CE-SECCION SEGUNDA-70001-23-31-000-2011-02021-01(0752-14)-2019

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Régimen de transición / PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Reliquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Aplicación de precedente judicial / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018 - Reglas y subreglas / PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO – Aplicación de la norma más favorable [L]a sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 (…) se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: -.Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les

hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. -. Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] [E]n el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados (…); por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la

adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 70001-23-31-000-2011-02021-01(0752-14)

Actor: STELLA OTERO JARAVA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL-UGPP

Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN

CONFORME AL DECRETO 3135 DE 1968 - FACTORES SALARIALES QUE

DEBEN TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN

PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN

DE LA LEY 100 DE 1993

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 374 a 377 c. ppal.) contra la sentencia de 18 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 364 a 372 c. ppal.).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 17 c. ppal.). La señora Stella Otero Jarava, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del

Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones «[…] 04065 del 20 de [m]arzo de 2.002, 09829 del 2 de [m]arzo de 2006 y PAP 035074 de 27 de [e]nero de 2011, emanadas de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, por medio del [sic] cual [sic] se niega la RELIQUIDACIÓN DE LA PENSI[Ó]N DE VEJEZ […], sin tener en cuenta el salario del último año de servicios, homologado y nivelado por la Resolución No. 088 de 30 de [m]arzo de 2009 […] de la Alcaldía de Sincelejo, incluyendo los factores salariales». A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación «[…] teniendo en cuenta el 75% del salario devengado durante [el] último año de servicios, homologado y nivelado por la Resolución No. 088 de 30 de [m]arzo de 2009 […], esto es, que además de la Asignación Básica Mensual, también se deben tener en cuenta para liquidar su prestación económica la Bonificación por Servicios, la Prima de Antigüedad, la Prima de Servicios, de Vacaciones y Prima Técnica de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1.978» (sic); (ii) aplicar «[…] los reajustes sobre el valor real de su Pensión de

Vejez previstos en la Ley 100 de 1993»; (iii) pagar «[…] la diferencia a favor de las mesadas causadas entre la fecha del retiro del servicio oficial y la inclusión en nomina [sic] y cumplimiento de la Sentencia que así lo ordene»; (iv) cancelar «[…] la INDEXACIÓN MONETARIA que existe por haber transcurrido un tiempo a través del cual el valor que debería haberse cancelado no tiene en el momento de su pago el mismo valor intrínseco que tenía cuando debía ser solucionada dicha obligación, es decir, se efectúen los ajustes de valor en los términos del Artículo 178 del C.C.A»; y (v) dar cumplimiento «[…] a la Sentencia, dentro del término señalado en el Artículo 176 del C.C.A. y además se reconozcan intereses de acuerdo a lo establecido en los Artículos 177 y 178 ibídem y el Artículo 141 de la ley 100 de 1993». 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que «[…] nació el 4 de [m]arzo de 1.949[,] laboró al servicio del Estado por espacio de Treinta y Siete (37) años, teniendo como último empleador la Secretaría de Educación de Sincelejo habiéndose hecho los aportes para su pensión con la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Instituto de Seguros Sociales y CAJANAL EICE», y se retiró del servicio el 2 de enero de 2007. Que «Por haber cumplido los requisitos legales para ello, […] solicitó reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante CAJANAL EICE, Entidad que

reconoció Pensión de Vejez mediante Resolución No. 04065 del 20 de [m]arzo de 2.002, a partir de 4 de [m]arzo de 1.999 […], dejándose en suspenso el ingreso a nomina [sic] hasta tanto se acreditará [sic] el retiro del servicio, posteriormente, se ordenó reliquidar la pensión mediante Resolución No. 09829 del 2 de [m]arzo de 2006 […]». Aduce que Cajanal «[…] tomó como régimen pensional aplicable al caso, el establecido en el Artículo 1 de la Ley 33 de 1985, norma que reconoce un 75% del I.B.L. como monto de la pensión, y en la liquidación de la misma se tomó como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN lo señalado por el Artículo 21 de la Ley 100 de 1.993 […]». Que «[…] solicito [sic] la Reliquidación de su Pensión de Vejez, por encontrarse en desacuerdo con las normas aplicadas al momento de resolver su derecho a la pensión y la liquidación de la misma, además que el día 30 de [m]arzo de 2009 mediante Resolución No. 1088 emanada de la Alcaldía de Sincelejo, le fueran [sic] reconocidas diferencias salariales y prestacionales a su favor por efectos del proceso de homologación y nivelación salarial en la Secretaría de Educación […], sin embargo; CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, decidió negar la solicitud mediante Resolución No. PAP 035074 del 27 de [e]nero de 2.007, sin tener en cuenta el nuevo valor de su salario homologado y nivelado […]».

Dice que a la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985 tenía más de 15 años laborados al servicio público, «[…] por lo tanto, es favorecida, a que le sea aplicado el beneficio de pensionarse con el requisito de 50 años de edad, establecido en el Artículo 17 de la Ley 6 de 1945 extendido a los empleados del orden territorial mediante el Decreto 2267 de 1945, adquiriendo el estatus de pensionado [sic] el 4 de [m]arzo de 1.999 a sus Cincuenta (50) años de edad, cuestión que no escogió […] por haber laborado hasta el año 2007». Que durante el último año trabajado, devengó la asignación básica, las bonificaciones por servicios prestados y especial de recreación y las primas de servicios, antigüedad, navidad, vacaciones y técnica. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 46, 48 y 53 de la Constitución Política; 17 de la Ley 6ª de 1945, 4 de la Ley 4ª de 1966, 3 de la Ley 33 de 1985; y 45 del Decreto ley 1045 de 1978. Arguye que la demandada vulnera «[…] además derechos específicos inherentes al reajuste de las pensiones y de la tercera edad que como en este caso colocan en estado de indefensión cuando el Estado mismo debe garantizar especial protección que es obligatoria para sus Entes públicos como en este caso

CAJANAL EICE EN LIQUIDACION».

Que «El personal de la Secretaría de Educación del Municipio de Sincelejo, goza

de la aplicación de las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden Territorial, y en cuanto a los factores que han de tenerse en cuenta para el calculo [sic] de la misma se estatuyen en el Decreto 1045 del 7 de [j]unio de 1978, en su artículo 45». Agrega que «[…] se violó la Ley 33 de 1.985 y el Decreto 1045 de 1978, cuando CAJANAL E. I. C. E. aplicó en el caso sub – judice el artículo 21 de la Ley 100 de 1.993, mientras que dejó de aplicar el Decreto 1045 de 1.978; en su artículo 45 y el artículo 3° incisos 2° y 3° de la Ley 33 de 1.985; además de la aplicación parcial que hace […] de esta última norma al no incluir dentro de la liquidación […] todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 292 a 301 c. ppal.). La entidad accionada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no constituyen situaciones fácticas. Asevera que «Es necesario hacer la salvedad que el [sic] demandante adquiere el status de pensionado [sic] en 1999 en vigencia de la ley 100 de 1993, por lo cual se le aplican las […]» disposiciones contenidas en los artículos 3 de la Ley 33 de 1985 y 1 de la Ley 62 del mismo año, puesto que estas «ordenan que el cálculo de […] la pensión se debe efectuar

sobre los mismos factores que sirvieron de base para aportar o cotizar a la entidad de previsión». Que «[…] el legislador y el Estado en general tienen claro que sobre lo que se aporta se tiene derecho a reclamar como ingreso base; ese criterio se sigue manteniendo y debe ser así, por cuanto constituye un principio de equilibrio financiero evitando el detrimento patrimonial de las entidades estatales. La entidad demandada no hizo otra cosa que dar aplicación a este criterio legal». Afirma que «Está probado en el expediente que el actor cotizo en el porcentaje y para el sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, por lo cual esa norma se debe aplicar al estudiar su petición» (sic). Que «[…] conceder tal reajuste, entre las muchas transgresiones […], claramente se tipificaría una trasgresión al principio de la sostenibilidad presupuestal, consagrado en el artículo 1º del Acto legislativo 1º de 2005, principio que llama a la cordura y a la razonabilidad del sistema presupuestal, ya que debe existir coordinación entre los emolumentos y los egresos, toda vez que el [sic] demandante no cotizó a las entidades de previsión, a CAJANAL, ante quien reclama la ahora el reajuste de la citada pensión […]». 1.6 La providencia apelada (ff. 364 a 372 c. ppal.). El Tribunal Administrativo de Sucre, en sentencia de 18 de julio de 2013, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 (29 de enero de 1985) la señora OTERO JARAVA

tenía más de 15 años de servicio, puesto que laboró en la Caja Agraria, desde el 1° de diciembre de 1969 al 11 de abril de 1978 (8 años, 3 meses y 11 días) y en la Secretaría de Educación del Municipio de Sincelejo desde el 14 de abril de 1978 hasta el 29 de enero de 1985 (6 años, 9 meses y 15 días)», es decir, que la pensión de jubilación «[…] debió liquidarse conforme las previsiones contenidas en la Ley 6ª de 1945». Que «[…] el derecho a pensión que establece la Ley 6ª de 1945 se reconoce sobre los factores señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y en la Ley 4ª de 1966, razón por lo que la pensión de la actora debe ser liquidada con base en el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados». Por otro lado, sostiene que «No es de recibo la negativa de la entidad demandada de no reliquidar la pensión de la actora teniendo en cuenta el salario debidamente nivelado, puesto que en el trámite de homologación y nivelación se tuvo en cuenta lo relacionado con los aportes a pensión con base en el nuevo salario, razón por la que existen las bases jurídicas y presupuestales para la reliquidación de la pensión con ocasión de la nivelación .salarial, la cual tiene efectos retroactivos que mejoran el derecho pensional de la actora». Que, de acuerdo con lo expuesto, para la liquidación de la pensión de jubilación de la demandante, se deben incluir «[…] todos los factores salariales devengados,

