CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2012-00149-01(3933-13)-2019

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Aplicación En caso de demostrarse que a una persona beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 le es más favorable la aplicación íntegra de dicha Ley, se deberá reconocer su pensión siempre y cuando haya cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 si es hombre, con anterioridad al 1.º de enero de 2014, puesto que a partir de esa fecha se incrementó a 57 y 62, respectivamente, y haya cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo, prestación que se liquidará con base en el porcentaje que corresponda según el número de semanas que acredite el pensionado del promedio de salarios o rentas sobre los cuales haya efectuado aportes para pensión durante los 10 años anteriores a su reconocimiento.(…) con el propósito de no desmejorar el derecho pensional de la actora, se observa que en el acto administrativo acusado se le reajustó su pensión de jubilación, con base en la Ley 100 de 1993, al aplicar «[…] un 78.448% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado la interesada entre 24 de diciembre de 1998 hasta el 23 de diciembre de 2008 […]», esto es, conforme lo ordena el artículo 21 de dicho ordenamiento (últimos diez años de servicio); IBL que de igual modo se calcula para los beneficiarios del régimen de transición de esa Ley a quienes les faltare más de 10 años para

colmar los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación a la entrada en vigor de la referida Ley 100 (1.º de abril de 1994).Sin embargo, se analiza que en cuanto al porcentaje de liquidación, el cual, según el régimen anterior (Ley 33 de 1985), sería de un 75%, se empleó el del 78.448%, que resulta a todas luces más favorable para la demandante, de lo que se concluye que la entidad accionada dio aplicación a la prerrogativa contenida en el artículo 288 ibidem, de acuerdo con el cual «[t]odo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley», y de esta manera, materializó el principio de favorabilidad .Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que pese a que a la accionante le fue calculada su pensión de jubilación con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, esta es más beneficiosa para ella, habida cuenta que lo hizo con base en el 78.448% (el cual es mayor al 75% que ordena la Ley 33 de 1985) del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años (24 de diciembre de 1998 a 23 de diciembre de 2008), promedio que se tendría en cuenta en el evento de emplear la Ley 33 de 1985, toda vez que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1.º de abril de 1994) le

faltaban más de 10 años, por lo que sería procedente la aplicación del artículo 21 de ese ordenamiento, en armonía con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985/ LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 288 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 53

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 68001-23-33-000-2012-00149-01(3933-13)

Actor: SOLEY RIBERO TOBÓN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985; aplicación de la Ley 100 de 1993

en aplicación del principio de favorabilidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP (ff. 414 a 427) contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 401 a 410).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 59 a 67). La señora Soley Ribero Tobón, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Resolución PAP 18456 de 12 de octubre de 2010, originaria de la entonces Caja Nacional de Previsión Social

(Cajanal), por medio de la cual reajustó su pensión de jubilación, en cuanto «[…] elevó su cuantía a la suma de $1.484.969,00 a partir del 24 de diciembre de 2008 […]», y negó la reliquidación de esa prestación, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 2 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) aplicar la norma más favorable entre las Leyes 33 de

1985 y la Ley 100 de 1993, con el fin de liquidar su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios (asignación básica, incremento por antigüedad, índices de gestión y de desempeño grupal, primas de navidad, servicios y vacaciones, bonificación por servicios prestados, factor nacional y horas extras), cuyas diferencias deberán ser indexadas, (ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA, y (iii) cancelar los intereses a que haya lugar. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] prestó sus servicios al Estado, en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN […] entre el 14 de enero de 1971 y el 23 de diciembre de 2008 […]» y nació el 7 de junio de 1953, motivo por el que pidió de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento de la pensión de jubilación, a lo cual accedió con Resolución 59994 de 9 de diciembre de 2008, pero «[…] en condiciones económicas adversas y en contravía de las normas que amparan su legítimo derecho (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993». Dice que el 20 de agosto de 2009 solicitó de la entonces Cajanal el reajuste de su pensión de jubilación con base en el 75% de todo lo devengado en el último año de servicios, conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985, y en el que se aplicara el

