CE-SECCION SEGUNDA-70001-23-31-000-2000-00713-01(1505-04)-2006

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Puede ser desvirtuado probando la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista / RELACION LABORAL – Su reconocimiento no implica adquirir la condición de empleado público El contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución. Vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada no implica conferir al demandante la condición de empleado público pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado RELACION LABORAL - No se presenta cuando en lugar de subordinación hay coordinación Siguiendo el precedente judicial, se aplicará la misma tesis que niega la existencia de relación de trabajo en el caso de los contratistas de aseo. La existencia de unas planillas en las que se registró la asistencia de la demandante a las oficinas de la entidad accionada no constituye demostración sobre la existencia de una relación laboral, pues es obvio que su actividad de Auxiliar de Archivo y Correspondencia sólo podía cumplirse en los horarios en los cuales la entidad desarrollaba su objeto. De otro lado, en cuanto hace al testimonio rendido por RAFAEL POSADA OCHOA, en el sentido de que la demandante cumplía órdenes de sus superiores, la Sala considera que tales órdenes obedecen a las instrucciones impartidas por la

entidad para el cumplimiento del vínculo existente con la demandante, por lo que no pueden considerarse como demostración de la existencia de una relación de subordinación sino de cumplimiento de la obligación que pesa sobre la administración de supervisar la forma como se satisface el objeto de los contratos. Existía coordinación entre la entidad y la demandante para efectos de cumplir un horario, entre otras actividades, pero ello no implicó una relación laboral pues era necesario armonizar la actividad de la entidad con la cumplida por los demás integrantes de la zonal de Caprecom. Las orientaciones impartidas obedecen a la necesidad de que las acciones emprendidas por un conjunto humano sirvan a un propósito, en este caso la adecuada prestación del servicio en la entidad accionada. Ellas tuvieron como finalidad la satisfacción de los distintos objetos contractuales, no subordinar a la contratista. De acuerdo con los razonamientos precedentes, la Sala concluye que no hubo una relación de carácter laboral durante el tiempo en el que la demandante se desempeñó como Auxiliar de Archivo y Correspondencia de la zonal de Caprecom en Sincelejo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 70001-23-31-000-2000-00713-01(1505-04)

Actor: ANA CRISTINA PEREZ BARRETO

Demandado: CAJA DE PREVISION DE LAS COMUNICACIONES –

CAPRECOM

AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra sentencia de 24 de septiembre de 2003, por la cual el Tribunal Administrativo de Sucre accedió a las súplicas de la demanda formulada por ANA CRISTINA PEREZ BARRETO contra la CAJA DE PREVISION DE LAS COMUNICACIONES, Caprecom. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Ana Cristina Pérez Barreto solicitó al Tribunal Administrativo de Sucre anular el acto administrativo contenido en el oficio de 2 de noviembre de 1999, proferido por la demandada, por el cual se le negó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales y demás emolumentos (Fls. 1 a 7). Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la demandada a reconocerle y pagarle las sumas correspondientes a auxilio de cesantías, intereses sobre el auxilio de cesantías, primas de alimentación, vacaciones, prima de Navidad, auxilio mensual de movilización, auxilio mensual de transporte y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, desde el 13 de diciembre de 1991 hasta el 31 de julio de 1997; y rembolsarle los aportes que debieron hacerse a la seguridad social, salud y pensiones, por todo el tiempo de servicios; se disponga que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio; ajustar las sumas resultantes de las diversas condenas conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.; se condene en costas a la demandada y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de ley.

Basó su petitum en los siguientes hechos. Fue vinculada a Caprecom el 13 de diciembre de 1991, a través de una orden de prestación de servicios, para cumplir labores como Auxiliar de Archivo y Correspondencia. La vinculación laboral se extendió desde el 13 de diciembre de 1991 hasta el 31 de julio de 1997, mediante las órdenes de prestación de servicios Nos. 035 de 12 de julio de 1996, 2-556 de 7 de enero de 1997, 080 de 7 de marzo de 1997 y 015 de 10 de junio de 1997. La asignación básica mensual pactada correspondió a mensualidades de $350.000.oo. Durante todo el tiempo prestó el servicio de manera personal, cumpliendo en forma estricta las órdenes que se impartieron y el horario de trabajo y recibió a cambio una remuneración. Solicitó el reconocimiento y pago, en vía gubernativa, de los derechos salariales y prestacionales. La entidad empleadora contestó mediante oficio de 2 de noviembre de 1999, que desestimó su petición. El acto acusado se aparta tajantemente de la realidad al considerar falsamente que no se está frente a una relación de orden laboral sino frente a otra, que no precisa. De allí que el acto debe ser retirado del ordenamiento jurídico restableciendo a la trabajadora en sus derechos. El principio constitucional de la igualdad debe interpretarse en concordancia con el artículo 25 del mismo texto, que ordena una especial protección para el trabajo humano, lo que indica que, existiendo prestación efectiva de un servicio, debe brindársele especial trato a esa persona, el trabajador, garantizando el pago de salarios y prestaciones de manera oportuna.

