CE-SECCION SEGUNDA-68001-23-33-000-2018-00111-01(0849-19)

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - Configuración / ELEMENTOS DE COSA JUZGADA - Identidad de objeto, partes y causa petendi Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que converjan varios elementos: a.) identidad de objeto: que las pretensiones reclamadas en un nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo; b.) identidad de partes: que se trate de los mismos sujetos procesales y; c.) identidad de causa: que el motivo, fundamento o los hechos en que se sustentó la primera acción sea el mismo que en el segundo proceso que esté siendo promovido. (…) [R]especto de la pretensión principal, el objeto perseguido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «6800123-33-000-2012-00215-00», incoado en su momento por la demandante, tiene estrecha relación con el debatido en el medio de control del epígrafe, dado que el asunto litigioso en ambos procesos abarca el control de legalidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la prima técnica en los términos de Ley 106 de 1993 y el Decreto reglamentario 1384 de 1996, pues de los antecedentes expuestos se infiere que los fundamentos fácticos y jurídicos de las actuaciones administrativas que dieron origen a su expedición son idénticos.(…) [L]a controversia jurídica se centró en determinar si a la parte actora le asiste el derecho al reconocimiento de la prima técnica conforme a las previsiones contenidas en la Ley 106 de 1993 y el Decreto reglamentario 1384 de 1996, de allí

que en ambos procesos hay identidad de causa.(…) [T]anto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en su momento ante el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia, y en el Consejo de Estado en segunda, como en el presente medio de control tramitado ante esa Corporación, existe identidad jurídica de partes, pues en ambos funge como demandante la señora Sonia Niño González y como demandada la NaciónContraloría General de la República. En efecto, la Sala concluye que en el presente asunto concurren en su totalidad los supuestos contemplados en el artículo 303 del CGP, para que se configure la excepción de cosa juzgada, en la medida en que hay identidad de partes, objeto y causa, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida, que declaró probado el aludido fenómeno jurídico. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a los elementos que deben concurrir para que se configure la cosa juzgada, ver: C. de E, auto del 11 de abril de 2018, Rad. 68001-23-33-000-2016-01191-01(3472-17), M.P. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 243 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 303

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR ENJUICIARSE ACTO NO

SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Configurada / DEMANDA DEL ACTO DEFINITIVO – Omisión La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa administrativo, teniendo en cuenta

que éstos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, al modificar o crear situaciones jurídicas particulares. (…) [L]a señora Sonia Niño González solicitó la nulidad del Oficio 80110 de 8 de septiembre de 2017, proferido por el Contralor General de la República, que reiteró el oficio 2012EE15647 de 15 de marzo de 2012, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de una prima técnica solicitada por la parte accionante. En el sub judice, la Sala estima que, en aras de establecer la naturaleza del acto administrativo demandado, es necesario analizar su contenido; pues bien, en la parte considerativa de la decisión demandada se determinó que: “(…) con el objeto de dar respuesta a la petición del asunto, por medio de la cual solicita se le reconozca y pague la prima técnica, de manera atenta me permito reiterar el oficio con radicado 2012EE15647 del 15 de marzo de 2012, por medio del cual se le dio contestación a la solicitud 2012ER10267 del 2 de febrero de 2012, en relación al reconocimiento y pago de la prima técnica (…)”. Circunstancia que permite concluir, prima facie, que dicha decisión no constituye un acto administrativo definitivo, teniendo en cuenta que la entidad demandada reiteró la decisión del 15 de marzo de 2012, que negó el reconocimiento y pago de la aludida prima técnica y, por ende, no creó, modificó o extinguió una situación jurídica en particular para la parte accionante. Por tal motivo, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Santander al declarar probada

la excepción de inepta demanda. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a los actos administrativos que son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ver: C. de E, Auto 16 de marzo de 2017, Rad. 2000123-33-000-2014-00121-01(4288-14), MP. Rafael Francisco Suarez Vargas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D. C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00111-01(0849-19)

Actor: SONIA NIÑO GONZÁLEZ Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – Cosa juzgada e inepta demandaLey 1437 de 2011

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de noviembre de 20181, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se declaró probadas las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda formulada por la entidad accionada.

