CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2015-00198-01(4377-15)-2018

SUSPENSION PROVISIONAL - Pensión gracia / SUSPENSION PROVISIONAL - Medida cautelar preventiva, provisional y accesoria / PENSION GRACIAMarco normativo / DOCENTE NACIONAL - No es beneficiario de la pensión gracia / SUSPENSION PROVISIONAL - Procedencia [L]a Sala concluye que del análisis de los actos administrativos demandados y de su confrontación con el ordenamiento jurídico superior, se desconoció el régimen legal aplicable para el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandada, habida cuenta que esta no prestó sus servicios como docente del orden departamental o municipal por un término no menor a 20 años, conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913. Por último, la Sala advierte que la vinculación de la demandada como docente del Colegio Nacional Diversificado de Chía y el Colegio Nacional Universitario (Municipio del Socorro) a partir del 28 de marzo de 1978 y hasta el 27 de septiembre de 1994 es de orden nacional, teniendo en cuenta que el tipo de vinculación es del orden nacional y los recursos destinados al pago de las prestaciones sociales para el personal docente de dichas instituciones educativas, provienen del situado fiscal de la Nación. Por las anteriores razones, la Sala confirmará el auto de 21 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1982 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 231 INCISO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00198-01(4377-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIALUGPP

Demandado: DRUCILA CRUZ DE RINCON Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. AUTO INTERLOCUTORIO - SUSPENSIÓN PROVISIONAL - LEY 1437 DE 2011.

Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia de 21 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual decretó la suspensión provisional solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (UGPP).

I. ANTECEDENTES 1.1 Cuestión previa Mediante escrito de 27 de septiembre de 1994, la señora Drucila Cruz de Rincón solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

A través de la Resolución 5383 de 4 de junio de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor de la señora Drucila Cruz de Rincón en cuantía de $274.081, por mesadas pensionales.

La señora Drucila Cruz de Rincón solicitó la reliquidación de la pensión gracia, la cual fue negada por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. mediante las Resoluciones 20635 y 20636 de 5 de octubre de 20041. Inconforme con lo anterior, la señora Drucila Cruz de Rincón presentó recurso de reposición contra la Resolución 20636 de 5 de octubre de 2004, el cual fue resuelto por la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. mediante la Resolución 10803 de 14 de diciembre de 2004, que confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido. La parte demandada presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 ante el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, quien mediante sentencia de 27 de marzo de 2009, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social a reliquidar la pensión gracia de la señora Drucila Cruz de Rincón, en el sentido de incluir la prima de alimentación y la prima de navidad. En cumplimiento a la sentencia de primera instancia, la Caja Nacional de Previsión Social profirió la Resolución UGM 015007 de 24 de octubre de 2011, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de la señora Drucila Cruz de Rincón en cuantía 1 Según los hechos expuestos en el libelo demandatorio 2 Se demandó la nulidad de las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996, 20635 y 20636 de 5 de octubre de 2004 y 10803 de 14 de diciembre de 2004, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social

de $291.633, por mesadas pensionales. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora Drucila Cruz de Rincón. Asimismo, radicó solicitud de suspensión provisional contra las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011, por considerar que la parte demandada no cumple con los requisitos establecidos para ser beneficiaria de la pensión gracia, conforme a lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 037 de 1993 y 91 de 1989. A título de restablecimiento del derecho, pidió el reintegro de los dineros pagados a la señora Drucila Cruz de Rincón como consecuencia de los citados actos administrativos. 1.1 Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander, a través de la providencia de 21 de julio de 2015, decretó la suspensión provisional solicitada por la entidad demandante contra las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011. El Tribunal consideró, que de la simple confrontación entre los actos administrativos demandados, el ordenamiento jurídico superior y las pruebas documentales allegadas al expediente de la referencia, se observa el desconocimiento del régimen legal aplicable para el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Drucila Cruz de Rincón. A juicio del Tribunal, la parte demandada no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión gracia,

