CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2014-00319-02(4792-14)-2015

COSA JUZGADA – No opera frente a la acción contencioso administrativa por fallo de tutela No encuentra la Sala ajustados los requisitos de procedencia de la figura prevista por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil (identidad de objeto, causa y partes), pues resulta claro que el objeto jurídico de la reclamación en el trámite de una acción de tutela es la protección de derechos fundamentales eventualmente vulnerados por el actuar de la autoridad, mientras que en una acción contenciosa administrativa lo constituye la legalidad de la actuación de la administración. Además, el argumento según el cual en ocasión anterior ya había sido rechazada idéntica demanda por la jurisdicción, no encuentra respaldo jurídico al tratarse de una providencia interlocutoria sin efectos para nuevas actuaciones, inclusive, sobre el mismo punto de derecho. Por tanto, no encontrándose estructurada la figura jurídica de la cosa juzgada, en los precisos términos de la norma en cita, esta excepción no tiene vocación de triunfo, siendo acertada la decisión del a quo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 332

ACTO DE CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Susceptible de demanda en la jurisdicción contencioso administrativa El Acto Administrativo Demandado no es Susceptible de Demandar ante esta Jurisdicción”: En recientes pronunciamientos esta Sala ha explicado, para el caso concreto de actos administrativos de reconocimiento o reliquidación de pensiones expedidos por Cajanal en estricto acatamiento a fallos proferidos dentro de trámite de acciones de tutela, que la decisión de la citada entidad no puede ser

considerada como de mera ejecución, ya que, ciertamente, su finalidad es crear o modificar situaciones jurídicas concretas, por lo que resulta perfectamente enjuiciable por vía contenciosa al haber sido emitida por un operador judicial diferente de su juez natural, mediante un procedimiento que no corresponde a la forma propia del juicio que por mandato del legislador debe surtirse, permitiendo que, eventualmente, se provoque una vulneración al mandato consagrado en el artículo 29 Superior, por lo que le asiste legítimo derecho a la entidad administradora de los recursos de seguridad social cuestionarlos para brindar verdadera seguridad jurídica, máxime cuando su actividad concierne al manejo de dineros públicos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D. C., tres (3) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00319-02(4792-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - U.G.P.P., sucesora procesal de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIALCAJANAL - liquidada Demandado: MARIA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO Autoridad Nacional/Apelación auto interlocutorio Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) Procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por

la apoderada judicial de la parte demandada en contra de la providencia que resolvió las excepciones previas, en acatamiento a lo previsto por el numeral 3º del artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, teniendo como sustento las siguientes consideraciones:

I. ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la persona jurídica de naturaleza pública UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – U.G.P.P., actuando como sucesora de los negocios jurídicos de la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, por conducto de abogado en ejercicio, formuló demanda para obtener la declaratoria de nulidad

(lesividad) de su Resolución No. 47578 del 15 de septiembre de 2006, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, en estricto acatamiento a fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, Magdalena1, y el correspondiente restablecimiento del derecho al reintegro de las sumas de dinero que fueron indebidamente canceladas a la beneficiaria. Reunidos los requisitos formales, la demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto calendado 12 de mayo de 20142, por el cual dispuso la notificación a la persona natural demandada, al agente del

Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado3. 1 Folios 12 a 14 del presente cuaderno. 2 Folios 173 y 174 id. 3 Para actuaciones futuras y en actitud meramente pedagógica, la citación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tan sólo procede cuando una entidad pública sea citada como demandada en proceso de conocimiento de la jurisdicción, evento que no se presenta para el caso bajo estudio. Notificado en debida forma el auto admisorio a la demandada MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, como consta en el acta que reposa al folio 187 del presente cuaderno, dio contestación a las pretensiones4, manifestando oposición y formulando tres excepciones previas (indebidamente denominadas de fondo) tituladas “Cosa Juzgada Constitucional”, “El Acto Administrativo Demandado no es Susceptible de demandar ante esta Jurisdicción” y “Falta de Poder Suficiente para Demandar a María Cristina Villalobos de Acevedo”, de las cuales se dio el traslado respectivo a la parte actora que guardó silencio5. En resumen, el sustento de las excepciones previas planteadas es el siguiente: 1) “Cosa Juzgada Constitucional”: Fundada en el argumento de haberse tramitado ya un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo punto de derecho ante el Juez Constitucional, Juez Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, Magdalena, que concluyó con sentencia del 7 de abril de 20066, por lo que no es de recibo adelantar un nuevo juicio. Además, argumenta que esta misma acción ya había sido rechazada en oportunidad

anterior, por lo que no puede indefinidamente seguirse presentando. 2) “El acto Administrativo Demandado no es Susceptible de demandar ante esta Jurisdicción”: Apoyada en la tesis según la cual se pretende el cuestionamiento de un acto administrativo de ejecución, frente al cual no es posible su enjuiciamiento por vía contenciosa. 3) “Falta de Poder Suficiente para Demandar a María Cristina Villalobos de Acevedo”: Sustentada en el hecho según el cual en el escrito de poder no se menciona que la demandada será la señora MARÍA

CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 4 Escrito de contestación visible a folios 188 a 203 id. 5 Conforme a constancia secretarial que obra a folio 213, el traslado se surtió en los términos del parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. 6 Motivación del acto administrativo acusado, folios 12 a 14.

Fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial convocada por mandato del artículo 180 del CPACA, llevada a cabo el día 2 de octubre de 20147, por la cual fueron resueltas de manera adversa las excepciones previas planteadas por la parte demandada. En efecto, tras realizar el análisis ponderado de los argumentos de la defensa, el a quo desechó las excepciones previas esgrimidas, afirmando, en síntesis, que en ninguno de los casos planteados se daban los presupuestos exigidos para su reconocimiento, por lo que las declaró no probadas.

III. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN

Dentro de la audiencia pública respectiva, la apoderada judicial de la demandada MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO se alzó en apelación en contra de la citada providencia, sustentando su inconformidad respecto de la declaratoria de improcedencia de las excepciones, reiterando, en síntesis, los mismos argumentos contenidos en el escrito de formulación para reclamar la procedencia de su defensa previa y lograr la terminación anticipada de la actuación.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se encuentra autorizada por el inciso final del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejúsdem.

Procede a continuación la Sala a pronunciarse por separado respecto de cada una de las excepciones previas, de la siguiente manera: 1.- “Cosa Juzgada Constitucional”: El principio universal de la cosa juzgada se encuentra materializado en el derecho fundamental al nom bis in idem consagrado por el artículo 29 Superior, el cual se impone como elemento 7 Acta que reposa a folios 219 a 222 del presente cuaderno. estructurante del también principio universal de la seguridad jurídica, según el cual ninguna persona (natural o jurídica) puede ser sometida dos veces a debate jurídico frente a la jurisdicción, por reclamación de los mismos hechos y derechos, teniendo como contradictor idéntica persona reclamante.

Se convierte este principio (nom bis in idem) en un pilar fundante del ordenamiento jurídico, que da certeza al reconocimiento y consolidación de los derechos subjetivos otorgados por la ley y la constitución a todas las personas, con miras a solucionar de manera definitiva las controversias que se susciten por su aplicación e interpretación. En variada y nutrida jurisprudencia esta Corporación ha definido la cosa juzgada como “…una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza; consecuencia de la misma, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados…”8, o también como “…carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia…”9 Por fuerza de lo establecido en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, son tres los elementos que deben confluir para que se estructure el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, a saber: 1) identidad de objeto; 2) identidad de causa; y 3) identidad jurídica de las partes. Si, llegado el caso, en el trámite de un proceso judicial sometido a conocimiento de la jurisdicción se acredita la existencia de una sentencia ejecutoriada en la que se den los mencionados elementos, independientemente de la especialidad del funcionario judicial que la hubiere proferido, no queda otro camino que declarar la improcedencia de las

pretensiones en salvaguarda del ordenamiento jurídico por aplicación del derecho fundamental del nom bis in idem contemplado por el artículo 29 Superior. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 18 de febrero de 2010, actor El Portón Tres Ltda. Contra Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – Cremil, radicado 25000-23-26-000-1991-07400-01(17861), Mag. Pte. Mauricio Fajardo Gómez. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, actor Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contra Alba Marina Acosta Cadavid, radicado 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396), Mag. Pte. Olga Mélida Valle de la Hoz. Para el caso bajo estudio, no encuentra la Sala ajustados los requisitos de procedencia de la figura prevista por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil (identidad de objeto, causa y partes), pues resulta claro que el objeto jurídico de la reclamación en el trámite de una acción de tutela es la protección de derechos fundamentales eventualmente vulnerados por el actuar de la autoridad, mientras que en una acción contenciosa administrativa lo constituye la legalidad de la actuación de la administración. Además, el argumento según el cual en ocasión anterior ya había sido rechazada idéntica demanda por la jurisdicción, no encuentra respaldo jurídico al tratarse de una providencia interlocutoria sin efectos para nuevas actuaciones, inclusive, sobre el mismo punto de derecho. Por tanto, no encontrándose estructurada la figura jurídica de la cosa juzgada, en los precisos términos de la norma en cita, esta excepción no tiene

