CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2014-00319-01(4194-14)-2015

PENSION GRACIA – Beneficiarios. No tienen derecho los docentes nacionales Han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional”. PENSION GRACIA – Requisitos Para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal, distrital o departamental. COSA JUZGADA – Concepto / COSA JUZGADA FRENTE A AUTOS INTERLOCUTORIOS - Procede excepcionalmente contra autos que ponen fin la proceso La cosa juzgada “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la

cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”. La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales están las de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Es preciso señalar que tanto la doctrina como esta Corporación han aceptado excepcionalmente, que algunos autos interlocutorios hacen tránsito a cosa juzgada, cuando tienen fuerza de sentencia, en la medida en que ponen fin al proceso. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los autos en los cuales se rechaza la demanda, en razón a que i) no se define ninguna situación jurídica, ii) no se trata de un auto que ponga fin al proceso, puesto que este solo surge después de que se traba la litis y iii) el rechazar una demanda porque otra que se considera igual fue rechazada, implica el desconocimiento del derecho al acceso a la administración de justicia.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL – Procedencia.

Pensión gracia. Reconocimiento con servicios prestados en el orden nacional Encuentra la Sala que conforme lo expuesto por el A quo en el auto objeto de apelación, reposan en el expediente del proceso de la referencia, certificaciones laborales y el acto acusado, Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, con los que se evidencia que para el reconocimiento de la pensión gracia se tuvo

en cuenta el tiempo de servidos prestados por la señora Villalobos de Acevedo como docente del orden nacional, el cual no es computable, para efectos de tal reconocimiento de acuerdo a lo previsto por las normas que regulan la pensión gracia. Así las cosas, considera la Sala que como lo estudió el A quo, la Resolución 47578 de 15 de septiembre de 2006, demandada, se profirió en razón a que se computaron los tiempos de servicios prestados a instituciones nacionales, lo cual, contraría las normas que regulan la pensión gracia, expuestas en la parte considerativa de la presente providencia, puesto que para el cómputo de los años de servicio, se pueden sumar los prestados en diversas épocas, en los campos de la enseñanza de primaria, normalista e inspección, pertenecientes sólo al orden territorial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00319-01(4194-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRICIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP Demandado: MARIA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO Auto interlocutorioApelación Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 17 de julio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de

Santander, en el cual se decretó como medida cautelar, la suspensión provisional de la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, en la que la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora María Cristina Villalobos Acevedo en cumplimiento de un fallo de tutela. l. ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, a través de apoderado judicial, acudió al Tribunal Administrativo de Santander con el fin de solicitar la nulidad de la la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, a través de la cual CAJANAL, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la demandada, en cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de CiénagaMagdalena el 7 de abril de 2006. ll. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL En escrito separado a la demanda, la entidad accionante presentó solicitud de suspensión provisional del acto administrativo acusado, como se resume a continuación (fls. 1 a 5): Indicó que la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006 es contraria a la ley sustancial que regula el reconocimiento de la pensión gracia, en tanto a la

demandada no le asistía, ni le asiste el derecho a ser beneficiaria de dicha prestación, ya que ninguna norma permite sumar los tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional, con aquellos tiempos servidos como docente a nivel departamental, municipal o distrital. Sostuvo que el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Villalobos de Acevedo es ilegal y ha causado un detrimento económico a la Nación. lll. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander en auto del 17 de julio de 2014, decretó la suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, según los siguientes argumentos (fls. 15 a 19 Vto.): Señaló que de conformidad al acto en el que le fue reconocida a la accionada la pensión gracia, contenido en la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006 y al certificado laboral obrante en el cuaderno principal de la demada, la señora Villalobos de Acevedo no cumplía con los requisitos necesarios para ser beneficiaria de tal prestación, en razón a que el tiempo de servicios acreditado corresponde a la docencia con vinculación al orden nacional, el cual no es computable para obtener el reconocimiento que se realizó. Afirmó que de acuerdo a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 037 de 1993 y 91 de 1989, para el reconocimiento de la pensión gracia, el interesado debía acreditar el cumplimiento de 50 años de edad y 20 años de servicio, de los cuales no es posible

