CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-31-000-2012-00511-01(4793-15)-2018

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS EXPEDIDOS EN CUMPLIMIENTO DE UNA DECISIÓN JUDICIAL / ACTO DEFINITIVO / ACTO DE EJECUCIÓN / INDEMNIZACIÓN POR RETIRO DEL SERVICIO De conformidad con los artículos 135 y 138 del CCA únicamente son objeto de control de legalidad en sede jurisdiccional los actos definitivos. Empero, es importante señalar que la jurisprudencia ha establecido que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración: i) excede lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial. De lo anterior se colige que el acto administrativo a través del cual se da cumplimiento a una orden judicial, si bien es cierto que en principio es un acto de ejecución, también lo es que esta jurisdicción ha admitido como subregla, la procedencia del control de legalidad ante el juez natural, quien en presencia de tales hipótesis se encuentra llamado a verificar si el acto se ajusta al ordenamiento jurídico y efectuar un pronunciamiento con efectos ex tunc. En el ejercicio de tal labor, el funcionario judicial debe ceñir su actuación a los precisos términos de la decisión judicial objeto de ejecución, sin que le sea dado entrar en disquisiciones a partir de las cuales defina su alcance o sentido pues, como se explicó, la misma resulta inmutable y definitiva en virtud del principio de cosa juzgada. 8…) Las Resoluciones 306 del 21 de noviembre de 2011 y 343 del 30 de

diciembre del mismo año, expedidas por la Lotería de Santander, son pasibles de control jurisdiccional pues a pesar de disponer el cumplimiento de una sentencia judicial y, por ende, gozar de la apariencia de actos de ejecución, la entidad se extralimitó al otorgarle a la providencia un alcance que a todas luces no tenía. De ello se desprende en no acatamiento a la sentencia del 29 de julio de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que revocó parcialmente el fallo del Tribunal Administrativo de Santander fechado el 18 de mayo de 2007 toda vez que, en lugar de pagarle a la actora la indemnización por retiro del servicio liquidada entre el 10 de febrero de 2000 y el 8 de octubre de 2010, como lo dispuso la providencia, le reconoció los salarios y prestaciones dejados de devengar durante aquel periodo.

FUENTE FORMAL.: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINSTRATIVOARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINSTRATIVOARTÍCULO 135 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINSTRATIVOARTÍCULO 138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C. veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-31-000-2012-00511-01(4793-15)

Actor: CLAUDIA YANETH RÍOS SARMIENTO

Demandado: LOTERÍA DE SANTANDER

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 1984 ASUNTO La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia del 14 de mayo de 2015 y su complementaria del 24 de agosto del mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se declaró inhibida para pronunciarse frente a la legalidad de la Resolución 013 del 16 de enero de 2015. ANTECEDENTES La señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Lotería de Santander. Pretensiones1

1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos emitidos por la entidad demandada: a) La Resolución 306 del 21 de noviembre de 2011 por medio de la cual se liquidó la sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado el 29 de julio de 2010, dentro del proceso judicial tramitado entre las mismas partes a raíz de la supresión del cargo que ocupaba la hoy actora y su retiro del servicio de la entidad demandada. b) La Resolución 343 del 30 de diciembre de 2011 que confirmó en todas sus partes el anterior acto administrativo al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra. c) La Resolución 013 del 16 de enero de 2012 mediante la cual se ordenó el pago de la liquidación en comento.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Lotería de Santander a reconocer y pagar a favor de la demandante las siguientes sumas de dinero: 2.1. Ciento cuarenta y ocho millones doscientos un mil novecientos cincuenta y tres pesos ($148.201.953.oo) por concepto de salarios liquidados con los acuerdos departamentales emitidos por la demandada para sus servidores públicos entre 2001 y 2010. 1 Ff. 6-10. 2.2. Cuarenta y nueve millones trescientos veintidós mil novecientos veintitrés pesos ($49.322.923.oo) por concepto de cesantías desde el 22 de mayo de 1995 hasta el 8 de octubre de 2010. 2.3. Ciento cincuenta y seis millones cuatrocientos veintiséis mil trescientos cincuenta y cinco pesos ($156.426.355.oo) por concepto de indemnización por retiro del servicio desde el 22 de mayo de 1995 hasta el 8 de octubre de 2010. 2.4. El valor que resulte del reajuste, conforme a la reliquidación de los anteriores emolumentos, de los intereses moratorios pagados por la demandada.