I. ANTECEDENTES 1 Folios 308 y 309

La señora Sonia Niño González, actuando través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Contraloría General de la República, solicitando la anulación del Oficio 80110 de 8 de septiembre de 2017,

proferido por el Contralor General de la República, que reiteró el oficio 2012EE15647 de 15 de marzo de 2012, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de una prima técnica solicitada por la parte accionante. Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar una prima técnica a favor de la parte actora, por valor de 45% del salario básico mensual. Asimismo, exigió que se paguen los dineros dejados de percibir desde “(…) el momento en que solicitó su asignación por primera vez (…)”. 1.1 La providencia recurrida Con auto de 26 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda al considerar que la señora Sonia Niño González, en su momento, promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con identidad de partes, objeto y causa frente al proceso que hoy se adelanta. Con relación a la excepción de inepta demanda, el Tribunal consideró que la decisión demandada no constituye un acto administrativo enjuiciable, teniendo en cuenta que éste no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, razón por la que no es susceptible de ser controvertido en sede jurisdiccional. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 26 de noviembre de 20182, al estimar que, en el proceso anterior, el a quo se extralimitó al dar aplicabilidad a una norma que no invocó como fundamento de derecho (Decreto 1661 de 1991) y no se aplicó el Decreto 1384 de 1996.

Además, indicó que algunos servidores de la Contraloría General de la República ya gozan del beneficio de la aludida prima técnica, de modo que la parte actora tiene derecho a que se le reconozca dicha prestación. En relación con la excepción de la demanda, la parte recurrente indica que: “(…) el contenido de la petición que se hizo, no contenía los mismos argumentos del oficio demandado en el 2012. Eran argumentos totalmente diferentes. Considera esta defensa que deben analizarse cada uno de estos argumentos (…)”. 2 Minuto 17:28 a 18:20 del CD

II. CONSIDERACIONES 2.1 Cuestión previa Previo a decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante contra el auto de 26 de noviembre de 2018, la Sala advierte que la Consejera de Estado doctora Sandra Lisseth Ibarra Vélez se encuentra impedida con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso3, teniendo en cuenta que la magistrada hizo parte de la sala de decisión que profirió la sentencia de 9 de julio de 20154, dictada por el Consejo de Estado, que confirmó el providencia expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, proceso anterior respecto del cual se alega la cosa juzgada; razón por la cual, es procedente separar del conocimiento a la referida magistrada. 2.2Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral

1. y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.3 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 26 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se declararon probadas las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda. Para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) De la excepción de cosa juzgada; y, (ii) Caso concreto.

(i) De la excepción de cosa juzgada La cosa juzgada es un instrumento jurídico procesal que fue consagrado en el artículo 243 de la Constitución Política5, a través del cual se busca que las decisiones 3 Si bien el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo remite al Código de Procedimiento Civil, como quiera que dicho Estatuto fue derogado por la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, se dará aplicación a dicha normativa. “Artículo 141. Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: (…)2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”. 4 Folios 96 a 11 5 “ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones

de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria judiciales sean inmutables y definitivas. Cuando este fenómeno se configura, surge para el juez la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica, salvaguardando la consistencia y certidumbre que se espera de las decisiones judiciales. Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que converjan varios elementos: a.) identidad de objeto: que las pretensiones reclamadas en un nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primero en donde se dictó el fallo; b.) identidad de partes: que se trate de los mismos sujetos procesales y; c.) identidad de causa: que el motivo, fundamento o los hechos en que se sustentó la primera acción sea el mismo que en el segundo proceso que esté siendo promovido. Teniendo estos elementos, el nuevo proceso se confrontará con el fallo dictado en un primer momento6. 2.4 Caso concreto 2.4.1 De la excepción de cosa juzgada La Sala observa que, en un caso similar al hoy debatido, esta Corporación, mediante auto de 11 de abril de 20187, indicó que: “(…) La Sala considera que para que se configure la cosa juzgada respecto del enjuiciamiento de actos administrativos de carácter particular es necesario que haya identidad jurídica de las partes, de objeto y de la causa petendi, pues esta institución jurídica responde a la necesidad de preservar el principio constitucional de la seguridad jurídica, para que así

las decisiones judiciales cobren firmeza y sobre lo decidido no proceda un nuevo pronunciamiento por parte del juez en atención a la intangibilidad e inmutabilidad de las mismas. (…). En el caso sub júdice, el objeto de la demanda (las pretensiones) son las mismas que la demandante invocó en un proceso judicial que se surtió desde el año 2011, y las partes de la relación procesal y los fundamentos de derechos esbozados (causa petendi) son los mismos que en su momento sirvieron de sustento ante esta jurisdicción; por ello, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Santander, puesto que no es pertinente iniciar un nuevo debate judicial respecto de una situación conocida con anterioridad, por cuanto ya se dictaron dos providencias, en las que se resolvió la solicitud elevada por la señora Manrique Parra respecto si le asistía o no el derecho a la prima técnica otorgada por la Contraloría General de la República. La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander obró en debida forma al rechazar la demanda del epígrafe, toda vez que dicho acto no podrá ser y la Constitución.” 6 Consejo de Estado, sentencia de 27 de abril de 2017, MP. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. 7 Auto de 11 de abril de 2018. MP. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Radicación número: 68001-23-33-000-2016-0119101(3472-17) controvertido en sede jurisdiccional, puesto que en su momento, la situación fáctica planteada en la demanda ya fue conocida por esta jurisdicción, configurándose sobre la misma el fenómeno de la cosa

