CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2014-00667-01(2319-15)-2015

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Se produce dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación o ejecución del acto administrativo particular. Efectos de la ocurrencia de la caducidad. Existencia del derecho de acción. Rechazo de la demanda El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 señala que la caducidad del medio de control ocurre cuando éste no se ejerce dentro de los cuatros (4) meses contados a partir del día siguiente a la fecha en que se efectuó la comunicación, notificación, ejecución o publicación del respectivo acto. Significa lo anterior que el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 es una norma procedimental de orden público por tanto el término allí previsto para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no puede quedar al libre albedrío del particular sino que es de obligatorio cumplimiento y en caso de no instaurar el medio de control dentro del plazo indicado pues la sanción para el administrado negligente no puede ser otra que el rechazo de su demanda porque ocurre el fenómeno jurídico de la caducidad. NOTA DE RELATORIA. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 26 de agosto de 2009, C.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad. 1136-07.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Suspensión del cómputo del término de caducidad por haberse adelantado el trámite de conciliación prejudicial. Es improrrogable y

se produce por una sola vez De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, cuando se presenta solicitud de conciliación el término para contabilizar la caducidad se suspende en cuatro oportunidades, según el caso: 1. Hasta cuando haya acuerdo conciliatorio. 2. Hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que la ley así lo exija. 3. Hasta que se expidan las constancias previstas en el artículo 2o de la Ley 640 de 2001. 4. Hasta que se venza el término de tres (3) meses contemplado en el artículo 20 de la misma ley. El mismo artículo 21 de la Ley 640 de 2001, al final señala que «lo que ocurra primero», que la suspensión solo procede por una sola vez y que no se puede prorrogar.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 21

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO – No se produce cuando se reclaman prestaciones periódicas En atención a lo previsto por el artículo 164, numeral 1o literal c) de la Ley 1437 de 2011, la demanda que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas se puede presentar en cualquier tiempo y, por tanto, no opera el fenómeno de la caducidad del medio de control. Y en el sub lite no cabe duda que la pensión gracia es una prestación periódica. NOTA DE RELATORIA. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P., Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 1174-12

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 NUMERAL 1 LITERAL C

CONCILIACION PREJUDICIAL – Procede cuando se reclaman derechos inciertos y discutibles. Pretensión de reconocimiento pensional no está sujeta a agotar el requisito de conciliación extrajudicial para acudir a la jurisdicción La jurisprudencia de la Corporación ha dicho que en los casos en que se reclamen derechos inciertos y discutibles se debe adelantar el trámite conciliatorio como requisito de procedibilidad y, contrario sensu, si el derecho es de aquellos considerados como ciertos e indiscutibles no es requisito agotar el mencionado trámite. Significa lo anterior que en el caso de reclamarse prestaciones periódicas, como en el sub júdice, el medio de control no caduca pues se puede presentar en cualquier tiempo en atención a la norma citada; y en este caso, no existe duda que el demandante señor JAIRO VESGA TARAZONA está reclamando prestaciones de tal naturaleza. NOTA DE RELATORIA. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2009, C.P., Alfonso María Vargas Rincón, rad. 2009-00817(AC).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil quince (2015).

Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00667-01(2319-15)

Actor: JAIRO VESGA TARAZONA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCION SOCIAL - U.G.P.P.

ORDINARIO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

TRAMITE: LEY 1437 DE 2011

ASUNTO: RESUELVE APELACION CONTRA LA DECISION QUE DECLARO NO PROBADA LA EXCEPCION DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 1o de julio de 2015 (fl. 133) para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión proferida en la Audiencia Inicial llevada a cabo el cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015) mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de caducidad del Medio de Control. Al respecto: A N T E C E D E N T E S El señor JAIRO VESGA TARAZONA a través de apoderado y en ejercicio del medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 presenta demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P. con la finalidad de que en la sentencia se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1) Resolución RDP 042157 de 11 de septiembre de 2013 y 2) Resolución RDP 049355 de 24 de octubre de 2013 mediante las cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante.