como son: asignación básica, incremento antigüedad, prima técnica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación especial de recreación. Así mismo, incluyendo la nivelación realizada con efectos retroactivos por parte del Municipio de Sincelejo […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 374 a 377 c. ppal.). Inconforme con la anterior sentencia, la entidad demandada, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que la accionante «[…] consolidó su estatus de pensionada el día 4 de [m]arzo de 1999, hecho que necesariamente […] lleva a concluir que para el caso se debe dar aplicación a la Ley 100 de 1993, sin embargo la totalidad de las disposiciones que en materia pensional se encuentran compiladas en esta norma no pueden ser tenidas en cuenta para establecer el derecho que le asiste a la accionante, pues […] la legislación antes citada expresamente consagró un Régimen de Transición para proteger las expectativas legitimas [sic] de aquellos que con la entrada en vigencia de la nueva normatividad veían su futuro pensional un tanto desfavorable, dicho beneficio se encuentra actualmente vigente y consagrado en el artículo 36 de la referida disposición». Que, «Por lo anterior, […] al reconocer la prestación pensional en favor de la actora atendió a la normatividad [de la Ley 100 de 1993], razón por la cual reconoció el derecho de conformidad con lo establecido en la Ley 6ª de 1945 artículo 17, que al respecto establece como edad para pensionarse 50 años de edad y como tiempo mínimo 20 años de servicio, en cuanto al monto pensional

dice el artículo 4º de la citada norma que dichas pensiones se liquidan con un monto del 75%, sin embargo en lo tocante al Ingreso Base de Liquidación, debe recordarse que el Régimen de Transición [que contempla el artículo 36 de la Ley 100 de 1993] no extendió el beneficio a este aspecto, por el contrario el Legislador expresamente señaló que sobre este tópico se aplicaría lo normado en el inciso tercero [del aludido artículo] y decretos complementarios». Concluye que «[…] es claro que no existe una duda razonable de la que se pueda inferir que hay una total discordancia entre la Ley 6ª de 1945 y la Ley 100 de 1993 sobre el punto que se discute, esto es, el Ingreso Base de Liquidación y los factores salariales a tener en cuenta, pues […], la primera de estas leyes no hizo mención al IBL así como tampoco se refiere a las asignaciones salariales para calcular la mesada pensional, por tanto no queda duda de que lo no dispuesto en aquella deberá ceñirse a lo reglado en la norma general vigente».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 13 de noviembre de 2013 (ff. 383 y 384 c. ppal.) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de abril de 2014 (f. 389 c. ppal.), en el que se dispuso la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite

regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 4 de agosto de 2014 (f. 391 c. ppal.), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el último. 2.1.1 Ministerio Público (ff. 393 a 400 c. ppal.). La señora procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público, es del criterio que se debe confirmar la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, por cuanto, en su parecer, «[…] el promedio a tener en cuenta [para la liquidación de la pensión de jubilación de la actora,] corresponde al último año de prestación de servicios. Así se ha pronunciado [la] reiterada jurisprudencia que señala que, en acatamiento del postulado de la inescindibilidad normativa, el régimen especial debe aplicarse íntegramente, y no usar uno y otro dispositivo jurídico según conveniencia del actor o interesado». Que el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 «[…] es el que debía tomarse en cuenta al establecer los factores de salario a tener en cuenta para determinar el monto de la pensión de jubilación, considerando que ni el Decreto Ley 3135 de 1968, ni su Decreto Reglamentario 1848 de 1969 los relacionan, limitándose a señalar que se debe tomar en cuenta el promedio de los salarios devengados en el último año». Que la actora «[…] tiene derecho a que se reliquide mes a mes su pensión, tomando el 75% de lo devengado en el último año de servicios, descontando

los valores que ya se pagaron […], cuyas diferencias se deben actualizar, en los términos y fórmula indicados por la jurisdicción, teniendo en cuenta no los factores de salario enlistados [sic] en el artículo 45 del Decreto No. 1045 de 1978 citado sino la creación jurisprudencial que sobre el tema ha producido el» Consejo de Estado. 2.2 Impedimento. Corrido el traslado para alegar de conclusión, la consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez manifestó su impedimento para conocer del presente proceso (ff. 406 y 406 vuelto c. ppal.), en atención a que le «[…] asiste interés directo en la controversia, ya que por ser beneficiaria del tránsito normativo de la Ley 100 de 1993, [le] fue reconocida una pensión de jubilación bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 […]», el cual fue aceptado el 10 de noviembre de 2016 por los demás integrantes de la subsección (ff. 408 a 410 vuelto c. ppal.), motivo por el cual fue enviado el expediente a este despacho para continuar con el trámite procesal.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la

totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en la Ley 33 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo alega la demandada. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años

de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional2 precisó: 1 Conforme al artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (CPC), «La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla […]». 2 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19933, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a

quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios

prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá 3 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al

cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas

personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de l