargo de asistente II nivel administrativo grado 39; posteriormente, desde el 1.° de octubre de 1999, fue nombrado como auxiliar administrativo código 550 grado 39 y, finalmente, se desempeñó como auxiliar administrativo código 550 grado 41 desde el 1.° de enero de 2000. El gobernador de Santander presentó el proyecto de Ordenanza 012 de 2001 «Por el cual se expide la estructura de la administración de la Asamblea Departamental de Santander y se dictan otras disposiciones» el cual fue aprobado, no obstante que adoleció de una serie de irregularidades en su creación, como fueron, entre otras, la violación de las normas sobre quorum y mayorías, la ausencia efectiva de aprobación en primer debate y la omisión en expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantizara el pago de las indemnizaciones derivadas de la supresión. Advierte que tampoco se realizó el estudio técnico exigido en el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998, pues solo figura un documento de fecha 4 de mayo de 2001 que fue remitido a la asamblea por el asesor del gobernador, que resultó ser copia idéntica del que había sustentado la reestructuración efectuada ese año anterior. No obstante todos los defectos anotados, el proyecto se aprobó y se convirtió en la Ordenanza 007 de 2001, con fundamento en la cual se expidió la Resolución 29 del 31 de mayo de esa anualidad que suprimió casi la totalidad de los empleos,

incluidos los de auxiliar administrativo código 550 grado 41, uno de los cuales ocupaba el demandante. Como el sustento de esta resolución es la citada ordenanza, la cual contraviene el ordenamiento jurídico existente, fue demandada en acción pública de nulidad por violación del bloque de legalidad en que debía fundarse, expedición irregular y falsa motivación; una vez se declare su invalidez los actos administrativos de carácter particular y concreto expedidos con fundamento en ella decaerán, de conformidad con el artículo 66 del CCA, por ilegitimidad sobreviniente. 1.2. La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 17 de octubre de 20134 denegó las súplicas de la demanda. Señaló, luego de realizar un análisis respecto de los actos a demandar en materia de supresión de empleos, que en este caso el acto que afectó la situación particular y concreta del demandante fue la Resolución 029 de 2001 que suprimió la totalidad de los cargos de igual denominación, código y grado, y por ello el oficio del 31 de mayo del mismo año se torna en una simple comunicación. Dijo que no es viable la inaplicación de la Ordenanza 007 de 2001 y por ende la declaratoria de nulidad de dicha resolución, en síntesis, por las siguientes razones: i) El gobernador sí podía tener la iniciativa para reformar la estructura administrativa de la asamblea departamental, de conformidad con los artículos 300 y 305 de la Constitución Política y 73 del Decreto 1222 de 1986. ii) No es cierto que se requiriera certificado de disponibilidad presupuestal para la

aprobación de la Ordenanza 007 de 2001, ya que ni esta ni su proyecto 012 de 2001 conllevaban erogaciones presupuestales, como quiera que se limitaban a expedir la nueva estructura administrativa de la asamblea departamental con el 4 Folios 379 a 393. firme propósito de racionalizar el gasto público de Santander, es decir, no extinguían relaciones jurídicas individuales que ameritaran el pago de indemnizaciones o acreencias laborales, como sí lo hicieron actos administrativos posteriores, como la Resolución 029 de 2001. iii) Tampoco es cierto que no existiera estudio técnico, por cuanto la Asamblea Departamental para efectos de la supresión de los cargos adelantó el denominado «ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – ESTUDIO TÉCNICO – REESTRUCTURACIÓN 2001», en el que se efectuó un análisis técnico misional, estructural, de procedimientos, de cargas laborales y financiero acorde con los requisitos establecidos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9.º del Decreto 2504 de 19985, con lo cual se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 148 del Decreto 1572 de 19986. iv) Sí se cumplieron los requisitos de debates, quorum y mayorías para efectos de la aprobación del proyecto de Ordenanza 012 de 2001, que posteriormente se convirtió en la Ordenanza 007 de 2001, de conformidad con lo exigido en la Constitución Política, la Ley 5.ª de 1992, el Decreto 1222 de 1986 y la Ordenanza 001 de 2000 que estableció el reglamento interno de la Asamblea del

Departamento de Santander. 1.4. El recurso de apelación. La apoderada del demandante interpuso recurso de apelación7 que sustentó con los siguientes planteamientos: Indicó que si bien no existe sentencia ejecutoriada, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió en primera instancia declarar la nulidad de la Ordenanza 007 de 2001, decisión que fue apelada y que se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado, razón por la cual el proceso estuvo suspendido por prejudicialidad mientras se definía el tema. 5Artículo 9º.- Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así: «Artículo 154.-Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo.