sumar el tiempo de servicios prestados a nivel territorial con el del nivel nacional. Manifestó el Tribunal que la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006 al reconocer la pensión gracia, computó el tiempo laborado por la accionada como docente del orden nacional, lo que contradice las normas antes referidas. Situación que afecta además, el erario público y la sostenibilidad del sistema general de pensiones. Indicó que la parte demandada sostuvo que en el presente asunto existe cosa juzgada puesto que en anterior oportunidad se presentó la misma demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Santander, quien la rechazó al considerar que el acto acusado, esto es la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, era un acto de ejecución al haber sido proferido en cumplimiento de un fallo de tutela y que tal decisión fue confirmada por el Consejo de Estado. En respuesta a lo anterior, precisó el A quo que el Consejo de Estado cambió su postura respecto a si los actos expedidos en cumplimiento de una sentencia de tutela son de ejecución, definiendo que no lo son, en tanto crean o modifican una situación jurídica. Por lo que determinó que no existe cosa juzgada, toda vez que la providencia en la que se rechazó la demanda desconoció el precedente del Consejo de Estado, lo que quiere decir que es contraria a derecho y no ata al juez ni a las partes en relación a lo decidido. lV. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto de 17 de julio de 2014, que decretó la suspensión provisional del acto

administrativo acusado en la demanda, por las razones que a continuación se resumen (fls. 22 a 26): Alega que el Tribunal al no declarar la existencia de la cosa juzgada, desconoce la existencia de los autos del Consejo de Estado, los cuales gozan del principio de legalidad. También dice que iniciar un nuevo proceso judicial vulnera el principio de seguridad jurídica, pues podrían coexistir dos decisiones con diverso contenido en materia pensional. Aduce que la señora Villalobos de Acevedo cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia que le fue reconocida, en tanto la entidad al proferir la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, así lo ratificó. Enfatiza en que no se puede permitir que a través de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se suspenda el pago de pensión a la demandada quien laboró como docente por más de 30 años.

V. CONSIDERACIONES Competencia Es competente el Consejo de Estado para conocer en segunda instancia de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación como lo señala el artículo 150 del CPACA.

De otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA, serán de competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de dicho estatuto, serán de Sala, excepto en los procesos de única instancia.

En tal sentido, conforme a lo previsto en el artículo 243 del referido código, los autos proferidos en primera instancia relacionados con: “1.) El que rechace demanda, 2.) El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3.) El que ponga fin al proceso y 4.) El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que sólo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público”; serán apelables cuando sean expedidos por los Tribunales Administrativos. Así las cosas, como quiera que el problema jurídico a resolver en el presente caso gira en torno a la suspensión de la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, en las cuales se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia, teniendo en cuenta las normas antes citadas, este asunto es de conocimiento de esta Sala. Problema jurídico El asunto se contrae a establecer si procede la solicitud de medida provisional de suspensión del acto administrativo contenido en la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, en la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de CiénagaMagdalena el 7 de abril de 2006, el cual ordenó reconocer y ordenar el pago de una pensión gracia a favor de la señora María Cristina Villalobos de Acevedo. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al reconocimiento de la pensión gracia. La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en

favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al

reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. De otra parte, el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan la totalidad de los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y

que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal, distrital o departamental. Caso en concreto La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, bajo el argumento de que dicha resolución fue expedida sin el lleno de los requisitos legales, en razón a que el tiempo de servicios prestados corresponde a la docencia con vinculación al orden nacional, el cual no puede sumarse con aquellos prestados como docente a nivel departamental, municipal o distrital. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión provisional del acto en mención y adujo que de acuerdo a las pruebas allegadas al expediente, la pensión gracia le fue reconocida a la accionada computando el tiempo laborado como docente del orden nacional, desconociéndose con ello las normas que regulan dicha prestación. Manifestó además, en relación a la alegación de la demandada en cuanto a la existencia de cosa juzgada, que el Consejo de Estado modificó su postura, en el sentido de definir que las decisiones que se expidan en cumplimiento de una tutela no son actos de ejecución, por lo que pueden ser acusadas ante la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo anterior, señaló el A quo que la decisión proferida con anterioridad por el mismo Tribunal, en la cual se rechazó la demanda presentada contra el mismo acto que aquí se acusa, por considerar que tal acto era de ejecución, es contraria a derecho, lo que conlleva a que dicha providencia no haga tránsito a cosa juzgada. A continuación, la Sala desarrollará los argumentos esbozados por la parte