El artículo 53 de la Constitución se encamina a desentrañar la realidad propia de la relación laboral y a hacerla prevalecer sobre los formalismos. La demandante prestó un servicio personal, de manera subordinada y a cambio de una remuneración, por lo que su vínculo con la entidad fue eminentemente laboral. Las normas violadas De la Constitución Política, el Preámbulo, los artículos 1, 2, 13, 25 y 53; Del Código Contencioso Administrativo los artículos 84, 85, 132, 135 a 139 y 206. El Decreto 1950 de 1973. El Decreto 1042 de 1978. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2003, accedió a las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos (Fls. 73 a 85). En el caso se encuentran presentes los elementos de todo contrato de trabajo, remuneración, prestación personal del servicio y subordinación. La demandante sí cumplió con un horario de trabajo, lo cual está debidamente probado con las planillas de control de entradas y salidas, las cuales no fueron controvertidas y, por ello, tienen plena eficacia probatoria Sobre el acatamiento de órdenes tenemos la declaración rendida por Rafael Posada Ochoa, quien tuvo conocimiento de la causa por haber laborado en la entidad accionada, según la cual tuvieron varios jefes, una de ellas la doctora Carmen Blanco, y el director de esa época era una persona del Departamento de Sucre. Conforme a lo señalado, entre la entidad demandada y la actora se dio, a través de unas órdenes de prestación de servicios, una relación laboral.

Es claro que, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, administración no puede ampararse en las órdenes de prestación de servicios para evitar el pago de prestaciones sociales que legalmente le corresponde asumir pues lo que realmente importa es el predominio y la preponderancia de la verdad, la autenticidad y la certeza sobre las exigencias y procedimientos instituidos por la entidad al vincular a sus servidores públicos. El recurso de apelación Mediante escrito de 20 de septiembre de 2005 la entidad demandada interpuso y sustentó el recurso de alzada con los siguientes argumentos (Fls. 85 a 90). En las órdenes o contratos de prestación de servicios los contratistas sólo tienen derecho a lo expresamente convenido, sin generar relación laboral de ninguna clase. La vigilancia y coordinación del servicio no implican subordinación o dependencia, toda vez que constituye obligación del Estado vigilar y coordinar el desarrollo y ejecución de todos los contratos que se suscriban para realizar los fines del mismo. El servicio que la demandante prestó no estaba ni está en el organigrama de la entidad para la zonal de Sincelejo, por eso no puede hablarse de contrato o vínculo laboral. La entidad actuó de buena fe y se ciñó a lo establecido en la Ley 80 de 1993. En el negocio jurídico el consentimiento significa aprobación, aceptación, acatamiento voluntario; es libertad, es decir, acuerdo deliberado, conciente y libre de voluntades, expresado a través de actos externos, queridos en forma libre y espontánea. Las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos entre la entidad y la demandante observaron dicho consentimiento.

Las cláusulas suscritas son típicas de los contratos administrativos y ajenas a una relación laboral; por lo tanto, siendo el contrato ley para las partes, artículo 1602 del Código Civil, y no habiendo la parte demandante desvirtuado los contratos por ella aportados no se puede hablar de una relación laboral. Esas órdenes o contratos de prestación de servicios fueron firmados a sabiendas de que se trataba de convenios de ese tipo, que son explícitos en afirmar que no constituyen vínculo laboral. El Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que pidió revocar la sentencia que accedió y negar las pretensiones, con base en los siguientes argumentos (Fls. 100 a 116). El Tribunal incurrió en deficiente valoración probatoria al estimar, ante el silencio de la entidad oficial demandada, que las simples fotocopias del derecho de petición y de la relación de entradas y salidas del personal adscrito a aquella eran plena prueba de la relación laboral, sin criticar o sopesar, en lo más mínimo, que no eran los documentos idóneos para determinar el vínculo entre la actora y Caprecom. Debe aplicarse a la presente controversia la tesis jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de 18 de noviembre de 2003, radicado IJ – 0039, Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, conforme a la cual las relaciones de coordinación no implican relaciones de subordinación y numerosos contratos de prestación de servicios se gobiernan por aquellas lo que impide afirmar la existencia de una relación laboral.

La demostración del elementos de subordinación y continua dependencia, propios de la relación laboral, no ocurrió en forma fehaciente y plena, como tampoco la prestación personal y directa del servicio a Caprecom. El escrutinio valorativo de las pruebas es deficiente en tanto el único testimonio no puede ser fuente de la reclamación, sin que sea de recibo que se exprese que fue en aras de la favorabilidad laboral. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Consiste en decidir si la demandante tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, así como a las prestaciones sociales correspondientes. Para ello la Sala deberá pronunciarse sobre la legalidad del oficio de 2 de noviembre de 1999, expedido por el Director Territorial de Caprecom, Regional Bolívar, que negó los derechos pretendidos (Fl. 12). Hechos probados Según el acto demandado la actora suscribió con la entidad cuatro órdenes de prestación de servicios, a saber, las Nos. 035 de 12 de julio de 1996, 2556 de 7 de enero de 1997, 080 de 7 de marzo de 1997 y 015 de 10 de junio de 1997 (Fl. 12) Figuran en el plenario varias planillas de registro de ingreso y salida de la entidad, correspondientes a los meses de septiembre de 1996 a julio de 1997, en las que aparece la demandante (Fls. 13 a 43). La actora solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales que le corresponden por virtud de las