vocación de triunfo, siendo acertada la decisión del a quo. 2.- “El Acto Administrativo Demandado no es Susceptible de Demandar ante esta Jurisdicción”: En recientes pronunciamientos esta Sala ha explicado, para el caso concreto de actos administrativos de reconocimiento o reliquidación de pensiones expedidos por Cajanal en estricto acatamiento a fallos proferidos dentro de trámite de acciones de tutela, que la decisión de la citada entidad no puede ser considerada como de mera ejecución, ya que, ciertamente, su finalidad es crear o modificar situaciones jurídicas concretas, por lo que resulta perfectamente enjuiciable por vía contenciosa al haber sido emitida por un operador judicial diferente de su juez natural, mediante un procedimiento que no corresponde a la forma propia del juicio que por mandato del legislador debe surtirse, permitiendo que, eventualmente, se provoque una vulneración al mandato consagrado en el artículo 29 Superior, por lo que le asiste legítimo derecho a la entidad administradora de los recursos de seguridad social cuestionarlos para brindar verdadera seguridad jurídica, máxime cuando su actividad concierne al manejo de dineros públicos. En tal punto, precisa la Sala evidenciar que la posición de esta Corporación no ha variado frente al criterio de improcedencia de la acción contenciosa contra actos de mera ejecución, pues esta continúa vigente por no contener una verdadera expresión de la voluntad de la administración; lo que ocurre es que en casos como el que aquí nos ocupa, el acto administrativo acusado no encaja dentro de los denominados de mera ejecución, por haber sido expedido en

acatamiento a fallo proferido por juez constitucional en reclamación de derechos fundamentales, que refiere a un debate ajeno a la esencia misma del derecho sustancial de naturaleza patrimonial, como lo es la pensión en cualquiera de sus modalidades (v.gr. jubilación, vejez, gracia). No sobra traer a colación lo que en dichas oportunidades ha precisado esta Corporación: “Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. “De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. “En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que

ella misma expidió”10. En más reciente pronunciamiento, precisando la postura sobre calidad de acto pasible de acción contenciosa, dijo: “Así las cosas, predicar por parte del juez que el acto administrativo que expresa la eficacia de una decisión judicial y que por consiguiente no resulta susceptible de control ordinario, porque ello supondría de forma indirecta, oficiar como criterio de corrección de la decisión judicial en firme, representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo. 10 Sentencia del 25 de octubre de 2011, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, acción de tutela interpuesta por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - EN LIQUIDACIÓN contra el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicación 11001-03-15-000-2011-01385-00, M.P. Alfonso Vargas Rincón. “Es necesario subrayar que si bien esta Corporación ha expresado que los actos administrativos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución (sic) y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia

judicial, la verdad es que pese a la impropiedad de la nomenclatura del precedente, sustancialmente lo que está es reconociendo cuál es el tema de controversia en esta clase de acciones, pero de ningún modo descartando ab initio la opción de control”11. 3) “Falta de Poder Suficiente para Demandar a María Cristina Villalobos de Acevedo”: De la lectura del escrito de poder que allegó la entidad demandante para incoar la acción (fl. 136) se muestra evidente que la impugnante falta a la verdad cuando sostiene que en el mismo no se menciona como demandada a la señora MARÍA CRISTINA VILLALOBOS DE ACEVEDO, pues precisamente en la referencia ubicada en el encabezado del documento se encuentra tal alusión, siendo innecesarios mayores argumentos para decidir lo pertinente.

V. CONCLUSIÓN Por lo palmario del asunto, resulta concluyente afirmar que los argumentos de la impugnación no prosperan, ya que no se dan los presupuestos legales para su procedencia, por lo que la decisión atacada será confirmada sin modificación alguna.

Se dispondrá en consecuencia la devolución del expediente al Tribunal de origen para que señale de nuevo fecha a fin de continuar con el trámite de la audiencia inicial, hasta agotar las fases pendientes, como son la fijación del litigio, la eventual conciliación, la decisión sobre medidas cautelares si fuere el caso, y el decreto de las pruebas pedidas por las partes, sugiriendo que, en lo sucesivo, cuando de la realización de la audiencia prevista por el artículo 180 del CPACA se trate, deberá agotar por completo su objeto, y tan solo al final de la misma se

pronunciará sobre la procedencia de los recursos interpuestos, si a ello hubiere lugar. En mérito de lo expuesto, la Sala 11 Auto del 17 de abril de 2013, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANALEN LIQUIDACIÓN contra JUDITH GIRALDO GONZÁLEZ, radicado 25000 23 25 000 2010 01143 01, con ponencia de este Despacho.

RESUELVE: CONFÍRMASE la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la audiencia inicial celebrada el dos (2) de octubre de dos mil catorce (2014), por la cual resolvió desfavorablemente las excepciones previas de “Cosa Juzgada Constitucional”, “El Acto Administrativo Demandado no es Susceptible de Demandar ante esta Jurisdicción” y “Falta de Poder Suficiente para Demandar a María Cristina Villalobos de Acevedo”, planteadas por la parte demandada, por las razones consignadas en la motivación precedente.

DEVOLVER el expediente a su lugar de origen para que prosiga con el trámite respectivo, atendiendo las indicaciones hechas en precedente motivación.

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

PESR/AI