demandada en el recurso de apelación interpuesto en lo referente a la cosa juzgada y la medida cautelar de suspensión provisional. De la cosa juzgada La cosa juzgada “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”1. La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales están las de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. 1 Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Es preciso señalar que tanto la doctrina2 como esta Corporación3 han aceptado excepcionalmente, que algunos autos interlocutorios hacen tránsito a cosa juzgada, cuando tienen fuerza de sentencia, en la medida en que ponen fin al proceso. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los autos en los cuales se rechaza la demanda, en razón a que i) no se define ninguna situación jurídica, ii) no se trata de un auto que ponga fin al proceso, puesto que este solo surge después de que se traba la litis y iii) el rechazar una demanda porque otra que se considera igual fue rechazada, implica el desconocimiento del derecho al acceso a la administración de justicia.

En este sentido, descendiendo al caso en concreto, se observa, según lo señalado por el A quo y la recurrente, que en una oportunidad anterior, la UGPP acudió a la jurisdicción y demandó la resolución que aquí se acusa, pero una vez el Tribunal Administrativo de Santander conoció la demanda decidió rechazarla de plano al estimar que el acto no era objeto de control judicial. Decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado. Así de acuerdo a lo expuesto, por pretenderse que la solicitud de cosa juzgada se predique de un auto que rechazó la demanda, es claro para la Sala que no existe dicho fenómeno jurídico, en el presente asunto. De la medida cautelar de suspensión provisional En primer término, encuentra la Sala que conforme lo expuesto por el A quo en el auto objeto de apelación, reposan en el expediente del proceso de la referencia, certificaciones laborales y el acto acusado, Resolución No. 47578 de 15 de septiembre de 2006, con los que se evidencia que para el reconocimiento de la pensión gracia se tuvo en cuenta el tiempo de servidos prestados por la señora Villalobos de Acevedo como docente del orden nacional, el cual no es computable, para efectos de tal reconocimiento de acuerdo a lo previsto por las normas que regulan la pensión gracia. 2 López Blanco Hernán Fabio. Procedimiento Civil Parte General. Tomo I, pág 648. Editorial Dupré. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de enero de 2003, Radicación No. 2500023-25-000-2002-2327-01(AG-071). M.P Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Blanca Flor González

Rivera y Otros. De igual manera, en el escrito de apelación, se observa que el recurrente transcribió un análisis realizado por la UGPP de la Resolución 47578 de 15 de septiembre de 2006 que fue enviado a la Subdirección de Nómina de Pensionados (fl. 25), en el que indica que “4) El certificado de tiempos de servicio expedido por la Gobernación de Santander indica que la vinculación del docente es Nacional, 5) el aplicativo FOMAG, informa que la vinculación de la docente es Nacional.”. Así las cosas, considera la Sala que como lo estudió el A quo, la Resolución 47578 de 15 de septiembre de 2006, demandada, se profirió en razón a que se computaron los tiempos de servicios prestados a instituciones nacionales, lo cual, contraría las normas que regulan la pensión gracia, expuestas en la parte considerativa de la presente providencia, puesto que para el cómputo de los años de servicio, se pueden sumar los prestados en diversas épocas, en los campos de la enseñanza de primaria, normalista e inspección, pertenecientes sólo al orden territorial. De este modo, se establece que la accionada no cumplió con el requisito de haber trabajado durante por lo menos 20 años en instituciones del orden territorial, requisito indispensable, como se señaló anteriormente, para que sea otorgada la pensión gracia. En consecuencia, se estima que el acto administrativo contemplado en la Resolución 47578 de 15 de septiembre de 2006, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a la señora María Cristina Villalobos de Acevedo, se contrapone a los postulados jurídicos que establecen las condiciones

especiales en materia de dicha pensión. En conclusión, para la Sala la contradicción expuesta entre la normatividad invocada y el acto acusado es en principio, razón suficiente para cuestionar la presunción de legalidad del mismo y por ende, para justificar el decreto de la suspensión provisional. En consecuencia, la providencia impugnada debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de 17 de julio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución 47578 de 15 de septiembre de 2006, en la que se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora María Cristina Villalobos de Acevedo. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