órdenes de servicio que la vincularon con la entidad (Fls. 9 a 11). Estudio del caso La demandante considera que la entidad accionada desconoció sus derechos originados en la prestación personal del servicio pues, a su juicio, se trató de una relación de tipo laboral, cubierta por la apariencia de varios contratos u órdenes de prestación de servicios. Estima que en el caso demandado se configuraron los elementos esenciales del contrato de trabajo, la subordinación a la empleadora, la prestación personal del servicio y el pago de una remuneración. La relación de subordinación se encuentra demostrada, entre otros elementos, porque la actora tenía un superior, cumplía un horario de trabajo, según se deduce de las planillas que obran en el expediente, y cumplía como si fuera empleada de planta, recibiendo a cambio una remuneración. La Corte Constitucional, en sentencia C - 154 de 1.997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios: “b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados,

aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.”. Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución. Vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada no implica conferir al demandante la condición de empleado público pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.1 En la misma sentencia se indicó que en los casos en los cuales se desvirtúa el contrato de prestación de servicios por cuanto se logra demostrar la existencia de un contrato laboral la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de pagar. El punto de vista del Consejo de Estado es el siguiente: “Respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales, una de las consecuencias del vínculo laboral es el derecho a que ellas se reconozcan, de conformidad con el régimen aplicable previsto para el servidor público, como se establece de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos consagrados en las normas

laborales” “Los supuestos contratos u órdenes de prestación de servicios a que ha hecho referencia, pretendieron esconder una vinculación de derecho laboral público; sin embargo, como ya se dijo, la actora no puede ser considerada empleada pública docente.” “Se debe, por consiguiente, entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Fundamental, no puede ampliarse hasta otorgar a favor 1 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen a favor de quienes por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para el acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor. Pero como quedó ya explicado, la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución y en consecuencia ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos en los términos del artículo 85 del C.C.A.. La base para la liquidación de la indemnización que se reconoce será el valor pactado en cada contrato u orden de prestación de servicios.” “Así las cosas, resulta viable reconocer a favor de la actora, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del municipio a partir de (...)”. De acuerdo con lo anterior, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es,

subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional. Sin embargo la Sala revocará la decisión del Tribunal que accedió a las pretensiones y las negará por las razones que pasan a exponerse. En decisión de Sala Plena de esta Corporación, adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, a la que aludió el Ministerio Público en segunda instancia, se indicó que el trabajo desempeñado por determinados contratistas no se podría considerar como generador de una relación laboral por cuanto en el mismo se presentaban relaciones de coordinación, no de subordinación: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una

subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.”. El presente caso es similar a los supuestos fácticos del decidido en Sala Plena por lo que, siguiendo el precedente judicial, se aplicará la misma tesis que niega la existencia de relación de trabajo en el caso de los contratistas de aseo. La existencia de unas planillas en las que se registró la asistencia de la demandante a las oficinas de la entidad accionada no constituye demostración sobre la existencia de una relación laboral, pues es obvio que su actividad de Auxiliar de Archivo y Correspondencia sólo podía cumplirse en los horarios en los cuales la entidad desarrollaba su objeto. De otro lado, en cuanto hace al testimonio rendido por RAFAEL POSADA OCHOA, en el sentido de que la demandante cumplía órdenes de sus superiores, la Sala considera que tales órdenes obedecen a las instrucciones impartidas por la entidad para el cumplimiento del vínculo existente con la demandante, por lo que no pueden considerarse como demostración de la existencia de una relación de subordinación sino de cumplimiento de la obligación que pesa sobre la administración de supervisar la forma como se satisface el objeto de los contratos. Existía coordinación entre la entidad y la demandante para efectos de cumplir un horario, entre otras actividades, pero ello no implicó una relación laboral pues era necesario armonizar la actividad de la entidad con la cumplida por los demás integrantes de la zonal de Caprecom. Las orientaciones impartidas obedecen a la necesidad de que las acciones emprendidas por un conjunto humano sirvan a un propósito, en este caso la adecuada prestación del servicio en la entidad accionada. Ellas tuvieron

como finalidad la satisfacción de los distintos objetos contractuales, no subordinar a la contratista. De acuerdo con los razonamientos precedentes, la Sala concluye que no hubo una relación de carácter laboral durante el tiempo en el que la demandante se desempeñó como Auxiliar de Archivo y Correspondencia de la zonal de Caprecom en Sincelejo. Por lo expuesto, la Sala revocará la decisión del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda y las negará. Decisión El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA REVOCASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Sucre de 24 de septiembre de 2003, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por ANA CRISTINA PEREZ BARRETO, identificada con cédula de ciudadanía No.64’562.032 contra la CAJA DE PREVISIÓN DE COMUNICACIONES, Caprecom. En su lugar, NIEGANSE las pretensiones. En firme devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE