CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2014-00346-01(2174-15)-2019

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA –Definición La legitimación en la causa por pasiva debe ser entendida como la relación jurídica que tiene el demandado para oponerse a las pretensiones formuladas por la parte demandante dentro de un proceso judicial. Cuando hay ausencia de este presupuesto, surge para el juez la obligación de declararse inhibido para decidir el asunto, esto con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y derecho a la defensa de los sujetos procesales. CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - Naturaleza jurídica / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE DEFENSA Se advierte que si bien es cierto CASUR es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, no es menos que la misma se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, el cual, a través de su representante legal, y amparado en el artículo 8 del Acuerdo 008 del 19 de octubre del 2001 puede incidir en la implementación de las políticas administrativas y financieras de dicho organismo, con el fin de lograr una coordinación en el manejo de los recursos destinados al reconocimiento y pago de las acreencias laborales de los miembros retirados de la Policía Nacional. En ese sentido, la Sala considera que podría existir un interés del Ministerio de Defensa Nacional en discutir las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Juan Carlos Zambrano Herrera contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Ciertamente, y contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Oralidad

de Santander, la Sala revocará la providencia de 11 de mayo de 2015, que declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional y, en consecuencia, ordenará que se vincule a dicha entidad por tener legitimación en la causa por pasiva para comparecer al presente proceso.

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 53 / ACUERDO 008 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00346-01(2174-15)

Actor: JUAN CARLOS ZAMBRANO HERRERA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho Tema : Apelación auto–Legitimación en la causa por pasivaLey 1437 de 2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, mediante el cual se declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación de la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional.

I. ANTECEDENTES 1.1 Cuestión previa Mediante Resolución 003707 de 20 de agosto de 2009, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoció y ordenó el pago de una asignación de retiro a favor del señor Juan Carlos Zambrano Herrera, por valor de $5.968.478.1

Con escrito de 2 de julio de 20132, el señor Juan Carlos Zambrano Herrera solicitó la reliquidación de la asignación de retiro, en el sentido de que se le reconozca y pague el IPC de los años comprendidos entre 1996 y 2004, conforme a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. A través del Oficio OAJ 6713. 013 de 22 de julio de 20133, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el reajuste de la asignación de retiro solicitado por el demandante. El señor Juan Carlos Zambrano Herrera actuando mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónMinisterio de DefensaCaja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional4; como pretensión solicitó, la nulidad del Oficio OAJ 6713.013 del 22 de julio de 2013, 1 Folios 17 a 19 2 Folio 2 y 3 3 Folio 4 4 La demanda fue radicada el 23 de septiembre de 2013. proferido por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR), mediante el cual se negó el reajuste de la asignación de retiro. A título de restablecimiento del derecho pidió, la reliquidación de la asignación de

retiro del señor Juan Carlos Zambrano Herrera, teniendo en cuenta la prestación básica de retiro de los Generales de la República. 1.2 La providencia recurrida En audiencia de 11 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional, por considerar que el acto administrativo demandado fue expedido por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, la cual es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica y adscrito al Ministerio de Defensa Nacional; por ende, la naturaleza jurídica de dicha entidad, le permite actuar directamente en los procesos judiciales que se adelanten en su contra. 1.3 Del recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque la providencia de 11 de mayo de 2015 y, en su lugar, que se continúe el trámite procesal correspondiente. El recurrente indicó, que pese a que CASUR tiene personería jurídica: “(…) yo no veo como se pueda catalogar esa situación como una legitimación en la causa por pasiva y por ende se toma la decisión que estamos en estos momentos ventilando (…)”. Precisó además, que son múltiples las demandas que se han admitido y en las que se ha promovido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalCaja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Señaló, que: “(…) si bien es cierto la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no depende del Ministerio de Defensa, si hace parte de la Nación y si

tiene que ver con la administración de los recursos de las pensiones de los miembros retirados de las Fuerzas Públicas en este aspecto (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico El problema jurídico se centra en establecer si se debe confirmar o no, la providencia de 11 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de

Defensa Nacional. Para resolver el asunto sub examine, la Sala hará las siguientes precisiones (i) De la legitimación en la causa por pasiva ; (ii) De la naturaleza jurídica de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y (iii) De la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos y, (iv) Caso en concreto. (i) De la legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa por pasiva debe ser entendida como la relación jurídica que tiene el demandado para oponerse a las pretensiones formuladas por la parte demandante dentro de un proceso judicial. Cuando hay ausencia de este presupuesto, surge para el juez la obligación de declararse inhibido para decidir el asunto, esto con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y derecho a la defensa de los sujetos procesales. Respecto a la capacidad que tienen las entidades públicas para comparecer al proceso judicial en calidad de demandados, el artículo 159 del CPACA, señaló: “(…) Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás

sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados (…)” Por su parte, el artículo 53 del Código General del Proceso determinó quienes tienen la capacidad para ser partes dentro de un proceso, así: “(…) Artículo 53. Capacidad para ser parte. Podrán ser parte en un proceso:

1. Las personas naturales y jurídicas.

2. Los patrimonios autónomos.

3. El concebido, para la defensa de sus derechos.

4. Los demás que determine la ley (…)” Sobre la legitimación en la causa, esta Corporación en sentencia de 23 de noviembre de 2017 estableció5: “(…) la legitimación en la causa por activa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial tiene interés en que mediante sentencia de fondo se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida; por su parte, la legitimación en la causa por pasiva se predica de la persona o sujeto que tiene interés para discutir u oponer la pretensión del demandante (…)”

(ii) De la naturaleza jurídica de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Respecto a la naturaleza jurídica de CASUR, el artículo 3 del Acuerdo 008 de 19 de octubre de 2001 (“Por el cual se adoptan los estatutos internos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional”), estableció: 5 Sentencia de 23 de Noviembre de 2017, MP. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E). Rad. 11001-03-26-000-2008-0000600

00 “(…) Artículo 3°. Naturaleza jurídica. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada por los Decretos 0417 y 3075 de 1955, 782 de 1956, 2343 de 1971, 2003 de 1984, y 823 de 1995, es un establecimiento público, del orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional (…)” Sobre la dirección y administración de CASUR, el artículo 7 del citado acuerdo, indicó: “(…) Artículo 7°. Dirección y administración. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional estará dirigida y administrada por el Consejo Directivo y el Director General, quienes desempeñarán sus funciones dentro de las facultades y con las atribuciones que la Constitución Política, la Ley, las Normas Orgánicas y este Estatuto les confieren. (…)” (iii) De la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos El artículo 71 de la Ley 489 de 1998, estableció la limitación de la autonomía administrativa de los establecimientos públicos, así: “(…) ARTÍCULO 71.- Autonomía administrativa y financiera. La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus

bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos (…)” Sobre el particular, la doctrina se ha referido en los siguientes términos: “(…) lógicamente esta autonomía no es absoluta, puesto que, por una parte, es el poder central el que, en virtud de las normas de creación y reorganización, establecen las pautas y, por otra, todos los miembros de los consejos directivos de los establecimientos públicos deberán obrar consultando la política gubernamental del respectivo sector, según lo previsto en el artículo 73 de la ley 489 de 1998. Además, el artículo 68 establece que las entidades descentralizadas, aunque gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas (…)”6 De lo anterior, la Sala estima que si bien la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional es un establecimiento público con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente no es menos cierto que es una entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, razón por la que sus decisiones dependen de las políticas y lineamientos que adopte el Ministro de Defensa Nacional como miembro que preside el consejo directivo de la citada entidad, conforme a lo previsto en el artículo 8 del Acuerdo 008 de 19 de octubre de 20017. (iv) Caso concreto La Sala observa, que el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, en audiencia de 11 de mayo de 2015, declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional por

considerar que el Oficio OAJ 6713. 013 de 22 de julio de 2013, que negó la reliquidación de una asignación de retiro solicitada por el señor Juan Carlos Zambrano Herrera, fue expedido por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, habida cuenta que esta última es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica y adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. El señor Juan Carlos Zambrano Herrera indicó, que: (…) si bien es cierto la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no depende del Ministerio de Defensa, si hace parte de la Nación y si tiene que ver con la administración de los recursos de las pensiones de los miembros retirados de las Fuerzas Públicas en este aspecto (…)”. 6 Libardo Rodríguez R. Derecho Administrativo General y colombiano. Vigésima edición. Tomo I. Páginas 240 y 241 7“(…) Acuerdo 008 del 19 de octubre del 2001. Artículo 8°. Integración. El Consejo Directivo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional estará integrado por los siguientes miembros: 1. El Ministro de Defensa Nacional o su delegado, quien lo presidirá (…)” La Sala reitera, que para que se configure la legitimación en la causa por pasiva en un proceso judicial, es necesario que haya un interés jurídico de la parte demandada para oponerse a las pretensiones del libelo demandatorio; por el contrario, si hay ausencia de dicho presupuesto, el juez no podrá decidir el asunto sometido a su conocimiento, declarándose inhibido; por ello, la integración indebida de las partes al contradictorio constituye per se la vulneración de los

derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. En efecto, se advierte que si bien es cierto CASUR es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, no es menos que la misma se encuentra adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, el cual, a través de su representante legal, y amparado en el artículo 8 del Acuerdo 008 del 19 de octubre del 2001 puede incidir en la implementación de las políticas administrativas y financieras de dicho organismo, con el fin de lograr una coordinación en el manejo de los recursos destinados al reconocimiento y pago de las acreencias laborales de los miembros retirados de la Policía Nacional. En ese sentido, la Sala considera que podría existir un interés del Ministerio de Defensa Nacional en discutir las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Juan Carlos Zambrano Herrera contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Ciertamente, y contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, la Sala revocará la providencia de 11 de mayo de 2015, que declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional y, en consecuencia, ordenará que se vincule a dicha entidad por tener legitimación en la causa por pasiva para comparecer al presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Se revoca la decisión contenida en el auto de 11 de mayo de 2015,

proferido por el Tribunal Administrativo de Oralidad de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Vincúlese a la NaciónMinisterio de Defensa Nacional por tener legitimación en la causa por pasiva para comparecer al presente proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