2. Evaluación de la prestación de los servicios.

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados». 6 Artículo 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren. 7 Folios 346 a 405.

Manifestó que sorprende la actitud de los magistrados de primera instancia, quienes no solo desconocieron el fallo que declaró la nulidad de la citada

Ordenanza 007, sino también el precedente horizontal contenido en la sentencia dictada por ese mismo tribunal el 14 de marzo de 2013 que confirmó a su vez la emitida por el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga mediante la cual se inaplicó la referida ordenanza y accedió a las pretensiones de la demanda. Insistió en que la Ordenanza 007 de 2001 debe inaplicarse porque además de que incumplió con los debates, quorum y mayorías para su aprobación, hubo usurpación de competencias y extralimitación de funciones por parte del gobernador del departamento de Santander, quien presentó a la Asamblea el proyecto de Ordenanza 012 de 2001 «por la cual se expide la estructura de la Administración de la Asamblea Departamental de Santander y se dictan otras disposiciones», siendo esto de competencia de los diputados en virtud de lo dispuesto en el 7.º del artículo 300 de la Constitución Política. Finalmente, señaló que el informe técnico que sirvió de fundamento para la modificación de la planta de personal de la asamblea departamental fue remitido a los diputados 14 días después de haber sido sancionada la Ordenanza 007 de 2001, lo que denota que el referido acto estuvo sustentado en motivaciones inexistentes para la época de su estudio, trámite y aprobación. Por consiguiente, la Resolución 029 de 2001 está viciada de nulidad por no ajustarse a los parámetros establecidos en el Decreto 1572 de 1998 y la Ley 443 de 1998 que disponen la obligatoriedad a las entidades del orden nacional y territorial de fundamentar y motivar las razones para modificar las plantas de personal, decisiones que

deberán estar soportadas en los respectivos estudios técnicos.

2. Consideraciones 2.1. De la facultad de la Sección para unificar jurisprudencia Una de las atribuciones que constitucionalmente tiene asignado el Consejo de Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 237 Constitucional es la de ser Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, atribución que igualmente se contempla en el artículo 34 de la Ley 270 de 19968. En ejercicio de tal competencia «propende a la interpretación de las normas de derecho que rigen su 8 Estatutaria de la Administración de Justicia actividad y en su entendimiento procura adaptarlas al momento en que las aplica y llena vacíos, cuando fuere necesario, como lo dispone el artículo 8.° de la Ley 153 de 1887»9

Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que por mandato del artículo 230 de la Constitución Política los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley, pero en su ejercicio hermenéutico autónomo pueden incurrir en diversas interpretaciones, las cuales ciertamente se pueden contraponer en detrimento y directa tensión con los principios de igualdad en el trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento y de seguridad jurídica que fundamentan el ordenamiento jurídico. De ahí que su labor unificadora resulte trascendental para fijar criterios interpretativos que irradien en todos los niveles de esta jurisdicción especializada en aras de garantizar finalmente una tutela judicial efectiva. Precisamente una de las herramientas que contempla el procedimiento contencioso administrativo consagrado en la Ley 1437 de 201110 a fin de que esta

Corporación actúe como Tribunal Supremo de la jurisdicción es el de unificación de jurisprudencia, mecanismo regulado a partir del artículo 270 ibidem. Esta norma señala que las sentencias unificadoras son las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las que emite al decidir los recursos extraordinarios; y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, esto es, para las acciones populares y de grupo. Para tal efecto, es función de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otras, dictar sentencias con el fin de unificar jurisprudencia en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Corporación11, atribución que igualmente está consagrada en los artículos 13A -ordinal 2.°- y 14 –ordinal 1.°- del Acuerdo 58 de 1999 modificado por los Acuerdos 55 de 2003 y 140 de 2010 (reglamento del Consejo de Estado) al 9 Memorias. Seminario Franco – Colombiano sobre la reforma a la jurisdicción contencioso administrativa. Comisión de Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Consejo de Estado y otros. Bogotá 7 -1 de julio de 2008. P. 100 10 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 «… Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias

de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Corporación o de los tribunales, según el caso.…» establecer que pueden dictar sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. La Corte Constitucional desde el auto 208 de 200612 hizo referencia a la importante labor de unificación jurisprudencial de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones con miras a proteger los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica. Sobre el particular precisó ese Alto Tribunal: Esta argumentación resulta compatible con la naturaleza del sistema judicial colombiano de derecho legislado. En principio, como lo ha sostenido esta Corporación, la interpretación del artículo 230 de la Carta Política, en cuanto consagra el principio de la autonomía judicial, hace inferir que la fuente primaria para la decisión judicial está conformada por las normas que integran bloque de constitucionalidad y las previsiones del derecho ordinario, por lo que la jurisprudencia y la doctrina toman la forma de fuentes auxiliares de la interpretación de tales textos. No obstante, el contenido y alcance del principio mencionado debe comprenderse en armonía con las previsiones contenidas en la misma Carta Política, que adscriben a las altas cortes la función de unificación jurisprudencial dentro de cada una de sus jurisdicciones. Por esta razón, sus precedentes adquieren fuerza vinculante. Además, como ya se indicó, el seguimiento de dichas reglas jurisprudenciales adquiere especial relevancia

al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces. Como antecedente de esta figura se encuentra que la Comisión de Reforma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo abordó como uno de sus temas principales la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, de manera tal que sus providencias fueran tenidas en cuenta por la administración y por la propia jurisdicción de lo contencioso. Se entendió que el reforzamiento de dicha función tendría incidencia directa en la protección de derechos en sede administrativa, la reducción de la litigiosidad y la garantía de seguridad jurídica y coherencia en la aplicación de normas jurídicas.13 12 Magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño 13 Las Sentencias de Unificación Jurisprudencial y el mecanismo de extensión de la Jurisprudencia. Publicación de la Sala de Consulta Civil del Consejo de Estado. 2014. Y es que no puede perderse de vista que la jurisprudencia constituye una importante herramienta para garantizar la unidad en la aplicación del derecho y cumple con importantes postulados constitucionales como el consagrado en el artículo 2.° de la Carta Política que obliga a asegurar la efectividad de los derechos y la realización de la justicia material con exactitud, confianza y

credibilidad, con base en principios como el de buena fe y la confianza legítima en la actuación de las autoridades públicas, consagrado en el artículo 83 constitucional. Además encuadra los casos concretos que día a día se ponen en conocimiento del juez y cuya realidad social supera ampliamente la capacidad reguladora de la ley como norma general impersonal y abstracta.14 La Corte Constitucional al estudiar la demanda de constitucionalidad contra un aparte del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 según el cual, «las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos»15 definió que con arreglo a lo previsto por el artículo 270 ibidem, la elaboración de las sentencias de unificación corresponde a uno de los siguientes criterios: «(i) finalístico o de unificación y definición jurisprudencial; (ii) material o de importancia jurídica o trascendencia pública del asunto; (iii) funcional o de decisión de recursos extraordinarios o de revisión». Ahora bien, bajo los diferentes criterios, esto es, finalístico, material y funcional, la sentencia de unificación buscará no solo precisar los alcances en la aplicación de una norma ante la disparidad de criterios de los diversos funcionarios judiciales en su ejercicio autónomo interpretativo sino que su intención es la de averiguar dentro del entramado normativo, la intención del legislador a efectos de proferir un fallo de acuerdo con el fin social perseguido por aquel superando de este modo la 14 Memorias. Seminario Franco – Colombiano sobre la reforma a la jurisdicción contencioso administrativa.

Comisión de Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Consejo de Estado y otros. Bogotá 7 -1 de julio de 2008. Página 98 15 C-816 de 2011. El cargo formulado contra la norma en cita se resume así: La orden a las autoridades de extender los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sin considerar los fallos de otras corporaciones como la Corte Constitucional, está propiciando que la postura jurisprudencial del Consejo socave la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional específicamente en materia de derechos fundamentales, lo cual iría en contra de la supremacía de la Constitución y de su interpretación autorizada. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del inciso integrado del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, con el argumento de que su jurisprudencia, en materia de interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre las otras normas del sistema jurídico y las competencias constitucionales de la Corte. simple interpretación dogmática de la ley16; además de la trascendencia económica o social de estas decisiones, que atiende a conflictos y litigios que trascienden su órbita inter partes para extrapolarse en bienes jurídicos que atañen al patrimonio público y/o el interés general. 2.2. Análisis del caso concreto La constante necesidad de modernización de la administración pública conduce inexorablemente a que esta se vea avocada a tomar medidas de simplificación o

renovación que conllevan creación, fusión y supresión de cargos. Estos cambios se desarrollan en virtud de la potestad de autoorganización17 que ostenta y que le permite la adecuación del andamiaje que le sirve de instrumento en el cumplimiento de las labores a ella confiada18, facultad que deviene directamente de la Constitución y la ley19 y que le permite en forma amplia y flexible dar dinamismo al aparato estatal, siempre en desarrollo de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad que gobiernan la función administrativa.20 En virtud de la capacidad que tiene el Estado de adoptar «mecanismos institucionales aptos para lograr la modernización, eficiencia y eficacia de los entes públicos (…), puede la Administración, por razones de interés general, suprimir cargos, fusionar entidades y establecer unas medidas encaminadas al logro de los objetivos estatales…».21 No obstante lo anterior, es su deber hacerlo respetando 16 C-820 de 2006. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta providencia se analizaron históricamente las escuelas de interpretación judicial y recordó que las denominadas jurisprudencia de conceptos y la de intereses, la primera representada fielmente con los escritos de Ihering, introdujeron la noción de finalidad o telos de la norma (método teleológico de interpretación), para sostener que el juez no debe fallar con la simple deducción silogística, sino que debe averiguar cuál fue la intención del legislador y así proferir un fallo de acuerdo con el fin social perseguido por los representantes de la voluntad popular.

17 La potestad de autoorganización se ha definido como «la facultad de creación, supresión y modificación de órganos administrativos y la atribución de respectivas competencias a estos órganos nuevos.», Villar Palasí, José Luis, Apuntes de derecho administrativo. Parte general, Madrid, 1977. P.218 18 Rincón Córdoba, Jorge Iván, Derecho administrativo laboral. Universidad Externado de Colombia, 2010. P. 400 19 Dado que «la potestad organizatoria es, ante todo, potestad, es decir, lo que le da el actuar válido a la administración, un poder atribuido por el ordenamiento jurídico en relación con los bienes e intereses por él protegidos, y que se encuentra atribuido previamente por la ley y por ella limitado y construido: sin una atribución legal previa de potestades la administración no puede actuar» Martínez de Pisón Aparicio, Íñigo. Potestad organizatoria y derechos de los funcionarios públicos, en la protección jurídica del ciudadano (procedimiento administrativo y garantía jurisdiccional). Estudios en homenaje al profesor Jesús González Pérez. Madrid, Cívitas, 1993. P.1915 20 Principios rectores consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines

del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.» 21 Sentencia C-880 de 2003, magistrados ponentes: Jaime Córdoba Triviño y Alfredo Beltrán Sierra los derechos adquiridos a la estabilidad y aquellos de carácter salarial y prestacional de los servidores públicos. En efecto, todos estos procesos conllevan cambios que afectan de una u otra forma a quienes laboran en la entidad objeto de reestructuración, generándose así una «tensión» por la compatibilidad que debe existir entre esa capacidad que tiene la administración para autoorganizarse y el derecho a la estabilidad de los servidores públicos;22 es decir, por un lado, se está frente al interés general y la necesidad que tienen las entidades públicas de acudir a las herramientas que la normatividad les confiere para reconfigurar su propia estructura y, por el otro, los derechos y garantías individuales de permanencia de quienes allí laboran23. Ahora bien, para nadie es desconocido que dichas reestructuraciones traen como consecuencia principal la desvinculación de servidores a través de la supresión de empleos. Así, sumadas las declaratorias de insubsistencia de nombramientos, las renuncias aceptadas, las destituciones, las pérdidas de investidura, la nulidad de elecciones, las declaratorias de abandono del cargo, los retiros por invalidez, por reconocimiento de pensiones de jubilación, por edad de retiro forzoso o por vencimiento del período, no superan en número las desvinculaciones acaecidas con ocasión de la reestructuración de las plantas de personal de los diferentes

organismos y entidades del Estado. En desarrollo de dicha figura se expide una cadena de actos administrativos que de manera integral o individual generan el retiro del empleado público de su cargo y que son susceptibles de control judicial, cuando adolezcan de vicios en sus elementos causal, subjetivo, formal, teleológico u objetivo (artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011). 22 En palabras de Martínez de Pisón «el ejercicio de la potestad organizatoria incide de modo directo en la función pública; todo lo que suponga creación, modificación o supresión de estructuras organizativas objetivas (entes, órganos y dentro de ellas, puestos de trabajo concretos) o subjetivas (cuerpos, escalas o, en general, aquellos elementos de ordenación de los medios humanos de la organización) a la fuerza ha de afectar a las personas que se integran en la Administración bien sea imponiendo u ofreciendo traslados de muy variada índole, efectuando re