CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2014-00904-01(1930-15)-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA - Acto de trámite no susceptible de control jurisdiccional / AUTO QUE NIEGA RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION POR ENFERMEDAD PROFESIONAL - Infiere la culminación de la actuación administrativa / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Revoca De conformidad con los antecedentes expuestos, para la Sala, contrario a la manifestado por el a quo, el acto demandado sí es pasible de control judicial, en la medida en que la Administración, al negar de manera tácita la petición relativa al reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional, resolvió en forma indirecta el fondo del asunto; además, de su contenido se infiere la culminación de la actuación administrativa iniciada con la aludida petición. Razones suficientes para revocar la providencia objeto de alzada y ordenar que se continúe con el correspondiente trámite.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00904-01(1930-15)

Actor: SAUL SUAREZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION - FONDO NACIONAL DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y MUNICIPIO DE

BUCARAMANGA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RELIQUIDACIÓN DE INDEMNIZACIÓN POR ENFERMEDAD PROFESIONAL.

APELACIÓN AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA.

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante (ff. 67 a 70) contra el auto de 26 de febrero de 2015 (f. 65), proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda del epígrafe.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 19 de septiembre de 2014, el señor Saúl Suárez, a través de apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación del oficio SEB JUR 564 de 9 de junio de 2014, a través del cual la secretaría de educación de Bucaramanga le «negó el reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional».

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander, con auto de 26 de febrero de 2015 (f. 65), rechazó la presente demanda al considerar que el acto cuestionado no es pasible de control judicial, dado que se limitó a «señalar que la competencia para conocer del asunto corresponde a la Fiduprevisora S.A.», pues «no produce efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos […]».

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que de conformidad con «lo señalado en el artículo 43 del CPACA se tiene que para que sea definitivo un acto administrativo debe decidir de fondo DIRECTA O INDIRECTAMENTE, al respecto como bien lo señala el despacho al hacer el análisis […], este solo se limita a dar respuesta a los hechos referidos en la petición que

dio origen al acto acusado, no señalando si era determinable o no el reconocimiento solicitado […], siendo esto una respuesta INDIRECTA de la negativa de la entidad, por lo que debe verificarse […] si corresponde a una respuesta definitiva DE CARÁCTER INDIRECTA, situación que obvió el despacho».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243

(numeral 1) y 244 (numeral 3) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 26 de febrero de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de la referencia. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber rechazado el medio de control del epígrafe. 5.3. Caso concreto. El Tribunal Administrativo de Santander, rechazó la demanda al considerar que el acto cuestionado no definió situación jurídica en particular, por tratarse de un acto de trámite, no susceptible de control judicial, tal como lo señala el numeral 3 del artículo 169 del CPACA. Por su parte, el accionante estima que el acto administrativo demandado sí definió la situación jurídica planteada en la petición, pues de manera indirecta negó lo allí solicitado, por lo que es pasible de control judicial. En efecto, el artículo 138 del CPACA dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir

que se declare la nulidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello se cumplan los requisitos procesales para su procedencia. Asimismo, se precisa que el artículo 169 del CPACA establece de manera taxativa las causales de rechazo de la demanda en los siguientes casos: (i) cuando hubiere operado la caducidad, (ii) cuando no es subsanada luego de inadmitida y (iii) cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado diferencias entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes», en tanto que los segundos «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido»1. En este sentido, ha de comprenderse que el acto de trámite es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina. Al respecto, esta Corporación2 ha sostenido: La referida norma [art. 50 CCA] hace una distinción entre actos

administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo. Asimismo, el artículo 43 del CPACA define los actos definitivos como los que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación». 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00 (55304) A, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta, sentencia de 22 de octubre de 2009, expedientes: 11001-03-28-000-2008-00026-00 y 11001-03-28-000-200800027-00, consejero ponente:

Filemón Jiménez Ochoa, actor: Camilo Araque Blanco y otros. Además, esta Colegiatura ha precisado que los actos de trámite que no permiten culminar la actuación pueden ser demandados de manera excepcional. Al respecto, dijo3: En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Por su parte, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de las acciones de tutela ejercidas contra actos administrativos de trámite, previa determinación del juez constitucional de las situaciones especiales que tengan estos con inequívoca incidencia en la decisión administrativa final. En el mismo sentido, esta Corporación discurrió así4: De lo expuesto en líneas procedentes se podría concluir que la acción de tutela solo sería procedente contra actos administrativos definitivos, por ser susceptibles de control jurisdiccional, criterio que excluiría a los de trámite, dado que no contienen una decisión de fondo. No obstante, la Corte Constitucional5 ha considerado que la solicitud de

amparo es procedente contra actos administrativos de trámite, porque no es dable emplear los medios judiciales ordinarios para controvertirlos, 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC), C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 4 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 23 de mayo de 2017, expediente 25000-23-42-000-2017-00785-01(AC), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 5