teniendo en cuenta que los servicios prestados por la señora Drucila Cruz de Rincón como docente de orden departamental, no son computables con los tiempos laborados en las entidades del orden nacional. Indicó además, que la parte demandada debía acreditar el cumplimiento de 50 años de edad y 20 años de servicios prestados como docente del nivel territorial, conforme a lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 037 de 1993 y 91 de 1989. Consideró, que en las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 por la cual se reconoció la pensión gracia a favor de la señora Drucila Cruz de Rincón y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida, se computaron los tiempos de servicios prestados por ésta como docente del orden territorial y nacional en contravía del ordenamiento jurídico aplicable. Por último precisó, que constituye un detrimento patrimonial para el Estado, el reconocimiento de unos dineros por concepto de pensión gracia “(…) cuando está de por medio el estudio de legalidad sobre dicho reconocimiento efectuado mediante las resoluciones señaladas, lo cual genera un grave perjuicio para el accionante y para el erario público (…)”. 1.2 Del recurso de apelación La parte demandada solicitó, que se revoque la providencia de 21 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander al considerar que la Caja Nacional de Previsión Social reconoció la pensión gracia a la señora Drucila Cruz de Rincón, porque: “(…) la misma cumplía con los requisitos de ley, los

cuales son legales, ya que la señora Cruz de Rincón en ningún momento se valió de artimañas para hacer incurrir en el error a Cajanal (…)”. La recurrente señaló, que: “(…) la ley 37 de 1933 extendió el derecho pues el tiempo que laboro como nacionalizada lo pudo complementar con lo laborado en secundaria, el caso que nos ocupa es para estudiar con lupa pues la norma es general y este en especial la docente también tuvo su condición de docente nacionalizada (…)”. Por último indicó, que la señora Drucila Cruz de Rincón actuó de buena fe en la presentación de los documentos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia hecho por la Caja Nacional de Previsión Social; por ende, dichas actuaciones se presumen legales.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico El problema jurídico se contrae a establecer si se debe confirmar o no, la providencia de 21 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se decretó la suspensión provisional solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por considerar que con la expedición de las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011, se desconoció el régimen legal aplicable para el reconocimiento de una pensión gracia a favor de la señora Drucila Cruz de Rincón.

Para resolver el asunto sub examine, la Sala hará las siguientes precisiones (i) De la pensión gracia (ii) De los requisitos de la solicitud de suspensión provisional (iii)

caso en concreto i) De la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913, estableció el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales del orden departamental o municipal que hayan prestado sus servicios en el magisterio por un término no menor de 20 años. Asimismo, se expidió la Ley 116 de 1928, mediante la cual se extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6 de esa normativa, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Posteriormente, mediante la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria del orden departamental y municipal. El literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y

demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado3, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, a saber: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (…)” ii) De los requisitos de la solicitud de suspensión provisional La suspensión provisional es una medida naturaleza cautelar, preventiva,

provisional y accesoria con que cuenta la parte demandante para que se 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, el cual puede vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos. El inciso 1° del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 20184, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984

esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie . (..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”. 4 Sentencia de 15 de febrero de 2018. MP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Rad. 11001-03-25-000-201500366-00 Frente a lo anterior, la Sala precisa que bajo el régimen de la Ley 1437 de 2011, el juez al momento estudiar la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debe hacer un estudio más riguroso; por consiguiente, el juez no

puede perder de vista que el análisis de legalidad de este último exige, en efecto, que con fundamento en las pruebas allegadas con dicha solicitud, se pueda arribar a la conclusión de que el acto demandado contradice el ordenamiento jurídico. iii) Caso concreto El apoderado judicial de parte demandante presentó solicitud de suspensión provisional5 contra la Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011, por considerar que la señora Drucila Cruz de Rincón al momento del reconocimiento y pago de la pensión gracia no cumplía con los presupuestos normativos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 037 de 1993 y 91 de 1989, para ser beneficiaria de dicho reconocimiento pensional. Por último indicó, que la señora Drucila Cruz de Rincón actuó de buena fe en la presentación de los documentos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia hecho por la Caja Nacional de Previsión Social; por ende, dichas actuaciones se presumen legales. Para desatar el recurso de apelación presentado por el apoderado judicial de la parte demandada contra la providencia de 21 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la Sala deberá hacer el siguiente estudio: 5 En el cuaderno de medidas cautelares no se puede establecer la fecha de la solicitud de suspensión provisional. Suspension provisional de las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011 Ordenamiento jurídico transgredido Actos administrativos censurados

