CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2015-01078-01(1042-16)-2019

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Computo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOEventos en que no opera La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164

Al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de

conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRENTE A ACTOS DE RETIRO DEL SERVICIO - Computo Para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar la caducidad cuando se demanda el acto por medio del cual se produce la desvinculación de un empleado, es a partir del día siguiente a aquel en que se produce el retiro efectivo del servicio.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001ARTÍCULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01078-01(1042-16)

Actor: LUIS HERNANDO MACÍAS SILVA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, DELEGACIÓN DEPARTAMENTAL DEL ESTADO CIVIL DE SANTANDER Asunto: Apelación auto que rechaza demanda por caducidad

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 15 de diciembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Luis Hernando Macías Silva contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación Departamental del Estado Civil de Santander, por considerar que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control.

1. Antecedentes

1.1. Demanda 1.1.1. Pretensiones El señor Luis Hernando Macías Silva, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de los siguientes actos: i) Resolución número 109 de 7 abril de 2011, proferido por las delegadas del registrador nacional del estado civil de Santander, mediante la cual fue retirado del cargo por haber sido incluido en la nómina de pensionados; y, ii) Oficio DDS2014003143 del 15 de agosto de 2014, proferido por las delegadas del registrador nacional del estado civil de Santander, que desató de forma negativa la solicitud de revocatoria del acto de desvinculación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) disponer el reintegro al servicio; ii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio; iii) pagar indexados los salarios y las prestaciones dejadas de percibir, desde la fecha de desvinculación hasta cuando se verifique el retiro, tomando como base el índice de precios al consumidor; y, iv) informar de su reintegro a CAJANAL EICE, con

el propósito de suspender las mesadas pensionales hasta la edad de retiro forzoso. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander, por medio del auto del 15 de diciembre de 2015, rechazó la demanda interpuesta por el señor Luis Hernando Macías Silva, por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control. Indicó que de conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad y el restablecimiento del derecho, la demanda deberá ser interpuesta dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. Señaló que el acto acusado no está exento de la caducidad señalada anteriormente, comoquiera que las prestaciones periódicas que reclama el actor, solo tienen esa connotación mientras son devengadas, es decir, cuando está vigente el vínculo laboral con el empleador. Precisó que el acto demandado dispuso que el retiro del actor se hiciera efectivo el 8 de abril de 2011, fecha que fue confirmada en el hecho número 1.º de la demanda (folio16), de modo que el plazo para demandar feneció el 9 de agosto de 2011, mientras que la solicitud de conciliación se presentó hasta el 12 de diciembre de 2014 (folios 10 al 13), es decir, cuando ya había caducado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación con el

argumento de que el acto administrativo que lo retiró de la entidad y el oficio que negó la revocatoria de la decisión administrativa, le impidieron recibir el salario y las demás prestaciones a que tiene derecho. Precisó que los actos administrativos demandados son irregulares, por cuanto no tuvieron en cuenta al momento del retiro que a su situación laboral se le debía aplicar el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que quiere decir que podía trabajar hasta la edad de retiro forzoso. Argumentó que al momento del retiro se encontraba en carrera administrativa, en tal sentido, se debieron cumplir los requisitos establecidos en la ley para tal propósito. Asimismo manifestó que por el hecho de tener estabilidad laboral, sus prestaciones son irrenunciables.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Luis

Hernando Macías Silva. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio; y, iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga

dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto

administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta

a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1)

del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

[…] la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.3. Del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio. Esta Corporación ha precisado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser enjuiciado en sede judicial es aquella «manifestación de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional7». Adicionalmente, el numeral 2 del artículo 74 del CPACA prevé que no procede recurso de apelación contra las decisiones proferidas por los ministros, directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas, ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Bajo este criterio interpretativo, debe entenderse que el acto administrativo que declara el retiro del servicio, es el acto definitivo que contiene la decisión unilateral de la administración de culminar el vínculo legal y reglamentario del servidor público8. Esta Corporación se ha pronunciado en ese sentido así9: Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c.,

veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de fecha 19 de octubre de 2017, radicado 1650-2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 En todo caso, la Sala considera importante aclarar que pese a que no es del caso materia de controversia, si procede recurso contra el acto que produce el retiro del servicio por calificación insatisfactoria de acuerdo al artículo 43 de la Ley 904 de 2004. 9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B

Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., Cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 41001-23-33-000 2013-00022-01(1875-13) Actor: Jairo Lima Vargas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. «tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación»10.

Así las cosas, para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar la caducidad cuando se demanda el acto por medio

del cual se produce la desvinculación de un empleado, es a partir del día siguiente a aquel en que se produce el retiro efectivo del servicio. 2.4. Solución del caso concreto De conformidad con las pruebas documentales obrantes en el expediente se puedo establecer:  Que por medio de la Resolución número 109 de 7 de abril de 2011, proferida por las delegadas del Registrador Nacional del Estado Civil de Santander, el actor fue retirado del servicio por haber sido incluido en la nómina de pensionados en el mes de marzo de 2011(folios 2 al 4).  Que mediante la Resolución número 109 de 7 de abril de 2011, se determinó que la fecha de retiro del actor se hacía efectiva a partir del 8 de abril de 2011(folio 4).  A través de Oficio número 2014003143 del 15 de agosto de 2014, proferido por las delegadas del Registrador Nacional del Estado Civil de Santander, se desató desfavorablemente la solicitud de revocatoria del acto administrativo que retiró de la entidad al actor (folio 9).  A folio 10 reposa certificación del acta de conciliación fallida, celebrada el 5 de febrero de 2015, ante la Procuraduría 212 Judicial I para asuntos administrativos. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: 10 Cita propia del texto transcrito. «Auto de 6 de agosto de 2008, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Referencia No. 08001-23-31-000-200700886-01(1389-08). Actor: Jaime Bejarano Caquimbo». El acto de desvinculación del actor, para el caso bajo análisis, fue la Resolución número 109 del 7 de abril de 201111, proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual se hizo efectiva el día 8 de ese mes y año12; por lo tanto, el término para contabilizar la caducidad del medio de control empezó a correr al día siguiente a esta fecha, es decir, el 9 de abril de 2011, y como consecuencia, venció el 9 de agosto de 2011. Ahora bien, la solicitud de conciliación se radicó el 12 de diciembre de 201413, cuando era evidente la caducidad del medio de control; la audiencia se celebró el 5 de febrero de 2015, fecha en que también se expidió la respectiva constancia14. Por lo tanto, como la demanda fue radicada el 24 de septiembre de 201515, se debe concluir, que no se presentó en tiempo y, por ende, está afectada de caducidad. Finalmente, en lo que respecta a los argumentos del recurso relacionado con la posibilidad de mantener al demandante en la entidad hasta la edad de retiro forzoso y que como estaba en carrera administrativa debía seguirse el procedimiento establecido en la ley para quienes gozan de ese fuero, la Sala considera que tales planteamientos son propios de resolver al decidir el fondo de la controversia y, en este caso, no es procedente referirse a esos aspectos, comoquiera que se demostró que el actor no hizo uso oportuno del medio de control. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Confirmar el auto del 15 de diciembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por el señor Luis Hernando Macías Silva, contra la Nación, Registraduría Nacional del 11 Folio 2 Cuaderno principal. 12 Folio 4 Cuaderno principal. 13 Folios 10 a 11 Cuaderno principal 14 Folio 12 al 13 Cuaderno principal 15 Folio 22 Cuaderno principal Estado Civil, Delegación Departamental del Estado Civil de Santander, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

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