CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2015-00464-01(3268-16)-2018

TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMENTO EN RELACIÓN CON ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Computo Cuando el acto impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de carácter disciplinario, el término de caducidad se computa a partir del acto de ejecución de la sanción, lo que garantiza la protección efectiva de los derechos del disciplinado. Esto siempre que tal acto exista y que tenga relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, en caso contrario, el tiempo de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario.

NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 25 de abril de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012), C.P.

Gerardo Arenas Monsalve.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00464-01(3268-16)

Actor: ANDRÉS FELIPE PARDO VIVAS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Asunto: Rechazo caducidad – Fallos disciplinarios Ley 1437 de 2011.

Auto interlocutorio O-0060-2018

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de mayo de 2016, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dio por terminado el proceso. ANTECEDENTES Demanda.1 1 Folios 223 a 234. El señor Andrés Felipe Pardo Vivas, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Fallo disciplinario de primera instancia de 12 de agosto de 2013 que impuso el correctivo disciplinario de destitución e inhabilidad general por 10 años. - Artículo primero de la Resolución 03987 de 11 de octubre de 2013, notificada personalmente el 23 de octubre de 2013, por la cual se ejecutó una sanción disciplinaria. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reintegro a la Policía Nacional, ii) se condene al pago de la suma $17.487.143 correspondientes a los emolumentos dejados de percibir desde octubre de 2013 a la fecha, 23 de febrero de 2014 con su correspondiente indexación, iii) el pago de $30.000.000 por lucro cesante y iv) el pago de 100 smlmv por concepto de perjuicios morales. El Tribunal Administrativo de Santander al admitir la demanda2, consideró que si bien la parte demandante al subsanar el escrito introductorio no incluyó la pretensión de nulidad del fallo de segunda instancia proferido el 29 de agosto de 2013, en virtud del artículo 163 del CPACA se entendía demandado al ser el acto

que resolvió el recurso. Contestación.3 La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló entre otras, la excepción de caducidad frente a la cual indicó, que teniendo en cuenta que en la subsanación de la demanda se solicitó la nulidad del fallo de primera instancia, en el entendido que incluye el de segunda, es esta última decisión la que realmente modifica la situación jurídica del interesado. Señaló que el fallo de segunda instancia fue notificado el 11 de septiembre de 2013 en consecuencia la radicación de la conciliación extrajudicial se presentó cuando ya había operado la caducidad, por cuanto la demanda debió radicarse antes del 12 de enero de 2014.

LA PROVIDENCIA APELADA4

El Tribunal Administrativo de Santander a través de auto de 22 de mayo de 2016 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró probada la excepción de caducidad y dio por terminado el proceso. Precisó que en atención a varios pronunciamientos del Consejo de Estado al resolver recursos de apelación de decisiones adoptadas por ese tribunal, se consideró que el término de caducidad para demandar actos disciplinarios debe contarse a partir del acto de ejecución, sin embargo, en posteriores providencias la 2 Folios 236 y 237. 3 Folios 254 a 279 4 Folios 291 a 294 y CD folio 1. Sección Segunda replanteó su posición para sostener que el cómputo debe iniciarse desde la notificación del acto administrativo sancionatorio de única o segunda instancia, al ser esta decisión la que define de fondo la situación jurídica

del disciplinado, situación que no ocurre con el acto de ejecución. Argumentó que revisado el expediente, el fallo sancionatorio de segunda instancia de 29 de agosto de 2013 fue notificado personalmente al apoderado del demandante el 11 de septiembre de ese mismo año, teniendo como fecha límite para demandar, el día 13 de enero de 2014 (ya que el 12 de enero fue un dominical). No obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 21 de febrero de 2014 y posteriormente la demanda se radicó el 9 de abril de 2014, es decir, sobrepasó el tiempo oportuno para ello.

RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior e indicó que en providencia de 18 de agosto de 2015 se admitió la demanda y la subsanación, con la cual se entiende incluida la pretensión de nulidad de la resolución a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria de 11 de octubre de 2013 notificada el 23 de octubre de ese mismo año, por lo que el plazo para demandar se extendió hasta el 23 de febrero de 2014, luego, ante la solicitud de conciliación de 21 de febrero de 2014 la demanda interpuesta el 9 de abril de 2014, se hizo dentro del término legal. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 22 de mayo de 2016 que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: ¿Cuál es el acto administrativo que se debe tener en cuenta para el cómputo del término de caducidad para la presentación de la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tratándose de asuntos disciplinarios, el fallo de segunda instancia o, la Resolución 03987 de 11 de octubre de 2013 a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria? Dilucidado el asunto anterior se deberá resolver el siguiente cuestionamiento: ¿Operó el fenómeno de caducidad en el presente asunto? 5 Folio 294 y CD folio 1. Primer problema jurídico ¿Cuál es el acto administrativo que se debe tener en cuenta para el cómputo del término de caducidad para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tratándose de asuntos disciplinarios, el fallo de segunda instancia o, la Resolución 03987 de 11 de octubre de 2013 a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria? La tesis que sostendrá la Subsección es la siguiente: El término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tratándose de asuntos disciplinarios, debe contabilizarse a partir de la Resolución 03987 de 11 de octubre de 2013 por ser el acto de ejecución de la sanción disciplinaria. Se amplían a continuación las razones respectivas: Esta Sección en auto de unificación jurisprudencial6 sostuvo que cuando el acto impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho es de carácter disciplinario, el término de caducidad se computa a partir del acto de ejecución de la sanción, lo que garantiza la protección efectiva de los derechos del disciplinado. Esto siempre que tal acto exista y que tenga relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, en caso contrario, el tiempo de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. Se sostuvo en dicha providencia: «[…] En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos

en que sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del C.C.A. antes expuesta, en los siguientes términos: La posición deberá ser aplicada en aquellos eventos en los que: 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 25 de abril de 2016, radicación: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Demandante: Rafael Eberto Rivas Castañeda. Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente Gerardo Arenas Monsalve. i) Se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa. Es en estos eventos en los que de conformidad con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. debe ser interpretado en el sentido en que el término de caducidad será computado a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria.[…]» En efecto, cuando se profiera un acto administrativo a través del cual se ejecute la sanción disciplinaria, es a partir de este que se iniciará el cómputo de los términos para la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por tener una incidencia directa en la terminación de la relación laboral. Esclarecido lo anterior y aplicado al caso concreto, de los documentos que

reposan en el expediente se evidencia lo siguiente: - El 12 de agosto de 2013, el jefe de control disciplinario interno DESAN, profirió en primera instancia fallo disciplinario donde declaró probado el cargo disciplinario contra el demandante e impuso el correctivo disciplinario de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años7. - La inspección general de la delegada región cinco de Policía, mediante decisión de segunda instancia el 29 de agosto de 2013, no accedió a la pretensión de revocar el fallo de primera instancia8. - A través de Resolución 03987 de 11 de octubre de 2013, el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción disciplinaria en la cual retiró del servicio activo por destitución al demandante9. Este acto administrativo se notificó al demandante el 23 de octubre de 2013, como se afirma en la demanda y en el recurso de apelación interpuesto, y como efectivamente se concluye del oficio S-2013010647/DESAN-CODIN de 23 de octubre de 201310. De lo expuesto se concluye que, en razón a que en el presente caso se profirió por parte de la dirección general de la Policía Nacional el acto de ejecución del correctivo disciplinario, en atención al artículo 42 de la Ley 1015 de 2006, esta resolución es la que tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral.

En conclusión: Es claro que en el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el sub lite, debe contabilizarse a partir

7 Folios 1 a 48 archivo PDF tomo 3 parte 3 y 1 a 38 archivo PDF tomo 3 parte 4, CD folio 225. 8 Folios 2 a 43 archivo PDF« tomo 3 parte 5» y archivo PDF 1 a 13 «tomo 3 último archivo», CD folio 225. 9 Folio 20 archivo PDF «tomo 3 último archivo». 10 Folio 21 archivo PDF «tomo 3 último archivo», CD folio 225. de la notificación de la Resolución 03987 de 11 de octubre de 2014 por ser el acto de ejecución de la sanción disciplinaria, interpretación que garantiza la protección efectiva de los derechos del disciplinado. Segundo problema jurídico ¿Operó el fenómeno de caducidad en el presente asunto? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Como ya se planteó en el problema jurídico anterior, que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho donde se debatan asuntos disciplinarios, se cuenta a partir del acto de ejecución de la sanción, en el presente caso la demanda se presentó dentro del término oportuno para ello, como se explica a continuación. La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta Sección indicó que « [...] la caducidad comporta el término dentro

del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»11 Por su parte, el artículo 164 del CPACA prescribe:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: […]

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se puede concluir que para presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente: Gustavo E. Gómez Aranguren (E), Sentencia de ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014). Radicación número: 0800123-31-000-2012-02445-01(2725-12). Demandante: Jesús Maria Palma Parejo. Demandado: Ministerio de la Protección

Social. del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. En este caso, en atención a la interpretación unificada de esta Sección, del acto de ejecución por tratarse de un asunto disciplinario. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009. Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los presupuestos fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente:  La Resolución 03987 de 11 de octubre de 201312 por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria contra el demandante y se comunicó al señor Andrés Felipe Pardo Vivas el 23 de octubre de ese mismo año13.  El término de caducidad empezó a contar a partir del día siguiente, es decir el 24 de octubre de 2013 por lo que el plazo máximo que tenía el demandante para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo era el 24 de febrero de 2014.  La parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 21 de febrero de 2014 ante la Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos, según la constancia de no conciliación que se expidió el 7 de abril de 201414. En efecto, la radicación de la solicitud del requisito de procedibilidad suspendió el término de caducidad por 3 días, debiéndose en consecuencia presentar la demanda a más tardar el 10 de abril de 2014, pues la

constancia de no conciliación se expidió el 7 de abril de 2014, como atrás se indicó.  La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 9 de abril de 2014, según constancia de recibido y el acta individual de reparto visibles a folios 187 y 188, es decir dentro del término previsto en el artículo 164 del CPACA.

En conclusión: El señor Andrés Felipe Pardo Vivas presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término oportuno para ello, razón por la cual no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, y en tal sentido no prospera el medio exceptivo propuesto por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, contrario a lo declarado por el a quo.

Decisión de segunda instancia. 12 Folio 20 archivo PDF «tomo 3 último archivo». 13 Según oficio S-2013010647/DESAN-CODIN de 23 de octubre de 2013. 14 Folio 186. Por las razones que anteceden, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial el 22 de mayo de 2016, que declaró probada la excepción de caducidad y dio por terminado el proceso. En su lugar, el a quo deberá continuar con el trámite de las demás etapas del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de mayo de 2016, que declaró probada la excepción de caducidad y dio por terminado el proceso.

En su lugar, el tribunal deberá continuar con las demás etapas del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Andrés Felipe Pardo Vivas contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