3. Condenar a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho.

Fundamentos fácticos2 En resumen, los siguientes son los supuestos fácticos de las pretensiones:

1. La señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento se vinculó a la Beneficencia de Santander, hoy Lotería de Santander3, en el cargo de jefe de Sección de Sistemas, del que tomó posesión el 22 de mayo de 1995.

2. Por medio de la Resolución 039 del 31 de enero de 2000, se suprimió de la planta de personal de la Beneficencia de Santander uno de los cargos denominado jefe Oficina Asesora, código 115, grado 01, consecuencia de lo cual, mediante comunicación del 1 de febrero de 2000, se le informó a la hoy demandante su desvinculación del cargo y, a través de la Resolución 200 del 23 de marzo de 2000, se le reconoció la suma de $7.847.100 por concepto de indemnización.

3. La señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento demandó a la Lotería de Santander pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Resolución 0039 del 31 de enero de 2000, «por la cual se modifica la planta de personal de la Beneficencia de Santander» junto con la del acto del 1 de febrero de 2000, por medio del cual se le comunicó su desvinculación del cargo de jefe Oficina Asesora, grado 01, código 115, nivel asesor. En consecuencia, solicitó el pago de sueldos, prestaciones sociales y en general todos los emolumentos dejados de percibir, así como la indemnización por el retiro del servicio.

4. Mediante sentencia de primera instancia proferida el 18 de mayo de 2007, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió inaplicar por inconstitucional la resolución objeto de demanda y declarar la nulidad del acto de comunicación anunciado. Con base en ello, condenó a la Lotería de Santander a pagar, a favor de la demandante, los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir

2 Ff. 1-6. 3 A través del Decreto Ordenanzal 193 del 13 de agosto de 2001, el gobierno departamental de Santander dispuso el cambio de naturaleza jurídica del establecimiento público Beneficencia de Santander, convirtiéndolo en una empresa industrial y comercial del Estado y modificándo su denominación a la de Lotería de Santander. desde su retiro del servicio hasta el 22 de agosto de 2001, fecha en que fue aprobada la planta de personal de la entidad a través de Decreto departamental 0201 del mismo año. Finalmente, dispuso que, para todos los efectos, habría de entenderse que en dicho lapso no existió solución de continuidad.

5. En fallo de segunda instancia proferido el 29 de julio de 2010 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se decidió revocar parcialmente la sentencia en cuestión para ordenar el reconocimiento a la demandante de la indemnización por retiro del servicio, liquidada entre el 1 de febrero de 2000, cuando se produjo el retiro real del servicio, y la fecha de ejecutoria de dicha providencia, «[…] con la respectiva actualización y con el descuento de la suma que se fue reconocida por concepto de tal indemnización, cuando se acogió a dicha preferencial

[…]».

6. Por medio de la Resolución 306 del 21 de noviembre de 2011, la demandada liquidó la obligación contenida en tales fallos.

7. Inconforme con esta última, la señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en forma negativa mediante la Resolución 343 del 30 de diciembre de 2011.

8. En firme la decisión, la Lotería de Santander expidió la Resolución 013 del 16

de enero de 2012 mediante la cual ordenó el pago de la liquidación en comento, con lo que el 9 de febrero de 2012 le fue consignada la suma de $756.814.953.