A título de restablecimiento del derecho se solicita reconocer, liquidar y pagar la

pensión gracia a partir de la fecha de adquisición del status, el pago de intereses moratorios, la indexación, las costas y que la sentencia se cumpla conforme lo señala el artículo 192 de la Ley 1437 de 20111. EL AUTO OBJETO DE LA APELACION El Tribunal Administrativo de Santander dentro de la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 declaró no probada la excepción de caducidad que presenta la apoderada de la parte demandada. Consideró que lo pretendido en este caso es la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de una prestación periódica de término indefinido como lo es la pensión gracia por tanto no se puede hablar de caducidad. Señaló que de acuerdo con lo previsto por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas se puede demandar en cualquier tiempo por lo que en este caso no se configura la excepción de caducidad (fl. 124). RECURSO DE APELACION Es presentado por la apoderada de la entidad demandada quien discrepa de la decisión adoptada en cuanto no declara la prosperidad de la excepción de caducidad planteada, pues, en su sentir, de conformidad con el artículo 164 1 Folio 1 numeral 2o literal d) de la Ley 1437 de 2011 la demanda se debe presentar dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto. En el presente caso los actos acusados se notificaron el 15 de noviembre de 2013 y la solicitud de conciliación se radicó el 24 de abril de 2014 cuando el término de

caducidad ya había vencido. Señaló que si bien se trata de pagos periódicos no se debe someter al capricho y arbitrio de los administrados para ejercer en cualquier tiempo las acciones legales y que el término de caducidad se constituye en un término de garantía para el Estado (CD: minuto 9:47 a 13:36). C O N S I D E R A C I O N E S El Problema Jurídico En el presente caso consiste en establecer si de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra caducada la demanda del señor JAIRO VESGA TARAZONA que pretende la nulidad de la Resolución RDP 042157 de 11 de septiembre de 2013 y la Resolución RDP 049355 de 24 de octubre de 2013 que negaron reconocimiento de la pensión gracia. Para la resolución del problema jurídico que se ha planteado se procederá al estudio de la competencia, la normatividad aplicable al caso de la caducidad del medio de control, la jurisprudencia de la Corporación y, finalmente, se entrará al estudio del caso concreto. COMPETENCIA Para efectos de establecer la competencia en esta instancia para decidir el recurso de apelación que presenta la parte demandada contra la decisión del Tribunal de no declarar probada la excepción propuesta en la contestación de la demanda, se procederá de acuerdo con lo considerado en la Sala Plena2 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que al resolver un recurso de 2 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero. 25 de junio de 2014.

Expediente No 25000233600020120039501 (49.299). Actor: "Café Salud Entidad Promotora de Salud S.A., Demandado: Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social (Recurso de Queja). queja interpuesto contra la decisión del a quo de no conceder el recurso de apelación contra el auto que no declaró probada la excepción previa de ineptitud parcial de la demanda propuesta por la demandada. Dijo la Corporación: "(...) Así las cosas, no acertó el Tribunal en la decisión de no conceder el recurso de apelación contra la decisión que no declaró probada una excepción previa, toda vez que en los términos del artículo 180 del CPACA - norma especialesa decisión es pasible o susceptible del recurso de apelación. Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso - por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación - tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el Consejero Ponente a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia. (Se subrayó).

Ahora bien, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia las apelaciones que se presenten contra las sentencias y autos que profieran los Tribunales Administrativos en primera instancia. La norma es del siguiente tenor literal: "Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia Conforme a lo anterior se procederá al estudio del recurso de apelación que la parte demandada presentó contra la decisión de primera instancia que resolvió no declarar probada la excepción de caducidad. La Normatividad Aplicable El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 sobre la oportunidad para demandar en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ibídem, dice: "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: "(...) "2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: "(...) "d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación,

ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (...)" (Se subrayó). El artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 señala que la caducidad del Medio de Control ocurre cuando éste no se ejerce dentro de los cuatros (4) meses contados a partir del día siguiente a la fecha en que se efectuó la comunicación, notificación, ejecución o publicación del respectivo acto. Igualmente, el mismo artículo 164 ibídem, al regular el término para la presentación de la demanda señala que ésta se puede presentar en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y que no habrá lugar a que se recuperen las prestaciones que se hubiesen pagado de buena a fe a particulares. Por su parte, la Ley 640 de 5 de enero de 2001 regula aspectos relacionados con la conciliación, entre otros, lo atinente a la suspensión de los términos de prescripción y caducidad. Para los fines del presente caso, nos interesa lo que tiene que ver con la caducidad del Medio de Control. El artículo 21 de esta normatividad dispone: "Art. 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que éste trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la

presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable" (Se subrayó). De acuerdo con la norma anterior cuando se presenta solicitud de conciliación el término para contabilizar la caducidad se suspende en cuatro oportunidades, según el caso:

1. Hasta cuando haya acuerdo conciliatorio.

1. Hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que la ley así lo exija.

2. Hasta que se expidan las constancias previstas en el artículo 2o de la Ley 640 de 2001.

3. Hasta que se venza el término de tres (3) meses contemplado en el artículo 20 de la misma ley.

El mismo artículo 21 de la Ley 640 de 2001, al final señala que "lo que ocurra primero", que la suspensión solo procede por una sola vez y que no se puede prorrogar. Ahora, el artículo 2o de la Ley 640 de 2001, mencionado en el artículo que se ha citado anteriormente, contempla las constancias que el conciliador debe expedir al interesado indicando la fecha de presentación de la conciliación y de su celebración con la expresión sucinta del objeto de aquella. Y por su parte el artículo 20 de la misma normatividad, también aludido en la norma transcrita, se refiere a que la audiencia se debe intentar en el menor tiempo posible y que en todo caso tendrá que llevarse a cabo dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Por otra parte, el artículo 62 de la Ley 4a de 1913 o Código de Régimen Político y

Municipal señala cómo se deben contar los términos. Dice la norma: "ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados v de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. (Se subrayó). Entonces si un término para la presentación de cualquier medio de control se vence en día que no es hábil como por ejemplo el sábado, el domingo o festivo, el plazo para que no ocurra la caducidad se extiende al primer día hábil siguiente. La Jurisprudencia En relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el H. Consejo de Estado3 ha dicho: "...La caducidad es un fenómeno jurídico taxativo de naturaleza procesal que se presenta en los casos expresamente señalados en la ley, de orden público, a diferencia de la prescripción -de naturaleza sustancialque extingue el derecho por no hacerse uso del mismo; de tal manera que respecto de la caducidad, las partes no pueden variar sus perfiles legales, 3

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA -SUBSECCION "A". Consejero ponente:

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Bogotá, D.C., agosto veintiséis (26) de dos mil nueve (2009). Radicación número: 25000-2325-000-2003-00801-01(1136-07). Actor: JOSE VICENTE ORTIZ ARIZA.

ni renunciar a ella. La caducidad se refiere a la pérdida de oportunidad de ejercer una acción para el reconocimiento de un derecho y como tal escapa a la autonomía de la voluntad, por manera que las acciones extinguidas por este concepto, no pueden ser revividas, al ser como se dijo, una institución de estricto orden público...". Significa lo anterior que el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 es una norma procedimental de orden público por tanto el término allí previsto para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no puede quedar al libre albedrío del particular sino que es de obligatorio cumplimiento y en caso de no instaurar el medio de control dentro del plazo indicado pues la sanción para el administrado negligente no puede ser otra que el rechazo de su demanda porque ocurre el fenómeno jurídico de la caducidad. No obstante lo anterior y en atención a lo previsto por el artículo 164, numeral 1o literal c) de la Ley 1437 de 2011, la demanda que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas se puede presentar en cualquier tiempo y, por tanto, no opera el fenómeno de la caducidad del medio de control. Y en el sub lite, no cabe duda que la pensión gracia es una prestación periódica. En relación con la oportunidad de presentar la demanda en cualquier tiempo cuando se trata de prestaciones periódicas, la Corporación4 ha dicho: "....En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no

opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas: sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones periódicas o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral..." (Se subrayó). De acuerdo con lo anterior se analizará el caso concreto relacionado con la caducidad o no del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. EL CASO CONCRETO El señor JAIRO VESGA TARAZONA solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P. quien expide la Resolución RDP 042157 de 11 de septiembre de 2013 mediante la cual se negó la prestación decisión que fue objeto de impugnación la cual se resolvió a través de la 4 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección "A". Consejero Ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Expediente No 47001 23 31 000 2010 00020 01 No Interno 1174-12. Resolución RDP 049355 de 24 de octubre de 2013 y se confirmó la negativa del derecho reclamado. El 7 de julio de 2014 el demandante presenta demanda en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos aludidos (fl. 58). La entidad demandada argumenta que existe caducidad del medio de control toda vez que la demanda se presentó por fuera del término contemplado en el artículo 164 numeral 2° literal d) de la Ley 1437 de 2011. Pues bien, en el presente asunto se reclama la pensión gracia que es una prestación que se adquiere por el docente que ha cumplido los requisitos señalados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 193 y 91 de 1989 para el reconocimiento. Ahora bien, en los casos en que se reclaman prestaciones periódicas la caducidad del medio de control no se presenta de conformidad con lo señalado por el artículo 164, numeral 1° literal c) de la Ley 1437 de 2011 que dispone que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando "se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas"; y la norma agrega: "sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe". Igualmente, la jurisprudencia de la Corporación5 ha dicho que en los casos en que se reclamen derechos inciertos y discutibles se debe adelantar el trámite conciliatorio como requisito de procedibilidad y, contrario sensu, si el derecho es de aquellos considerados como ciertos e indiscutibles no es requisito agotar el mencionado trámite. "... Para efectos de decidir sobre el trámite de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, es indispensable no perder de vista que son materia de conciliación, derechos que tengan el carácter de "inciertos y

discutibles" estos son los autorizados por el artículo 53 de la Carta Política, y a los que hace referencia la Ley Estatutaria al establecer dicho requisito "...cuando los asuntos sean conciliables...". Cuando una persona considera que ha causado el derecho a la pensión, por cumplir los requisitos señalados en la ley, las partes involucradas en la eventual controversia 5

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCION "A" Consejero ponente:

ALFONSO VARGAS RINCON Bogotá, D.C., primero (01) de septiembre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-15-0002009-00817-00(AC) Actor: ISMAEL ENRIQUE MOLINA GUZMAN Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE IBAGUE Y OTRO judicial, no están en posibilidad jurídica de conciliar tal derecho. Él, como se sabe, es de carácter imprescriptible e irrenunciable, las condiciones para su reconocimiento están señaladas en la ley y ella no puede ser objeto de negociación por ninguno de los extremos, por ser de orden público. La anterior, es la razón de ser del condicionamiento señalado en la ley, para exigir la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad del contencioso administrativo laboral "...cuando los asuntos sean conciliables..." de lo contrario el legislador no hubiera consignado dicha frase. Las razones que anteceden son suficientes para concluir que, tanto el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué como el Tribunal Administrativo del Tolima, al rechazar la demanda por las razones consignadas,

incurrieron en violación de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso del señor Ismael Enrique Molina Guzmán..." Significa lo anterior que en el caso de reclamarse prestaciones periódicas, como en el sub júdice, el medio de control no caduca pues se puede presentar en cualquier tiempo en atención a la norma citada; y en este caso, no existe duda que el demandante señor JAIRO VESGA TARAZONA está reclamando prestaciones de tal naturaleza. En tal virtud, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander adoptada el día 5 de mayo de 2015 dentro de la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 mediante la cual declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control presentada por la entidad demandada y se ordenará devolver el proceso para que continúe su curso legal. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del Tribunal Administrativo de Santander adoptada el día 5 de mayo de 2015 en la Audiencia Inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 mediante la cual declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantado por el señor JAIRO VESGA TARAZONA contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - U.G.P.P., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación

devuélvase el Expediente al Tribunal Administrativo de Santander y déjense las constancias de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Consejera