artículo 34 de la Ley 100 de 1993, por haber laborado más de 1400 semanas, lo cual le fue accedido parcialmente mediante Resolución PAP 18456 de 12 de octubre de 2010, en el sentido de reconocerle la aludida prestación social «[…] con fundamento en el [mencionado] Artículo 34 […] y por consiguiente modificar el porcentaje (78.448%) y la cuantía ($1.484.969,oo) […]», para lo que tomó el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó entre el 24 de diciembre de 1998 y el 23 de diciembre de 2008. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 4, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, 10 del Código Civil, 5 de la Ley 57 de 1887, 21 del Código Sustantivo del Trabajo y 36 de la Ley 100 de 1993; y las Leyes 4.ª de 1966, 5.ª de 1969 y 33 y 62 de 1985. Aduce que si bien «[…] fue incluida como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el funcionario de Cajanal, erró en su apreciación, pues en la resolución No. 59994 del 09 de diciembre de 2008, privilegio [sic] su aplicación en lo que toca a la Ley anterior en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de pensión, pero este último factor tomándolo en su sentido abstracto y aritmético y no como lo ha tomado el Consejo de Estado […]»,

esto es, con la inclusión de todos los factores salariales que devengó, de manera habitual y periódica, durante el último año de servicios, desacierto que se mantiene en el acto administrativo objeto de anulación. Que «[…] lo operado por Cajanal lo fue en forma imperfecta; en el primer acto (al reconocer el derecho), se limitó a encasillar el Ingreso Base de Liquidación a 10 3 años, con los factores determinados en el Decreto 1158 de 1994, aspecto que no enmendó o rectificó en el acto demandado al contarlos entre el 24 de diciembre de 1998 y el 23 de diciembre de 2008, con lo cual […] disminuyo [sic] […] su mesada pensional y de paso acomodo [sic] su actuar, sin análisis previo […] [de] los artículos 21, 23 y 34 de la ley 100 de 1993». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 92 a 116). La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no le constan; y propone las excepciones de inepta demanda, indebida conformación del contradictorio, falta de legitimación en la causa por pasiva, presunción de legalidad de los actos administrativos, prescripción, inexistencia de la obligación, carencia del derecho reclamado, buena fe y falta de título y causa. Asevera que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que le fue reconocida su pensión de jubilación «[…] con

fundamento en la Ley 33 de 1985 y liquidada con base en la Ley 100 de 1993 que ordenó la incorporación de los servidores públicos al sistema de seguridad social y liquidar sus pensiones con los factores expresamente señalados en el decreto 1158 de 1994». Que «[…] el Régimen de Transición conserva los requisitos de edad y tiempo de cotización […], más [sic] no conserva la inclusión de todos los factores salariales, menos aún, cuando la misma norma con la cual [la actora] pretende acceder a las pretensiones de la demanda, se consagra expresamente que los factores que se deben tener en cuenta son aquellos que han servido de base para calcular los aportes». Concluye que «[…] no ha vulnerado ninguna disposición constitucional, ni legal alguna, pues obró de buena fe aplicando las normas pertinentes y vigentes, liquidando la pensión [a la] demandante tomando los factores salariales sobre los cuales [se] recibieron aportes […]». 1.6 Providencia apelada (ff. 401 a 410). El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 21 de junio de 2013, accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que «[…] lo más favorable para la actora, es la aplicación integral del régimen de transición, […] Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, con el que arroja un resultado de mesada pensional de dos millones cuatrocientos cincuenta y tres mil setecientos sesenta y cinco pesos con noventa y nueve centavos m/cte. (2.453.765.99)., entendiéndose, […] que los factores enlistados en esta última normativa, no son taxativos, de tal manera