9. La actora considera que la liquidación contenida en los actos demandados no se ajusta a los criterios que definieron las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro del trámite judicial anunciado.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN4

En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 4, 25 y 53 de la Constitución Política de 1991; y el 84 del Decreto 01 de 1984. La parte actora consideró que la Lotería de Santander vulneró el principio de legalidad al haber liquidado la obligación a su favor con desconocimiento de los criterios que estableció el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de julio de 2010, proferida en segunda instancia. Al respecto, sostuvo que, de acuerdo con los parámetros fijados en dicha providencia, la liquidación tenía que basarse en el salario que devengaba en la Beneficencia de Santander y, a partir del 14 de agosto de 2001, como empleada de la Lotería de Santander, en los salarios que hubiese recibido un empleado público de su nivel, es decir, de jefe de Oficina Asesora. Además, indicó que el 4 Se encuentra contenido en los acápites de la demanda denominados «Fundamentos de la nulidad de los actos administrativos», «Principios constitucionales», «Fundamentos constitucionales» (Ff. 10-12) y, principalmente, en los hechos de la demanda. periodo a liquidar se extendía entre el 1.º de febrero de 2000 y el 8 de octubre de

2010, fecha de ejecutoria de aquel fallo. En ese orden de ideas, explicó que la entidad erró al tomar como referente el salario establecido para el cargo de la demandante en el año 2000 y su incremento anual conforme al IPC, debiendo, en su lugar, aplicar los acuerdos departamentales anuales que determinaron las asignaciones salariales de sus empleados. En relación con la indemnización por retiro del servicio, reprochó que la demandada se hubiese abstenido de efectuar tal reconocimiento y adujo que este debió liquidarse hasta el 8 de octubre de 2010 con el correspondiente descuento del valor que ya había recibido por tal concepto. En cuanto a las cesantías y los intereses sobre estas, precisó que, en virtud de la «no solución de continuidad», tenían que liquidarse desde el 22 de mayo de 1995 hasta el 8 de octubre de 2010, descontando el valor recibido por estos conceptos mediante la Resolución 276 del 6 de abril de 2000 y a raíz de un retiro de cesantías que efectuó en 1998. No obstante lo anterior, lo que hizo la Lotería de Santander fue liquidar dichas prestaciones desde el 1 de febrero de 2000 hasta el 14 de agosto de 2001 y del 15 de agosto de tal año al 8 de octubre de 2010. Finalmente, estimó que uno de los pilares que emerge de toda relación laboral es la remuneración y pago de salarios, prestaciones y reajustes con miras a la protección del trabajador. Con base en ello, sostuvo que la demandada, al proceder contra la orden judicial que se le impartió, violó flagrantemente sus

derechos adquiridos y, con ello, el principio al trabajo.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA5

La Lotería de Santander se opuso a todas las pretensiones de la demanda. En su defensa explicó que a la señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento se le pagaron todos los valores a que tenía derecho, en acatamiento de la sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado el 29 de julio de 2010. Al respecto, indicó que la «no solución de continuidad» había sido tenida en cuenta al momento de realizar la liquidación, ya que esta se hizo como si nunca hubiese existido interrupción en la prestación del servicio. En otras palabras, el tratamiento que se le dio a la hoy demandante fue el mismo que recibieron los empleados que venían al servicio de la Beneficencia de Santander y que, posteriormente, fueron vinculados a la Lotería de Santander, quienes recibieron la respectiva indemnización como empleados de carrera para luego incorporarse a la empresa industrial y comercial del Estado por medio de un contrato de trabajo. Con base en ello justificó que, al momento de liquidar el derecho de la hoy demandante, se hubiesen tomado dos periodos. El primero, del 10 de febrero de 2000 al 14 de agosto de 2001, esto es desde la fecha de retiro del servicio a la de 5 Ff. 295-317. transformación de la entidad a EICE, y, el segundo, desde el 15 de agosto de 2001 hasta el 30 de agosto de 2009, fecha última en la que se efectuó el reconocimiento y pago de la sentencia en cuestión. De otro lado, adujo que cuando el Consejo de Estado señaló que en la Lotería de Santander se habían creado algunos cargos con un rango relacionado con el que

