CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-31-000-2011-00327-01(2160-15)-2018

PENSION GRACIA - Cosa juzgada constitucional / COSA JUZGADA - No se configura / PENSION GRACIA - Docente territorial veinte años de servicio / VINCULACION - Como docente nacional no le asiste derecho a pensión gracia / PENSION GRACIA - Derecho no conciliable Docentes que estuviesen laborando de manera continua o descontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter nacionalizado o territorial, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional para tener derecho a la pensión gracia. El ordenamiento jurídico y la jurisprudencia reiterada de esta Corporación han precisado que la pensión gracia está concebida para los docentes territoriales o nacionalizados y no para los nacionales, condición que ostentaba el docente desde el 21 de enero de 1974 hasta el 19 de febrero de 2012, en consecuencia no puede resultar favorecido de esta prestación. Teniendo que la pensión gracia es un derecho que no es conciliable, no requería acudir a la conciliación extrajudicial realizada en la Procuraduría General de la Nación como requisito de procedibilidad para que la entidad demandante pudiera acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho en la modalidad de lesividad.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00327-01(2160-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: BELISARIO VELOSA MARTINEZ

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHODECRETO 01

DE 1984, ARTÍCULO 85. LESIVIDAD PENSIÓN GRACIA. CONFIRMA FALLO

DE PRIMERA INSTANCIA QUE ACCEDIÓ PARCIALMENTE A LAS

PRETENSIONES.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad de la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho prevista en el artículo 85 del Código de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela del 7 de abril de 2006, expedido por el Juzgado Primero Laboral del

Circuito de Ciénaga-Magdalena, en la que se reconoce una pensión gracia al señor Belisario Velosa Martínez. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene al señor Belisario Velosa Martínez, a devolver todos los dineros recibidos, debidamente indexados, por concepto de reconocimiento de la pensión gracia con el respectivo retroactivo1. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Se explicó en la demanda que el demandado laboró como docente de educación básica secundaria nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, por el periodo comprendido entre el 21 de enero de 1974 hasta el 26 de agosto de 1997, por ello, su condición de docente no era del orden distrital, municipal o departamental. Manifestó que CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, mediante la Resolución 012167 del 6 de mayo de 1998, negó el reconocimiento pensional porque el señor Belisario Velosa Martínez no prestó sus servicios en el orden territorial. Por este motivo, interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones 025505 del 6 de octubre de 1998 y 4301 del 31 de agosto de 2001, respectivamente, confirmando la decisión inicial. 1 Folio 17 del cuaderno principal. Acudió a la acción de tutela cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga - Magdalena, quien en sentencia del 7 de abril de 2006, accedió al amparo solicitado y ordenó a CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN

expedir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia. Atendiendo la orden judicial de tutela CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN profirió la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006 en la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor del docente Belisario Velosa Martínez por cuantía de $441.769.63, efectiva desde el 20 de febrero de 19972. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 25. De la Ley 114 de 1913. De la Ley 91 de 1989, literal a del numeral 2 del artículo 15. El concepto de violación se desarrolla de la siguiente manera: Resaltó la parte actora que el docente Belisario Velosa Martínez no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que laboró más de 20 años en un establecimiento educativo de orden nacional nombrado por el Ministerio de Educación Nacional. Aludió el apoderado de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN que “la pensión gracia de jubilación lleva implícito un derecho derivado de la relación laboral que el docente demandado no cumplió, por haberse desempeñado durante toda su vida laboral por nombramiento de orden nacional”3.

2. Contestación de la demanda El apoderado del demandado contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones, además señaló que el docente siempre ha actuado de buena fe, por lo que estima que tiene derecho a la pensión gracia.

Propuso como excepciones las siguientes, i) cosa juzgada ya que el tema fue resuelto por medio de tutela, quedando en firme y ejecutoriada, resultando una

2 Folios 17 y 18 del cuaderno principal. 3 Folios 18 al 37 del cuaderno principal. decisión favorable para el docente Belisario Velosa Martínez y, aclaró que la parte demandante no agotó los medios procesales, en cuanto no contestó la acción de tutela y no presentó escrito de impugnación deduciendo que estuvo de acuerdo con la decisión tomada por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de CiénagaMagdalena; ii) caducidad de la acción precisó que la administración puede impugnar su propia decisión en defensa de sus intereses a partir del día siguiente de su expedición, contando para ello con 2 años y, en este caso se superó este término; iii) falta de jurisdicción e inepta demanda por omisión del requisito de procedibilidad, al no agotar CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN la conciliación prejudicial4.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante fallo del 27 de marzo de 2015, declaró la nulidad de la Resolución 47426 del 14 de septiembre de 2006, mediante la cual CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPPefectuó el reconocimiento y ordenó el pago de la pensión gracia al señor Belisario Velosa Martínez, negó las demás pretensiones y declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.

