CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2015-00771-01(0944-16)-2018

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO GENERAL QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA LA EXPEDICIÓN DE ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR – No amplía el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cuatro meses desde la firmeza del acto enjuiciado / CADUCIDAD – Rechazo de la demanda En atención a la jurisprudencia citada es pertinente considerar que los efectos de la sentencia de 13 de marzo de 2009, confirmada el 2 de mayo de 2013 que anuló el Acuerdo 062 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, no puede constituir un fundamento legal que permita revivir términos o plazos que a la luz de nuestro ordenamiento jurídico se encuentran precluidos, como tampoco generan una nulidad automática de los actos particulares que se profirieron con sustento en esta, tal como lo refiere el demandante en el recurso. Así las cosas, pretender que luego de 14 años se debata la legalidad de un acto particular y concreto que usualmente debe demandarse en el término de 4 meses es una actuación que está en contravía del principio universal de la seguridad jurídica. En las anteriores condiciones, el término de caducidad para demandar el acto particular que definió la situación jurídica del demandante, era de 4 meses contados a partir de del día siguiente al de su comunicación, notificación o ejecución, razón por la cual debió presentar el medio de control en el 2000.

Finalmente, como quiera que trascurrieron más de 14 años teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 27 de abril de 2015, operó el fenómeno de caducidad del medio de control y por tanto en los términos del artículo 169 del CPACA era procedente el rechazo de la demanda de la referencia, tal como lo resolvió el a quo. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de 19 de octubre de 2017, C.P.: William Hernández Gómez, rad.: 2807-15.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00771-01(0944-16)

Actor: JOAQUÍN HUMBERTO FLÓREZ ESCALANTE

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTRO Asunto: Rechazo demanda Ley 1437 de 2011

Auto interlocutorio O-0040-2018 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido 27 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander a través del cual se rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

ANTECEDENTES

El señor Joaquín Humberto Flórez Escalante, presentó demanda1 contra el Municipio de Bucaramanga y el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE ISABU, en la cual solicitó lo siguiente:

1. Declarar que con el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE ISABU, hoy secretaría de salud y medio ambiente, existió una relación laboral desde el 8 de mayo de 2007 hasta el 28 de febrero de 2000 (sic), para la prestación de servicios personales de técnico de estadística, la cual terminó con la expedición de la Resolución 0057 de 28 de febrero de 2000.

A título de restablecimiento solicitó: i) declarar que no existió solución de continuidad en la relación laboral y se de cumplimiento a la sentencia conforme lo prevé los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, así como la condena en costas; ii) reintegrarlo en el mismo cargo de técnico en estadística que venía desempeñando en iguales condiciones de trabajo, o en otro de igual o superior categoría, y iii) el reconocimiento y pago de salarios, primas, reajustes o aumentos, y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta que se produzca el reintegro, así como los perjuicios morales. Auto inadmisorio de la demanda2 El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de providencia de 31 de agosto de 2015 inadmitió la demanda, por las siguientes razones: « […] Estudiando la demanda, se encuentra que la misma no expresa con precisión y claridad lo que se pretende, toda vez que no indica el o los acto(s) administrativo(s) respecto de los cual(es) pretende la nulidad,

razón por la cual se requiere a la parte demandante a fin de que los especifique y los anexe a la demanda. Asimismo, los hechos y omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones, no están debidamente determinados y clasificados, toda vez que en ellos no se narra el período de vinculación laboral del demandante, ni la forma de vinculación con las entidades demandadas y demás hechos 1 Folios 1 a 5. 2 Folios 71 y 72 relevantes para la prosperidad del presente medio de control, por lo cual igualmente se requiere al accionante para su corrección. De otro lado, teniendo en cuenta que se trata de la impugnación de un acto administrativo se constituye como requisito legal indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación, requisito que, de la misma manera, se solicita cumplir a la parte demandante. […] Por lo anterior, se requiere a la parte demandante para que anexe los actos administrativos respecto de los cuales pretende su nulidad; el que resuelve los recursos y los recursos mediante los cuales se concluyó la actuación administrativa, en caso de que hayan sido interpuestos […]» Memorial de subsanación de la demanda3 El demandante en el escrito de corrección se limitó a señalar que el presente asunto no se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino de una demanda «administrativa laboral», que el periodo de vinculación fue desde el 8 de mayo de 2007 hasta el 28 de febrero de 2000 (sic), y que fue vinculado en carrera administrativa como técnico en estadística código 41703.

PROVIDENCIA APELADA4

El Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que en aras de garantizar el derecho sustancial, al juzgador le asiste el deber de revisar la demanda e interpretarla en su conjunto y si encuentra falencias en su formación, debe exponerlas con el fin de que la parte interesada las subsane y evitar que se configure una ineptitud sustantiva por indebida escogencia del medio de control que impida decidir de fondo la controversia. Afirmó que como lo pretendido por el demandante es el reintegro y pago de las acreencias laborales dejadas de percibir como consecuencia de la supresión del cargo mediante la Resolución 0057 de 28 de febrero de 2000, el medio de control idóneo para tramitar el presente asunto es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Indicó que al hacerse efectiva la desvinculación del señor Flórez Escalante en el mes de febrero de 2000 y al ser presentada la demanda el 17 de julio de 2014, conlleva a que ésta no fuera radicada dentro del término prescrito en el artículo 164 del CPACA, esto es, dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución del acto que vulneró los intereses del demandante. 3 Folios 74 y 75 4 Folios 78 a 80

RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión por considerar que no se produjo la caducidad del medio de control, para el efecto

señaló que el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999 por medio del cual se modificó los Acuerdos 023 de 19 de mayo de 19996 y 051 de 10 de diciembre de 19997, decisión que fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 6 de mayo de 2013. Sustentó que al declararse la nulidad del acuerdo, automáticamente quedan nulos todos los actos administrativos que con posterioridad fueron proferidos, incluida la Resolución 0057 de 28 de febrero de 2000, mediante la cual fue desvinculado el demandante, por ser el primero, la causa generadora del segundo. Argumentó que la acción que se genera como consecuencia de esa nulidad es la «administrativa laboral» porque los actos administrativos que lesionaron al demandante ya fueron declarados nulos. Finalmente, destacó que en cuanto al cómputo del término de caducidad se deben tener en cuenta los principios pro actione y pro damato, toda vez que cuando no es manifiesta la caducidad, es viable admitir la demanda sin perjuicio de que el juez al momento de fallar vuelva sobre ese asunto. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de octubre de 2015 que rechazó la demanda porque operó la caducidad. Problema Jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La declaratoria de nulidad del Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999 relacionado con el otorgamiento de facultades extraordinarias al alcalde de

Bucaramanga, por parte del Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 13 de marzo de 2009, confirmada por el Consejo de Estado el 2 de mayo de 2013, produjo la nulidad del acto particular que resolvió la situación jurídica del demandante y en consecuencia puede solicitarse el restablecimiento del derecho en cualquier tiempo? 5 Folios 82 y 83 6 Por medio del cual el Concejo Municipal otorgó facultades al alcalde para ingresar al municipio al programa de apoyo al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7 Por medio del cual se amplió el término de las facultades otorgadas al alcalde. Efectos en el tiempo de la sentencia de nulidad de un acto administrativo de contenido general. En un asunto similar al que acá se estudia, esta Sección8 consideró que los efectos de las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad simple a través de las cuales se anulan actos administrativos generales de reestructuración, no pueden constituir fundamento para revivir términos o plazos que ya se encuentran precluidos. En efecto, esta Corporación, con respecto a la declaratoria de nulidad del acto general y sus efectos, tratándose de casos como el analizado en el sub lite, ha manifestado que: «[…] la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos

particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general. […]»9 En otra oportunidad esta misma Sección10 señaló: « […] En vista de que el demandante esperó hasta la declaratoria de nulidad del acto general, esto es del Acuerdo 076 de 1997, para iniciar el proceso contencioso para solicitar su reintegro, el mismo resulta improcedente. Por ello no es posible que el actor eleve una nueva solicitud para revivir términos ya caducados, porque como se mencionó anteriormente, los derechos laborales del señor “…” fueron lesionados en el mismo momento en que fue retirado del servicio, esto es, entre los años 1997 y 1998. Reitera la Sala que en el caso concreto no existe una relación o nexo entre las pretensiones del medio de control y el acto administrativo atacado ya que este no fue el que lo separó de su cargo, y solo la declaratoria de ilegalidad del acto desvinculación (expedido a finales de 1997 e inicios de 1998) puede conllevar su reintegro a título de restablecimiento del derecho. […]» 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, CP William Hernández Gómez auto de 19 de octubre de 2017 Expediente: 0800123-33-000-2015-00037-01 (2807-2015). Auto de 11 de febrero de 2016 expediente: 15-001-23-33-000-2013-00408-01

(2838-2013) CP William Hernández Gómez. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia de 5 de diciembre de 2002, expediente 3875-2002, Consejero Ponente doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Consejo de Estado. Sección Segunda – Subsección A. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, 19 de febrero de 2015. Expediente: 15001-23-33-000-2013-00217-01 (2412-2013). De la oportunidad para demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto. El artículo 138 del CPACA regula expresamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así: «[…] Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» De la normativa transcrita, se desprende que como presupuesto del medio de control se requiere la lesión de un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica en favor de una persona, afectación que se ve materializada en un acto administrativo expreso o presunto, susceptible de ser enjuiciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En el presente caso dicha lesión consiste, en la supresión del cargo de técnico en estadística que ocupaba el señor Joaquín Humberto Flórez en el Instituto de Salud

de Bucaramanga ESE ISABU. Luego, la forma de reclamar el derecho subjetivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es por medio de la pretensión de nulidad del acto administrativo particular, que resolvió crear, modificar o extinguir la situación jurídica, el cual, según se advierte en los fundamentos fácticos de la demanda corresponde a la Resolución 0057 de 28 de febrero de 200011. Bajo el anterior entendido, esta Subsección comparte la decisión del tribunal cuando de la interpretación de la demanda, dedujo que la solicitud efectuada por el demandante se adecuaba al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA. Ahora, el término para presentar la demanda de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto administrativo de carácter particular y concreto o de un acto administrativo de carácter general que persigue el restablecimiento automático del derecho quebrantado, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso12, so pena de que opere la caducidad. Ahora bien, en cuanto al término de caducidad para demandar un acto particular y concreto que tiene como sustento un acto de carácter general que fue declarado nulo, esta Sección13 precisó: 11 Folio 3 de la demanda. 12 Literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 11 de febrero de

2016 expediente: 15-001-23-33-000-2013-00408-01 (2838-2013), ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto de 19 de febrero de 2015 expediente: 15-001-23-33-000-2013i) La declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte demandante, no puede revivir términos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) La declaratoria de nulidad del acto general no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual, solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial. iii) La nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general. De conformidad con la argumentación esbozada la Subsección advierte que el verdadero alcance de las pretensiones del medio de control de la referencia, no es otro que revivir la posibilidad de controvertir la legalidad del acto de desvinculación laboral proferido en el año de 2000. En efecto, en atención a la jurisprudencia citada es pertinente considerar que los efectos de la sentencia de 13 de marzo de 200914, confirmada el 2 de mayo de

201315 que anuló el Acuerdo 062 de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, no puede constituir un fundamento legal que permita revivir términos o plazos que a la luz de nuestro ordenamiento jurídico se encuentran precluidos, como tampoco generan una nulidad automática de los actos particulares que se profirieron con sustento en esta, tal como lo refiere el demandante en el recurso. Así las cosas, pretender que luego de 14 años se debata la legalidad de un acto particular y concreto que usualmente debe demandarse en el término de 4 meses es una actuación que está en contravía del principio universal de la seguridad jurídica. En las anteriores condiciones, el término de caducidad para demandar el acto particular que definió la situación jurídica del demandante16, era de 4 meses contados a partir de del día siguiente al de su comunicación, notificación o ejecución, razón por la cual debió presentar el medio de control en el 2000. Finalmente, como quiera que trascurrieron más de 14 años teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 27 de abril de 201517, operó el fenómeno de caducidad del medio de control y por tanto en los términos del artículo 169 del 00217-01 (2412-2013), Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. 14 Folios 10 a 29. 15 Folios 30 a 58. 16 El cual, según los fundamentos fácticos de la demanda es la Resolución 0057 de 28 de febrero de 2000, acto administrativo que no fue aportado con la demanda o su corrección. 17 Según sello de recibido folio 64 y acta de reparto folio 65.

CPACA era procedente el rechazo de la demanda de la referencia, tal como lo resolvió el a quo.

En conclusión: El señor Joaquín Humberto Flórez Escalante presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de manera extemporánea, razón por la cual operó el fenómeno de la caducidad del medio de control.

Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de octubre de 2015, que rechazó la demanda, al haberse configurado el fenómeno de caducidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección RESUELVE PRIMERO: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 27 de octubre de 2015, que rechazó la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Joaquín Humberto Flórez Escalante contra el Municipio de Bucaramanga y el Instituto de Salud de Bucaramanga ESE ISABU al haberse configurado el fenómeno de caducidad.

SEGUNDO: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