tenía la señora Claudia Yaneth Ríos Sarmiento lo hizo con el propósito de concluir que el reintegro era irrazonable porque las funciones de aquellos no se compadecían con la ingeniería de sistemas, mas no para establecer los parámetros salariales bajo los cuales debía liquidarse la obligación de la que era acreedora. En lo que tiene que ver con la indemnización por retiro del servicio, negó que la sentencia en cuestión hubiese ordenado su reconocimiento y pago, explicando al respecto que cuando la providencia hizo alusión al «pago de la indemnización» se refería a la reparación del perjuicio causado pues el restablecimiento del derecho tiene una naturaleza indemnizatoria. Seguidamente, se refirió a la actualización de las sumas de dinero para anunciar que se había realizado de acuerdo con la fórmula que, para tales fines, consagró la sentencia de primera instancia en su numeral 5, el cual no fue objeto de modificación por el ad quem. Por último, negó que se hubieran vulnerado los principios de legalidad y trabajo, y formuló las siguientes excepciones: - Cobro de lo no debido: La que sustentó en que no le asistía derecho a la demandante a solicitar el reajuste de salarios, prestaciones e indemnización. - Improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: Debido a que los actos demandados dan cumplimiento a una sentencia, negó que fueran de carácter definitivo y, en consecuencia, susceptibles de control jurisdiccional.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA

• Demandante6

Luego de reiterar brevemente los argumentos expuestos en la demanda, hizo énfasis en que a lo largo del trámite judicial varios documentos incorporados al

expediente adquirieron la condición de prueba sumaria, como es el caso de las sentencias de primera y segunda instancia, el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 306 del 21 de noviembre de 2011, las Resoluciones 271, 272 y 273 de 2008 correspondientes a algunas ex trabajadoras de la Lotería de 6 Ff. 406-414. Santander y, por último, la liquidación efectuada por la parte actora que se allegó con la demanda. En relación con las excepciones propuestas por la demandada, solicitó que no se tuvieran como probadas en primer lugar porque, a su juicio, es evidente que la acreencia a su favor no fue liquidada con base en los parámetros que definió el Consejo de Estado en la ya citada sentencia de segunda instancia y, en segundo lugar, porque cuando los actos de ejecución se apartan del alcance del fallo, nace un nuevo acto administrativo controvertible judicialmente.

• Demandada7

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, haciendo énfasis en que no puede desconocerse el proceso de transformación que sufrió la entidad y que este impacta de manera necesaria la forma de liquidar la obligación. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No se pronunció en esta etapa procesal.

SENTENCIA APELADA8

El Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, mediante sentencia del 14 de mayo de 2015, adicionada el 24 de agosto del mismo año, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Respecto de la excepción denominada «improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho» afirmó que la Resolución 0306 del 21 de noviembre

de 2011 no era un simple acto de ejecución sino una nueva decisión administrativa que creó una situación jurídica determinada para la accionante, por lo que resultaba procedente el estudio de la acción incoada. En cuanto a la de «cobro de lo no debido», postergó su estudio a la del fondo del asunto en virtud de su íntima conexión. Una vez valoradas las pruebas que obran en el expediente, concluyó que era evidente que el restablecimiento del derecho efectuado en relación con la condena impuesta a favor de la actora fue liquidado como si hubieran existido dos vinculaciones diferentes: Una respecto del establecimiento público «Beneficencia de Santander» en calidad de empleada pública y otra como trabajadora oficial de la empresa industrial y comercial del Estado «Lotería de Santander». Por lo anterior, estimó que se configuraba la causal de anulación de las Resoluciones 0306 del 21 de noviembre de 2011 y 343 del 20 de diciembre de 7 Ff. 415-421. 8 Ff. 423-435 y 450-453. 2011 por violación al principio de legalidad, al haberse desconocido parcialmente la ejecución de una sentencia en firme, no obstante ser este un derecho de los administrados que compone el de acceso real y efectivo a la justicia. Con base en ello, ordenó a la Lotería de Santander reliquidar las sumas reconocidas a favor de la hoy demandante conforme a los factores salariales y prestacionales que devengaba cuando se encontraba vinculada como empleada pública de la Beneficencia de Santander, desde el 10 de febrero de 2000 hasta el 8 de octubre de 2010, según los parámetros que estableció la sentencia proferida

el 29 de julio de 2010 por el Consejo de Estado, parcialmente confirmatoria de la del 18 de mayo de 2007. En relación con el salario que debía tenerse en cuenta para la liquidación precisó que, como la orden era la no existencia de solución de continuidad, resultaba necesario entender que la demandante siguió devengando el salario correspondiente al cargo que ocupaba al momento de la desvinculación (jefe de la Oficina de Planeación y Sistemas), monto que habría de definirse según los actos administrativos que fijan las asignaciones básicas salariales de los empleados de la entidad del mismo nivel y no de acuerdo al IPC, como lo hizo la Resolución 306 de 2011. De otro lado, ordenó la reliquidación de la indemnización por retiro del servicio hasta el 8 de octubre de 2010, con el descuento de lo que por tal concepto ya se le había pagado, bajo el entendido que así lo dispuso el Consejo de Estado. Finalmente, dispuso la indexación de la condena de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del CCA. Las pretensiones relativas al reconocimiento y pago de las cesantías y de los intereses de mora fueron despachadas negativamente. La primera por no existir elementos que permitan definir la procedencia de tal emolumento y, la segunda, como quiera que la orden de actualización de los valores objeto de condena, es incompatible con el reconocimiento de intereses moratorios. En cuanto a la Resolución 013 del 16 de enero de 2012, señaló que no tenía la calidad de acto administrativo porque se limitaba a dar cumplimiento a la Resolución 306 de 2011 respecto del pago a que tenía derecho la demandante.

En tal virtud, el Tribunal se declaró inhibido para estudiar la pretensión de nulidad formulada en contra de aquel.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN

• Demandante9

El recurso de alzada tuvo como soporte su desacuerdo con tres aspectos relativos a la sentencia impugnada. El primero de ellos, la no declaratoria de nulidad de la 9 Ff. 440-442. Resolución 013 del 16 de enero de 2012, respecto de la cual formuló la respectiva pretensión para que fuese invalidada. De otro lado, consideró que se le debían reconocer y pagar las cesantías desde el 22 de mayo de 1995 al 8 de octubre de 2010, pues así lo reconoció el fallo del 29 de julio de 2010 proferido por el Consejo de Estado. Finalmente, se apartó de la decisión tomada por el a quo pues, a su juicio, se debió haber condenado a la Lotería de Santander al reconocimiento y pago de intereses moratorios, liquidados desde el 8 de octubre de 2010. - Lotería de Santander10 Como fundamento de su inconformidad, sostuvo que las resoluciones que fueron declaradas nulas en primera instancia no constituían actos administrativos definitivos, como sí actos de ejecución o cumplimiento no susceptibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En tal virtud, consideró que el medio procesal idóneo para que la demandante manifestara su disenso con la liquidación realizada era la acción ejecutiva.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

• Demandante11

La parte actora presentó oportunamente sus alegatos de conclusión, los que sustentó como sigue a continuación.

En lo relacionado con el reconocimiento y pago de las cesantías y sus intereses, explicó que en el expediente existían varios documentos que daban cuenta de que el inicio de su relación laboral fue el 22 de mayo de 1995, lo que aunado a la no solución de continuidad y a la fecha límite de liquidación establecida por el Consejo de Estado, permite determinar el monto a pagar por tal concepto. Al respecto, agregó que en su caso no hubo traslado del régimen de cesantías al de la Ley 50 de 1990 en los términos del artículo 114 de la Ley 100 de 1993. Por último, adujo que no es viable desconocer que a la actora le fueron reconocidos por parte de la Lotería de Santander intereses de mora entre el 9 de octubre de 2010 y el 13 de enero de 2012, fecha de pago de la liquidación errónea. En ese orden de ideas, considera que debe efectuarse el mismo reconocimiento en lo que hace a los dineros dejados de pagar, lo que a su modo de ver no riñe con la orden de indexar la condena. Para justificar su pretensión, aludió a la sentencia C-188 de 1999. - Lotería de Santander 10 Ff. 444-445. 11 Ff. 468-472. No hizo uso de esta oportunidad procesal.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO12

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para, en su lugar, disponer la negación de las pretensiones de la demanda, lo que sustentó en las siguientes

consideraciones.