Sentencia C-557 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. siempre que: (i) los procedimientos en los que se dictaron no hayan culminado, ya que de lo contrario se tendrían que atacar las decisiones definitivas a través de las demandas de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) definan situaciones especiales que tengan incidencia en el aspecto sustancial de los asuntos; y (iii) vulneren derechos constitucionales fundamentales. Así lo reiteró el alto tribunal6: […] excepcionalmente es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legitimidad de tales actos [de trámite], siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se

proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental. Ahora bien, revisado el expediente se puede constatar que el señor Saúl Suárez laboró como docente y durante su vinculación desarrolló una enfermedad calificada con un 50,8% de pérdida de capacidad laboral, por lo que, a través de Resolución 1742 de 9 de julio de 2012, se le reconoció una pensión de invalidez. Con fundamento en ello, mediante escrito de 30 de mayo de 2014, el actor solicitó una indemnización por padecer dicha patología de origen laboral, y con oficio SEB JUR 564 de 9 de junio de 2014, la secretaría de educación de Bucaramanga le respondió: Es conveniente manifestar que el régimen de salud de los docentes oficiales en Colombia, se caracteriza entre otros, por ser un régimen de excepción, administrado según el artículo 5° numeral 2° de la [L]ey 91 de 1989 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual tiene a su vez un Consejo Directivo que es el encargado de reglamentar los procedimientos para determinar la destinación de los recursos el orden de prioridad con que serán atendidas las prestaciones sociales y las […] económicas cuando se trate de situaciones derivadas de la enfermedad 6 Auto 172A de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil. profesional y no profesional, y los auxilios por maternidad. La entidad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fondo es quien contrata las entidades de salud en cada departamento para la

prestación de los servicios médico - asistenciales para los docentes activos y pensionados afiliados al Fondo del Magisterio; debido a lo anterior y al hecho de que el docente no podía escoger libremente la entidad prestadora de salud, el acuerdo 4 de 2004, estipuló que la Fiduciaria la Previsora S.A. contratará con varias entidades en los diferentes Departamentos con el fin de permitir al docente elegir libremente entre varias IPS la prestación del servicio en salud; sin embargo esta libertad de escogencia no es totalmente independiente y sujeta al mercado, sino que tiene limitaciones, no sobra advertir que dentro del Régimen de Salud de los Docentes no existen las cuotas moderadoras ni los copagos; además, cabe resaltar que en este régimen no operan las preexistencias ni los períodos mínimos de cotización para poder tener derecho a la atención en salid de enfermedades de alto costo. Con la [L]ey 91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio estableció que a partir del primero de enero de 1990, todos los docentes que se vincular[a]n al magisterio estarían a cargo de la nación y sus prestaciones serían pagadas por dicho Fondo. De manera que la [L]ey 91 de 1989, permitió al magisterio nacional contar con un Sistema de Seguridad Social exclusivo y especial para ellos, a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyos recursos son manejados mediante un contrato de Fiducia, para el cual se contrató a la Fiduciaria La Previsora S.A., la cual tiene como función administrar los recursos del Fondo y efectuar los pagos de las prestaciones sociales y servicios médicos a que

tiene[n] derecho los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales de todo el país, así como el núcleo familiar de los mismos. La competencia está en cabeza de la “FIDUPREVISORA” que es la entidad encargada del manejo de los recursos de los docentes por sus aportes de estos servidores públicos a salud, y a su vez esta responde por la salud ocupacional de este sector oficial. La ley 1562 de 2012 en su artículo 22 establece su tratamiento para el manejo de este tema ocupacional en los docentes […] En ese orden de ideas, de conformidad con los antecedentes expuestos, para la Sala, contrario a la manifestado por el a quo, el acto demandado sí es pasible de control judicial, en la medida en que la Administración, al negar de manera tácita la petición relativa al reconocimiento de una indemnización por enfermedad profesional, resolvió en forma indirecta el fondo del asunto; además, de su contenido se infiere la culminación de la actuación administrativa iniciada con la aludida petición. Razones suficientes para revocar la providencia objeto de alzada y ordenar que se continúe con el correspondiente trámite. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1.º Revocar el auto de 26 de febrero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda del epígrafe, de acuerdo con la parte motiva 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, para que continúe con el correspondiente trámite. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.