Constitucional: artículos 48 y 128 R e s o l u c i ón 5383 de 4 de junio de 1996

Legal: " ( … ) s e r e c o n o c i ó una pensión gracia de conformidad con la Ley Artículo 3º.- (...) Los veinte años de servicios a que se refiere el 114 de 1913 y demás normas concordantes en cuantía de artículo 1 podrán contarse computando servicios prestados en DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL OCHENTA Y UN diversas épocas, y se tendrá en cuenta los prestados en PESOS CON DIECINUEVE CENTAVOS ($ 274.081.19) efectiva cualquier tiempo anterior a la presente Ley (...) a p a r t i r d e l 3 0 d e a g o s t o d e 1 9 9 4 . ( . . . ) Numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 : "(...) Resolución UGM 015007 de 24 de octubre de 2011

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso "(...) reconoció una pensión gracia a favor de la señora CRUZ DE que el interesado compruebe: (...) 3. Que no ha recibido ni RINCÓN DRUCILA, en cuantía de DOSCIENTOS NOVENTA Y recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS M/CTE nacional (...)" ( $ 2 9 1 . 6 3 3 ) , e f e c t iv a a p a r t i r del 30 de agosto de 1994 (...)" Artículo 6 de la Ley 116 de 1928: "(...) Artículo 6°. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los

Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989: " A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos (...) Ahora bien, la Sala hará un análisis de los antecedentes administrativos allegados al expediente para determinar el tiempo de los servicios prestados y el tipo de vinculación de la señora Drucila Cruz de Rincón como docente nacionalizada, así:  Copia del acta de posesión de 7 de marzo de 1964, proferida por el Alcalde del Municipio de Chima (Santander), en la que consta la posesión de la señora Drucila Cruz de Rincón en el cargo de Directora de la Escuela Rural de “EL HELECHAL”6, como docente nacionalizada.  Copia del acta de posesión de 21 de febrero de 1968, proferida por el Alcalde Municipal del Socorro, en la que consta la posesión de la

señora Drucila Cruz de Rincón en el cargo de Maestra de Segunda Categoría Concentración Sagrado Corazón7, como docente nacionalizada.  Mediante el Decreto 1508 de 29 de julio de 1971, el Gobernador de Santander aceptó la renuncia de la parte demandada con efectos fiscales a partir del 22 de julio de ese mismo año. 8 6 Folio 16 7 Folio 17 8 Folio 18 y 19  Acta de posesión de 28 de marzo de 1978, expedida por el Secretario Jurídico de la Alcaldía Municipal de Chía, en la que consta la posesión de la señora Drucila Cruz de Rincón en el cargo de profesora de enseñanza secundaria del Colegio Nacional Diversificado de Chía9, como docente nacional.  Acta de posesión de 22 de septiembre de 1980, proferida por la Alcaldesa del Municipio de Socorro, en la que consta la posesión de la señora Drucila Cruz de Rincón en el cargo de profesora de secundaria del Colegio Nacional Universitario (Municipio del Socorro)10, como docente nacional. Sobre el particular, la Sala observa que la señora Drucila Cruz de Rincón prestó sus servicios como docente del orden departamental y municipal, en el periodo comprendido del 7 de marzo de 1964 y hasta el 22 de julio de 1971; esto es, por un tiempo de 7 años, 4 meses y 14 días. Posteriormente, desde el 28 de marzo de 1978 y hasta el 27 de septiembre de 199411, la parte demandada se encontraba prestando sus servicios como docente del orden nacional, tal y como se observa

en los documentos aportados en el expediente. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala concluye que del análisis de los actos administrativos demandados y de su confrontación con el ordenamiento jurídico superior, se desconoció el régimen legal aplicable para el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Drucila Cruz de Rincón, habida cuenta que esta no prestó sus servicios como docente del orden departamental o municipal por un término no menor a 20 años, conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913. Por último, la Sala advierte que la vinculación de la señora Drucila Cruz de Rincón como docente del Colegio Nacional Diversificado de Chía y el Colegio Nacional Universitario (Municipio del Socorro) a partir del 28 de marzo de 1978 y hasta el 27 de septiembre de 1994 es de orden nacional, teniendo en cuenta que el tipo de vinculación es del orden nacional y los recursos destinados al pago de las prestaciones sociales para el personal docente de dichas instituciones educativas, 9 Folio 20 10 Folio 21 11 Fecha en la que se efectuó el reconocimiento pensional a favor de la parte demandada provienen del situado fiscal de la Nación. Por las anteriores razones, la Sala confirmará el auto de 21 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de las Resoluciones 5383 de 4 de junio de 1996 y UGM 015007 de 24 de octubre de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Se confirma el auto de 21 de julio de 2015, proferido por el Tribunal

Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Relatoría: JORM/Lmr.