que el IBL para la pensión de vejez de la […] actora debe estar constituido, por todo lo que hubiese devengado como salario, y no por la relación de factores hecha en el Artículo primero de la Ley 62 de 1985, excluyéndose sí, la bonificación por recreación y el salario de vacaciones». Que «[...] la demandada profirió la Resolución No. PAP 018456 del 12 de [o]ctubre de 2010 […], aplicando el art. 34 de la Ley 100 de 1993, sin demostrar que dicha normatividad le resultaba más favorable. Liquidó con base en el 4 78.448% del ingreso promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio […]». Por lo tanto, anuló el acto administrativo acusado y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación de la actora «[…] tomando como base el 75% del salario devengado durante el último año de servicios prestados, que lo fue comprendido entre el 24 de [d]iciembre de 2007 y el 23 de [d]iciembre de 2008, incluyéndose todos los factores salariales por ella devengados en dicho periodo, esto[s] son, además de la asignación básica, incremento por antigüedad, índice de desempeño por gestión, índice de desempeño grupal, prima semestral, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, factor nacional, prima de vacaciones y horas extras dominicales, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse». 1.7 Recurso de apelación (ff. 414 a 427). Inconforme con la anterior sentencia, la

UGPP interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] existe una indebida interpretación de las normas aplicables al […] asunto, porque consideró que, el Ingreso Base de Liquidación que debía tomarse era el obtenido dentro del último año de servicios de la Demandante y que debían incluirse todas aquellas sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución de sus servicios, sin tener en cuenta que la misma norma […] dice, que se tienen como factor salarial, siempre que hayan servido de base para calcular los aportes y que el régimen de transición respeta la edad, el tiempo y monto de la cotización». Que «[…] teniendo en cuenta que la Demandante solicitó el reconocimiento de su Pensión según los preceptos del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, indica que los factores para la liquidación pensional son los establecidos en la Ley 100 de 1993 […]».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la UGPP fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 5 de septiembre de 2013 (ff. 448 y 466) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de mayo de 2014 (ff. 518 y 519), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio

Público, por medio de proveído de 12 de agosto de 2014 (f. 530), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la actora y la UGPP. 2.1.1 Parte demandante (ff. 531 a 536). La actora, a través de apoderado, asevera que la accionada «[…] al ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, incurrió en violación de la ley, al efectuar una liquidación errónea de la 5 pensión al no tomar la totalidad de los factores remuneratorios legalmente devengados por [ella] […] en el último año de servicio; factores y valores que fueron certificados por el pagador de la entidad empleadora […]». Que se debe confirmar la sentencia recurrida «[…] por estar demostrado que la entidad de Previsión Social incurrió en violación de la ley, al desconocer en forma repetida la normatividad aplicable, no obstante que teniendo oportunidad de enmendar su error en virtud de la petición de reliquidación lo mantuvo en el acto demandado […]». 2.1.2 Entidad demandada (ff. 577 a 580). La UGPP, por intermedio de apoderado, insiste en los argumentos del recurso de apelación, en el sentido de que a la accionante «[…] en su liquidación de reconocimiento le fue aplicado el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significa que […] se le respetaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y el monto del régimen anterior, y que las demás condiciones y requisitos tales como el periodo sobre el cual se liquidó la

pensión y los factores salariales que constituyen el IBL, se sujetaron a las previsiones contenidas en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100, esto es, que dicha pensión se reconoció con base en los factores salariales taxativamente indicados y los que hoy [la] demandante demostró al momento de la solicitud que devengaba y aportaba para la época de retiro definitivo del servicio […]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) la reliquidación de su pensión de jubilación, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, o por el contrario, carece de fundamento, pues para efectos de la liquidación pensional, pese a que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, fue empleada para tal efecto esta Ley en su integridad por ser la normativa que le resultaba más favorable. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso

concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en 6 cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1.° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere

superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional1 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19932, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para 1 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 2 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y

62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 7 quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las

personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01

(4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado 8 durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas3.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones

para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y

3 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9 la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del

Consejo de Estado en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del ord