Indicó el Tribunal Administrativo de Santander que el docente acreditó que prestó sus servicios en la Secretaría del Departamento de Santander desde el 17 de abril

de 1972 hasta el 30 de enero de 1974 como director de grupo de la Escuela Industrial de Puerto Wilches para un total de 1 año, 9 meses y 13 días y en el Instituto de Enseñanza Media y Diversificada “INEM” Custodio García Rovira de Málaga, desde el 21 de enero de 1974 hasta el 19 de febrero de 2012, correspondiendo un total de 37 años, 11 meses y 28 días, teniendo una categoría del orden nacional adscrita al Ministerio de Educación Nacional, por ello no cumple con los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia5.

4. El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, reiterando las excepciones propuestas en la contestación de la demanda. 4 Folios 214 a 223 del cuaderno principal. 5 Folios 392 al 402 del cuaderno principal.

Indicó que la sentencia de tutela proferida el 7 de abril de 2006 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga-Magdalena genera cosa juzgada constitucional al tener que la misma no fue seleccionada para revisión por la Corte Constitucional y al declarar la nulidad de la resolución por medio de la cual se dio cumplimiento a ésta providencia es desconocer flagrantemente la jurisprudencia reiterativa de esa Corporación. Igualmente destacó que la sentencia que puso fin al proceso de tutela iniciado por el actor no fue producto de ningún tipo de corrupción ni estuvo precedido de arbitrariedad alguna, ésta se profirió con base a las normas legales que regulan el

tema de pensión gracia en el ordenamiento colombiano, lo que se torna inmodificable. El demandado trae a colación la sentencia T-061 de 2003 de la Corte Constitucional para señalar que excepcionalmente procede la acción de tutela para reclamar prestaciones sociales, como es el caso del docente, de ahí, que no pueda la entidad demandante alegar una supuesta carencia de competencia del juez de tutela para ordenar el pago de prestaciones sociales de carácter periódico, máximo cuando la entidad demandante no contestó la tutela ni impugnó la sentencia que otorgaba el derecho pensional. Por lo anterior, sostiene que no es cierto que mediante la acción de tutela no se pueda ordenar a la autoridad administrativa a conceder el pago de prestaciones periódicas, pues el juez de tutela puede decretar tales medidas siempre y cuando observe probado los requisitos que la jurisprudencia establece, como se hizo en la decisión de tutela del 7 de abril de 2006. En segundo lugar, adujó el demandado que se hizo una interpretación errada de los requisitos para acceder a la pensión gracia, y hace relación a las normas de la pensión gracia y cita jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional para sostener: “Por tanto no es cierto que la multicitada resolución administrativa haya violado las leyes y normas que regulan la pensión gracia, en tanto, como pudo observarse los preceptos normativos jamás la excluyeron de forma expresa a los maestros que hubieren laborado en la entidad de carácter nacional, si bien, la misma se dispuso para los que laboraron en entidades territoriales, municipales y algunas nacionales (normales), también es cierto

que en dichas normas legales nunca se dispuso que los docentes nacionales no tuvieran el multicitado y merecido derecho. Si bien es cierto lo que pretende cuidarse es que una persona no devengue del tesoro nacional doble asignación, también es cierto que la misma norma constitucional prevé excepciones dispuestas en la ley -como en la que se encuentra mi apoderadomotivo por el cual se tiene derecho a la pensión establecida en la Ley 114 de 1913. Interpretar la anterior norma de esa manera, no solo respeta el ordenamiento vigente sino que además resulta más beneficioso para mí representado, pues toma en cuenta principios como el de favorabilidad en materia laboral y el pro homine para el reconocimiento de derechos relacionados con la seguridad social. Este pensamiento del aquí apoderado no es propio de un actuar caprichoso o sesgado en defensa de los derechos del señor Belisario Velosa Martínez, por el contrario resulta propio de una línea jurisprudencial clara vigente que pretende el establecimiento de garantías en un estado social de derecho”6. Como tercer argumento destacó la presunción de la legalidad del acto demandado, al señalar que CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN dio cumplimiento a un fallo de tutela el cual no fue ni objeto de impugnación ni de revisión por parte de la Corte Constitucional, por lo que el reconocimiento de la pensión gracia se expidió conforme a la ley. Afirmó que la resolución acusada se expidió acorde con el ordenamiento jurídico y en acatamiento de una orden judicial, desde el punto de vista material se cumplió con las normas superiores y legales que regulan la pensión gracia y desde el

punto de vista formal se expidió por el funcionario competente, es decir que el acto administrativo no ésta viciado de falsa motivación ni viola las normas superiores, pues CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN tomó la decisión objetiva de acuerdo con los conceptos de idoneidad y en cumplimiento de la decisión de un juez constitucional. En cuanto al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial expresó que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1716 de 2009 por el cual se reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, en las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho se debe cumplir con el requisito de procedibilidad y en ese sentido se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 9 de junio de 2011 con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, radicado 6 Folio 416 del cuaderno principal. 17001233100020100019601, y en el caso de estudio no se encuentra que se hubiese realizado la conciliación extrajudicial respecto de la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006, para acudir a la jurisdicción contenciosa, por lo cual se debe decretar la ineptitud de la demanda. Destacó que se presentó caducidad de la acción, pues la entidad demandante de acuerdo con el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo tenía un término de 2 años contados a partir del día siguiente de la expedición del acto administrativo para demandar y este tiempo se superó7.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 129 del Código Contencioso

Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por el demandado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, la Sala establecerá si procede a revocar ésta, y en su lugar declarar probadas las excepciones que alegó el señor Belisario Velosa Martínez en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.

Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala en el caso concreto analizara si en el sub lite i) se presenta la cosa juzgada constitucional; ii) interpretación errónea en los requisitos para acceder a la pensión gracia; iii) presunción de legalidad del acto demandado; iv) falta de agotamiento del requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad; y v) caducidad de la acción.

3. Caso concreto 7 Folios 405 al 420 del cuaderno principal.

En el sub examine la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN - solicitó por ilegal la nulidad de la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006, la cual en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de abril de 2006, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de CiénegaMagdalena, reconoció una pensión gracia a favor del señor Belisario Velosa Martínez.

El Tribunal Administrativo de Santander en fallo del 27 de marzo de 2015, declaró la nulidad de la Resolución 47426 del 15 de setiembre de 2006, en la cual se reconoció la pensión gracia al demandado, negó las demás pretensiones y declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. No estando de acuerdo con esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, alegando lo siguiente. Cosa juzgada constitucional y presunción de legalidad del acto demandado Sostiene la parte demandada que CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN reconoció la pensión gracia del señor Belisario Velosa Martínez conforme a la ley, dando cumplimiento a un fallo de tutela, el cual no fue objeto de impugnación, ni de revisión por parte de la Corte Constitucional, por esta razón, se presenta cosa juzgada constitucional. Igualmente agrega, que la tutela fue expedida ajena de corrupción, ni estuvo precedida de arbitrariedad alguna, el fallo constitucional se profirió con base a las normas legales que regulan la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 27 de marzo de 2015 respecto a la excepción de cosa juzgada manifestó que: “no hay lugar a dar aplicación a la cosa juzgada constitucional, en tanto la entidad accionante si puede promover la demanda de Lesividad contra sus propios actos, así hayan sido expedidos en virtud del cumplimiento de un fallo de tutela, ya que la acción constitucional no releva al juez competente para conocer de las demandas que se promuevan contra actos

administrativos y pronunciarse acerca de su legalidad, máxime cuando alrededor de los reconocimientos pensionales efectuados en virtud de ese fallo existieron serias irregularidades que fueron objeto de investigaciones disciplinarias y penales, desestimando de esa manera la excepción propuesta”8. Dentro del sub examine está probado que CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN expidió el 15 de septiembre de 2006 la Resolución 47426 que reconoce a favor del señor Belisario Velosa Martínez una pensión gracia, en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de abril de 2006 proferido por el Juzgado Primero Laboral de Circuito de Ciénaga-Magdalena. De acuerdo con lo anterior, el acto administrativo demandado es denominado por la doctrina de cumplimiento o de ejecución, en atención a que el contenido de la expresión de la voluntad de la administración obedece al acatamiento de una orden que profiere una autoridad judicial, en este caso un juez de tutela. Sobre el acto administrativo de cumplimiento de ejecución la jurisprudencia de esta Corporación9 ha sostenido que estos actos carecen de control por vía de las acciones judiciales, salvo que aquellos sean proferidos en cumplimiento de un fallo de tutela, así lo ha precisado el Consejo de Estado, al indicar: “Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en

contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no”10. “Aunque resulta probado que la resolución objeto de la controversia tiene la connotación de acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos”11. 8 Folio 396 del cuaderno principal. 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, consejera ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). “Los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues solo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones”. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón 25 de octubre de 2011, radicación número: 11001-03-15-000-2011-01385-00. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 14 de febrero de 2013, radicación 250002325000-2011-00245-01 (2634-11). Con base en estas providencias y de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución

Política, la Sala indica que si bien la acción de tutela tiene como característica la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones al amparar estos derechos pueden invadir la órbita del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, ya que de conformidad con el artículo 238 de la Carta Política la legalidad del acto administrativo le corresponde resolverlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este orden de ideas, el acto administrativo producto del cumplimiento de una sentencia de tutela no está exento del control de legalidad por parte del juez contencioso administrativo, que es el juez natural de aquel, de ahí que la resolución demandada pueda ser objeto de estudio de legalidad por esta jurisdicción. En efecto, operó la cosa juzgada constitucional respecto del fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2006 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga-Magdalena, al tener que esta sentencia de primera instancia no fue objeto de impugnación y la Corte Constitucional no lo seleccionó para su revisión. Así las cosas, se presenta cosa juzgada constitucional respecto del fallo de tutela que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del accionante12, pero no respecto del acto administrativo que se profirió por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN en cumplimiento de la citada decisión constitucional, pues la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006, es objeto de control de legalidad en el sub examine por parte de esta Corporación atendiendo el recurso de apelación interpuesto por el demandado. En este sentido se pronunció el Consejo de Estado en un caso similar al del sub

lite, así: “Por tanto, como lo ha señalado esta Corporación, toda vez que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales y como quiera que los actos administrativos demandados no han sido objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no se 12 Folios 99 y 101 del cuaderno principal. configura la cosa juzgada, en tanto, que no se presenta la identidad de objeto. Ello, toda vez que en los términos planteados en el recurso de apelación, la cosa juzgada constitucional operó frente al estudio de los derechos fundamentales que resultaron amparados por la acción constitucional y no frente a la legalidad de las Resoluciones demandadas”13. Aunado a lo anterior, de conformidad con el artículo 303 del Código General del Proceso, norma aplicable a este procedimiento administrativo por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, la sentencia ejecutoriada proferida en un proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, causa y partes que en el proceso anterior, y en el caso en estudio no se dan estos requisitos, pues la Resolución 47426 del 15 de septiembre de 2006 solo ha sido objeto de estudio en primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Santander. Interpretación errónea en los requisitos para acceder a la pensión gracia Manifiesta la parte demandada que las normas que regulan la pensión gracia no excluyeron de forma expresa a los maestros que hubieren laborado en el orden nacional, y si bien la misma se dispuso para aquellos que laboraban en entidades

de carácter territorial y municipales, también es cierto que en dichas normas no se dispuso que los docentes nacionales no tuvieran merecido el derecho a la pensión gracia. Sobre el reconocimiento de la pensión gracia, el Tribunal Administrativo de Santander en el fallo del 27 de marzo de 2015 sostuvo que el señor Belisario Velosa Martínez ingresó al servicio de docencia oficial en virtud del nombramiento efectuado en un establecimiento público de orden departamental en el Municipio de Puerto Wilches, desde el 17 de abril de 1972 hasta el 30 de enero de 1974, por un término de 1 año, 9 meses y 13 días, y el resto de vinculación como docente fue en carácter nacional con el Instituto de Enseñanza Media y Diversificada “INEM” Custodio García Rovira de Málaga, desde el 21 de enero de 1974 hasta el 19 de febrero de 2012, para un total de tiempo de servicios de 37 años, 11 meses y 28 días. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: William Hernández Gómez, 15 de marzo 2018, Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00774-01(1439-16) La Sala precisa que la pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores

de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado14, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así:

“(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” De los antecedentes normativos citados y de esta sentencia, se concluye que esta prestación se causa únicamente para los docentes que estuviesen

laborando de manera continua o descontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal15, cuya vinculación es de carácter nacionalizado o territorial, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional para tener derecho a la pensión gracia. Acorde con lo expuesto, la Sala comparte la decisión del a quo en atención a que está probado con el formato único para la expedición del certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Santander16 que el docente Belisario Velosa Martínez tenía una vinculación de orden nacional laborando en el Instituto de Enseñanza Media y Diversificada “INEM” Custodio García Rovira de Málaga, desde el 21 de enero de 1974 hasta el 19 de febrero de 2012. El Consejo de Estado al estudiar un caso similar donde una docente del Instituto Nacional de Educación Media “INEM” solicitaba el reconocimiento de la pensión gracia señaló: “PENSIÓN GRACIA - Tiempo de servicio docente en el Instituto Nacional de Educación Media INEM no es computable por ser del orden nacional / PENSIÓN GRACIA - Requisitos 15 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000-2012-00520-01(191413). 16 Folios 379 y 380 del cuaderno principal. La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media

Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera, como bien lo determinó el Tribunal de Cundinamarca, que el vínculo de la actora durante el tiempo en el que prestó sus servicios como docente en el INEM Santiago Pérez, del 8 de noviembre de 1993