juzgada; en consecuencia, la Sala confirmará el auto de 20 de enero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander (…)”. Así las cosas y en aras de desatar el problema jurídico, la Sala analizará los supuestos que configuran la cosa juzgada, previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), para lo cual se procederá a hacer un estudio de cada uno de los elementos que la estructuran, tales como objeto, causa e identidad jurídica de partes. (i) Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto: La Sala observa que, en el sub examine, la parte demandante pretende la anulación del Oficio 80110 de 8 de septiembre de 2017, proferido por el Contralor General de la República, que reiteró el oficio 2012EE15647 de 15 de marzo de 2012, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de una prima técnica solicitada por la parte accionante Así las cosas, de un análisis de las piezas procesales que obran en el expediente del epígrafe, se puede constatar que: - Mediante sentencia de 31 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora Sonia Niño González, las cuales tenían como propósito que se declarara la anulación del Oficio de 15 de marzo de 2012, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de una prima técnica. - A través de providencia de 9 de julio de 20158, el Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia. En ese orden de ideas, se tiene que respecto de la pretensión principal, el objeto perseguido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «68001-23-33-0002012-00215-00», incoado en su momento por la demandante, tiene estrecha relación con el debatido en el medio de control del epígrafe, dado que el asunto litigioso en ambos procesos abarca el control de legalidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la prima técnica en los términos de Ley 106 de 1993 y el Decreto reglamentario 1384 de 1996, pues de los antecedentes expuestos se infiere que los fundamentos fácticos y jurídicos de las actuaciones administrativas que dieron origen a su expedición son idénticos. 8 Folios 96 a 11 (ii) Que el proceso nuevo esté fundado en la misma causa que el anterior. De lo expuesto en precedencia se colige que la controversia jurídica se centró en determinar si a la parte actora le asiste el derecho al reconocimiento de la prima técnica conforme a las previsiones contenidas en la Ley 106 de 1993 y el Decreto reglamentario 1384 de 1996, de allí que en ambos procesos hay identidad de causa. (iii) Existencia de identidad jurídica de partes. Al respecto, se observa que tanto en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en su momento ante el Tribunal Administrativo de Santander en primera instancia, y en el Consejo de Estado en segunda, como en el presente medio de control tramitado ante esa Corporación, existe identidad jurídica de partes, pues en ambos funge como demandante la señora Sonia Niño González y como demandada la Nación - Contraloría General de la República. En efecto, la Sala concluye que en el presente asunto concurren en su totalidad los

supuestos contemplados en el artículo 303 del CGP, para que se configure la excepción de cosa juzgada, en la medida en que hay identidad de partes, objeto y causa, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida, que declaró probado el aludido fenómeno jurídico. 2.4.2. De la excepción de inepta demanda La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa administrativo, teniendo en cuenta que éstos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, al modificar o crear situaciones jurídicas particulares. En efecto, esta Corporación ha definido cuáles de los actos administrativos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) Por acto administrativo se entiende como la declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por medio de la cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas. La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y

modifican la realidad con su contenido; (…) Únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, o no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados, no son cuestionables ante esta jurisdicción”9. Ahora bien, esta Sala encuentra que la señora Sonia Niño González solicitó la nulidad del Oficio 80110 de 8 de septiembre de 2017, proferido por el Contralor General de la República, que reiteró el oficio 2012EE15647 de 15 de marzo de 2012, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de una prima técnica solicitada por la parte accionante. En el sub judice, la Sala estima que, en aras de establecer la naturaleza del acto administrativo demandado, es necesario analizar su contenido; pues bien, en la parte considerativa de la decisión demandada se determinó que: “(…) con el objeto de dar respuesta a la petición del asunto, por medio de la cual solicita se le reconozca y pague la prima técnica, de manera atenta me permito reiterar el oficio con radicado 2012EE15647 del 15 de marzo de 2012, por medio del cual se le dio contestación a la solicitud 2012ER10267 del 2 de febrero de 2012, en relación al reconocimiento y pago de la prima técnica (…)”. Circunstancia que permite concluir, prima facie, que dicha

decisión no constituye un acto administrativo definitivo, teniendo en cuenta que la entidad demandada reiteró la decisión del 15 de marzo de 2012, que negó el reconocimiento y pago de la aludida prima técnica y, por ende, no creó, modificó o extinguió una situación jurídica en particular para la parte accionante. Por tal motivo, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Santander al declarar probada la excepción de inepta demanda. Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 26 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probadas las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE 9 Auto 16 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicación número: 20001-23-33-000-2014-0012101(4288-14) PRIMERO: Confirmar el auto de 26 de noviembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link

http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Impedida (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