Inicialmente, afirmó que el recurso de alzada interpuesto por la Lotería de Santander no estaba llamado a prosperar como quiera que las Resoluciones 0306 del 21 de noviembre de 2011 y 343 del 30 de diciembre del mismo año eran verdaderas decisiones administrativas que crearon una situación jurídica personal y concreta para la hoy demandante y, por ende, eran susceptibles de ser sometidas a control jurisdiccional. De otra parte, sostuvo que no debía accederse al reconocimiento de las cesantías y sus intereses toda vez que la parte actora, a quien interesaba acreditarlas, no cumplió con la correspondiente carga probatoria. Lo propio estimó respecto del reajuste de los intereses moratorios, los que consideró improcedentes. Una vez estudiados los argumentos de las partes, expuso que debía revocarse la sentencia recurrida pues el fallo proferido por el Consejo de Estado, que sirvió de base para acceder a las pretensiones, adolece de dos defectos. El primero de ellos es que carece de carácter vinculante porque, al contener una rectificación jurisprudencial, debió haberse proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda y no por una de sus Subsecciones. Además, estimó que la ratio decidendi que sustentó aquella rectificación debía desconocerse porque, considerar que en caso de variación de la naturaleza jurídica de las entidades públicas la reparación no se limita a la fecha de reestructuración sino que se extiende a la de ejecutoria de la decisión judicial que resuelva cada caso particular, genera una situación demasiado gravosa para las entidades oficiales restructuradas habida cuenta de la mora judicial que caracteriza el sistema de administración de justicia colombiano.

Lo anterior, sin contar con que de esta forma se avala una indemnización que no responde a la condición laboral del ex trabajador. Con tal fin, solicitó la convocatoria de la Sala Plena para que fuera esta quien dirimiera el presente asunto. CONSIDERACIONES ANOTACIONES PRELIMINARES 12 Ff. 474-482. - Competencia de la Sala En los casos en que el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional, no solo en virtud del principio de la non reformatio in pejus, sino además por los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la decisión objeto de censura. Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Es necesaria la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación, puesto que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem. No obstante lo anterior, cuando ambas partes apelan o cuando habiéndolo hecho una sola de ellas la otra adhiere al recurso, el superior tiene facultad y competencia para revisar íntegramente la decisión sometida a su conocimiento, pudiendo modificarla en cualquier sentido, sin que los efectos favorables o desfavorables que puedan generarse para los intereses de los recurrentes le represente restricción alguna. Así lo prevé el artículo 328 del Código General del Proceso13 en los siguientes términos: […] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los

casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella […] (Subraya la Sala) Como quiera que en el dossier ambas partes manifestaron su inconformidad con la sentencia de primera instancia a través de la interposición de los respectivos recursos de apelación, los cuales fueron admitidos en virtud de su presentación oportuna y en debida forma, la Subsección se encuentra facultada para estudiar la providencia impugnada en su totalidad y, si es del caso, reformarla en cualquier sentido, sin que los intereses de las partes ni los argumentos esgrimidos por ellas limiten su ámbito de competencia en segunda instancia. - La sentencia del 29 de julio de 2010 hizo tránsito a cosa juzgada 13 Debe aplicarse esta norma procesal por ser la vigente a la fecha de interposición de los recursos de apelación objeto de la presente controversia. La cosa juzgada ha sido definida por esta Corporación como la institución jurídicoprocesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales ejecutoriadas, tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Ello con la finalidad de lograr la terminación permanente de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica14.

Al evitar que sea posible ventilar indefinidamente en un escenario judicial las controversias que se susciten, se logra dar efectividad a la función jurisdiccional a cargo del Estado y se asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, como fines esenciales de aquel. De esta forma, el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo consagra la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas tanto para los particulares como para el Estado, mientras que el 175 ibidem dispone lo siguiente en relación con la cosa juzgada: […] ARTÍCULO 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor […] (Subraya la Sala) Por su parte, el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil15 señala que […] ARTÍCULO 331. Ejecutoria. Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso de que se pida aclaración o

complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida ésta […] Establecido lo anterior, es preciso concluir que el carácter imperativo e inmutable de las decisiones judiciales que ya han adquirido firmeza, no permite examinar 14 En este sentido ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segund